新中國(guó)成立以來(lái)就近入學(xué)政策變遷的公共政策分析
——基于漸進(jìn)主義—多源流理論分析框架

李東平，盧海陽(yáng)

(福建農(nóng)林大學(xué)公共管理學(xué)院，福建福州350002)

教育公平是社會(huì)公平的重要基礎(chǔ)，其重要性不言而喻。作為一種利國(guó)利民的公共物品，教育的主要提供者和管理者是政府，因而實(shí)現(xiàn)教育公平的主要責(zé)任也在政府。眾所周知，實(shí)現(xiàn)教育公平的關(guān)鍵是保證機(jī)會(huì)公平。新中國(guó)成立以來(lái)，政府對(duì)教育事業(yè)的發(fā)展給予高度重視，在大力普及教育的同時(shí)，積極運(yùn)用公共政策等手段維護(hù)和促進(jìn)教育公平。其中，就近入學(xué)政策就是一個(gè)典型的例子。為了保障適齡兒童和少年平等接受義務(wù)教育的權(quán)利，就近入學(xué)政策得到了長(zhǎng)期的貫徹和執(zhí)行，并為我國(guó)教育普及事業(yè)作出了巨大貢獻(xiàn)。隨著教育環(huán)境的變化，就近入學(xué)政策的政策形態(tài)和目標(biāo)也經(jīng)歷了多次調(diào)整。通過(guò)系統(tǒng)梳理文獻(xiàn)，發(fā)現(xiàn)目前學(xué)界對(duì)就近入學(xué)政策的執(zhí)行進(jìn)行了深入的探討與反思，這為政策改進(jìn)提供了有益參考。不足的是，目前仍缺乏對(duì)就近入學(xué)政策歷史脈絡(luò)的系統(tǒng)梳理和變遷機(jī)理的分析，這不利于我們整體把握就近入學(xué)政策的變遷軌跡及其動(dòng)因。鑒于此，本文在梳理新中國(guó)成立以來(lái)就近入學(xué)政策變遷脈絡(luò)的基礎(chǔ)上，基于組合修正后的漸進(jìn)主義-多源流理論框架，分析就近入學(xué)政策的變遷機(jī)制，并嘗試清晰地展現(xiàn)新中國(guó)成立以來(lái)就近入學(xué)政策變遷的內(nèi)在邏輯，以期對(duì)該政策的改進(jìn)和完善提供有益啟示。

一、漸進(jìn)主義-多源流理論分析框架

(一)漸進(jìn)主義政策理論

漸進(jìn)主義與理性主義相對(duì)，是基于對(duì)理性主義的批判與修正而發(fā)展起來(lái)的一種決策分析模型?；诰⒄摰睦硇灾髁x認(rèn)為，處于決策層的精英群體能夠運(yùn)用所獲得的知識(shí)和信息分析和預(yù)測(cè)事物的發(fā)展態(tài)勢(shì)，并制定出符合社會(huì)事物客觀發(fā)展規(guī)律的制度與決策。[1]然而批評(píng)者指出，現(xiàn)實(shí)中人類(lèi)所擁有的知識(shí)與能力尚不能達(dá)到理性主義模型所適用的苛刻要求，故該模型在復(fù)雜的社會(huì)事物分析中的適用性遭到普遍質(zhì)疑。耶魯大學(xué)政治科學(xué)家林德布洛姆在嚴(yán)厲批評(píng)理性主義模型的基礎(chǔ)上，提出了漸進(jìn)主義決策模型。漸進(jìn)主義認(rèn)為，在決策過(guò)程中，決策者往往會(huì)受到自身知識(shí)能力的限制及決策信息資源的制約，主張以漸進(jìn)的方式改進(jìn)原有的決策，以減少和規(guī)避決策制定過(guò)程中出現(xiàn)的不確定性和失敗風(fēng)險(xiǎn)。同時(shí)，漸進(jìn)主義政策理論認(rèn)為，因時(shí)間、信息和成本以及政策制定者自身的價(jià)值偏好等因素的影響，政策制定者無(wú)法按照理性進(jìn)行最優(yōu)化決策，政策方案的選擇往往是一個(gè)政治妥協(xié)的產(chǎn)物。[2]政策方案的制定與選擇是多種政治力量與利益團(tuán)體通過(guò)參與和制衡、討價(jià)還價(jià)所達(dá)成的一種妥協(xié)，公共政策不過(guò)是在原有政策基礎(chǔ)上進(jìn)行的漸進(jìn)調(diào)試與修正，而非制定一項(xiàng)新的政策。一項(xiàng)政策改動(dòng)越大，其預(yù)期收益的不確定性就越大，也就越難獲得人們對(duì)此項(xiàng)政策的認(rèn)同。故林德布洛姆認(rèn)為，政策制定是保守的，應(yīng)在“邊際性改革”的范圍內(nèi)變動(dòng)。[3]

(二)多源流理論

在對(duì)科恩、馬奇、奧爾森“組織選擇的垃圾桶模型”進(jìn)行修正的基礎(chǔ)上，美國(guó)著名政策科學(xué)家和政治學(xué)家金登在其代表作《議程、備選方案與公共政策》一書(shū)中提出了政策制定過(guò)程的多源流理論。金登認(rèn)為：“一個(gè)項(xiàng)目被提上議程是由于在特定時(shí)刻匯合在一起的多種因素共同作用的結(jié)果，而并非它們中的一種或另外一種因素單獨(dú)作用的結(jié)果?！盵4]這里所說(shuō)的“多種因素共同作用”主要是指多源流理論所講的問(wèn)題源流、政策源流和政治源流三大源流匯合產(chǎn)生的作用。其中，問(wèn)題源流由影響力指標(biāo)、流行符號(hào)、焦點(diǎn)事件、監(jiān)控系統(tǒng)的反饋等要素組成；政策源流包括政策共同體提出的各種政策建議和備選方案；政治源流包括公眾情緒、選舉結(jié)果、利益集團(tuán)實(shí)力對(duì)比、政黨或者意識(shí)形態(tài)的分布狀況等因素，這些因素反映著政治形勢(shì)與政治背景等方面的情況，對(duì)議程狀態(tài)有著強(qiáng)烈的影響。金登認(rèn)為，盡管三大源流之間多少存在一定的聯(lián)系，但它們是相互獨(dú)立的，其發(fā)展和運(yùn)作都不依賴(lài)于其他的源流，都對(duì)政策議程的建立起到促進(jìn)或者約束作用。三大源流在“政策之窗”開(kāi)啟的關(guān)鍵時(shí)點(diǎn)匯合到一起，此時(shí)公共問(wèn)題將會(huì)被提上議程。一般而言，“政策之窗”打開(kāi)的原因在于政治源流和問(wèn)題源流的變化，即“政策之窗”可以分為以政治為基礎(chǔ)的“政治之窗”和以問(wèn)題為基礎(chǔ)的“問(wèn)題之窗”?！罢沃啊钡拇蜷_(kāi)是由于政治源流內(nèi)發(fā)生了變化，如國(guó)民情緒的變化、執(zhí)政理念的變更、政治危機(jī)的出現(xiàn)等?！皢?wèn)題之窗”的打開(kāi)是由于某一問(wèn)題變得迫在眉睫，從而為一些政策建議的倡導(dǎo)者創(chuàng)造了將其解決辦法附在問(wèn)題上的機(jī)會(huì)。在政策議程建立的過(guò)程中，政策企業(yè)家(Entrepreneurs)是促進(jìn)政策建成政府項(xiàng)目一部分的人。他們將為此作出努力，如突出問(wèn)題以在政策議程中占據(jù)有利位置、在政策制定系統(tǒng)中提出他們最得意的建議等，以促進(jìn)某一主張達(dá)到預(yù)期的收益。專(zhuān)家學(xué)者、律師、媒體等政策企業(yè)家對(duì)于推動(dòng)三大源流的匯合及增加政策議程建立的機(jī)會(huì)發(fā)揮了至關(guān)重要的作用。

(三)漸進(jìn)主義政策理論與多源流理論的互補(bǔ)與修正

漸進(jìn)主義政策理論倡導(dǎo)立足于當(dāng)前的實(shí)際情況對(duì)政策議程進(jìn)行漸進(jìn)性的調(diào)試，這樣可以清晰地描繪一項(xiàng)政策議程隨經(jīng)濟(jì)、政治及社會(huì)環(huán)境變化而改變的歷史脈絡(luò)，有助于把握政策議程的連續(xù)性和穩(wěn)定性。對(duì)于我國(guó)而言，中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)下的多黨合作與政治協(xié)商制度不同于西方的多黨制。中國(guó)共產(chǎn)黨的執(zhí)政地位和執(zhí)政方針更加穩(wěn)定，政策議程更具穩(wěn)定性和連續(xù)性，因此，漸進(jìn)主義政策理論在我國(guó)公共政策語(yǔ)境下往往具有較強(qiáng)的解釋力。值得注意的是，不少學(xué)者也指出了它的理論局限性。如德羅認(rèn)為，漸進(jìn)主義適合高度穩(wěn)定的問(wèn)題情境，缺乏進(jìn)取和創(chuàng)新精神，具有嚴(yán)重的保守主義傾向[5]，在發(fā)展迅速、分工日益復(fù)雜的現(xiàn)代社會(huì)中，該理論難以解釋新政策的出現(xiàn)或舊政策的大變革。[6]同時(shí)漸進(jìn)主義模型在分析公共政策變遷時(shí)更多的是一種理念分析，很難解釋政策議程變遷的內(nèi)在邏輯。[7]后現(xiàn)代公共政策理論認(rèn)為，公共政策往往是一個(gè)能量場(chǎng)，來(lái)自各方面的力量均能對(duì)它產(chǎn)生影響，因而，公共政策的調(diào)整與變遷是多種因素共同作用的結(jié)果。而多源流理論從問(wèn)題源流、政策源流和政治源流三方面構(gòu)建的政策變遷動(dòng)力機(jī)制打開(kāi)了政策變動(dòng)的“黑箱”，很好地闡釋了一項(xiàng)政策議程變遷的內(nèi)在機(jī)理，但它的缺陷在于無(wú)法解釋三大源流發(fā)展集聚過(guò)程中的漸進(jìn)性特征，缺乏對(duì)政策變遷前后聯(lián)系的探討，不利于整體把握政策變遷的自身規(guī)律。因此，漸進(jìn)主義政策理論與多源流理論的相互補(bǔ)充，能很好地彌補(bǔ)各自的理論缺陷，進(jìn)而更有利于解釋我國(guó)相關(guān)公共政策議程的變遷邏輯。

多源流理論在西方公共政策情境下得到了廣泛的應(yīng)用，但在我國(guó)的現(xiàn)實(shí)情境下，它是否具有同樣的解釋力，不少學(xué)者對(duì)此作了探討。[8-11]相關(guān)研究表明，鑒于我國(guó)和西方政治體制的差異性，在應(yīng)用多源流理論分析我國(guó)公共政策問(wèn)題時(shí)，需要對(duì)模型作出適當(dāng)?shù)谋就粱拚?，這樣才能更好地適應(yīng)我國(guó)的公共政策情境。歸結(jié)起來(lái)，修正主要有三點(diǎn)：其一，在我國(guó)這樣一個(gè)單一制的中央集權(quán)型國(guó)家，政策議程變遷的三大源流在時(shí)間上呈現(xiàn)出明確的先后順序。問(wèn)題源流的爆發(fā)引發(fā)政治源流中社會(huì)輿論的偏向和政黨及政府意志的轉(zhuǎn)變，從而吸引政策共同體成員圍繞著政策問(wèn)題或政策項(xiàng)目進(jìn)行持久互動(dòng)和溝通，提供解決方案，并引發(fā)政策源流的變化。其二，就我國(guó)而言，強(qiáng)大的政黨意志在一定程度上弱化了政策企業(yè)家在政策議程設(shè)置中的作用。當(dāng)“政策之窗”開(kāi)啟時(shí)，是否能推動(dòng)政策議程的設(shè)置并不取決于金登所說(shuō)的政策企業(yè)家能否抓住機(jī)會(huì)，而主要是由這一問(wèn)題是否超過(guò)政黨意志所能接受的閾值決定的。換言之，在我國(guó)，政策議程的設(shè)置更多地以政黨及政府意志為主，專(zhuān)家學(xué)者等政策企業(yè)家只是起到了推動(dòng)作用。其三，我國(guó)的政黨制度是中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)下的多黨合作和政治協(xié)商制度，領(lǐng)導(dǎo)集體的換屆并不會(huì)引起劇烈的政局波動(dòng)和執(zhí)政理念變更，選舉結(jié)果對(duì)政策變更影響較小。因此，政治源流在我國(guó)主要表現(xiàn)為公眾情緒和意識(shí)形態(tài)兩個(gè)主導(dǎo)維度。

二、新中國(guó)成立以來(lái)就近入學(xué)政策變遷歷程

(一)新中國(guó)成立初期至改革開(kāi)放前

新中國(guó)成立初期，百?gòu)U待興，社會(huì)急需人才。在這個(gè)時(shí)期，就近入學(xué)政策的主要目標(biāo)是廣泛地普及教育，保障各階層勞動(dòng)人民的受教育權(quán)，以適應(yīng)國(guó)家建設(shè)的需要。

1949年9月召開(kāi)了中國(guó)人民政治協(xié)商會(huì)議第一屆全體會(huì)議，期間制定的《中國(guó)人民政治協(xié)商會(huì)議共同綱領(lǐng)》(以下簡(jiǎn)稱(chēng)《共同綱領(lǐng)》)明確規(guī)定：“有計(jì)劃有步驟地實(shí)行普及教育，……，以應(yīng)革命工作和國(guó)家建設(shè)工作的廣泛需要?！睘榱寺鋵?shí)《共同綱領(lǐng)》，同年12月，教育部在第一次全國(guó)教育工作會(huì)議上要求“除了必須維持原有學(xué)校繼續(xù)加以改進(jìn)外，教育應(yīng)注重為工農(nóng)服務(wù)，而當(dāng)前的中心環(huán)節(jié)應(yīng)是機(jī)關(guān)、部隊(duì)、工廠、學(xué)校普遍設(shè)立工農(nóng)中學(xué)，吸引大批工農(nóng)干部及工農(nóng)青年入學(xué)，培養(yǎng)工農(nóng)知識(shí)分子干部，同時(shí)大量舉辦業(yè)余補(bǔ)習(xí)教育，準(zhǔn)備開(kāi)展識(shí)字運(yùn)動(dòng)?！苯?jīng)過(guò)幾年的建設(shè)，我國(guó)的教育事業(yè)取得了重大進(jìn)展。

為了進(jìn)一步適應(yīng)國(guó)家建設(shè)的需要，同時(shí)滿(mǎn)足人民群眾日益提高的文化需求，我國(guó)開(kāi)始有重點(diǎn)地建設(shè)一批學(xué)校。如1962年12月教育部發(fā)布《關(guān)于有重點(diǎn)地辦好一批全日制中小學(xué)校的通知》，強(qiáng)調(diào)集中力量辦好一批重點(diǎn)中小學(xué)，以提高教育質(zhì)量和水平。這期間的重點(diǎn)中小學(xué)建設(shè)并未引發(fā)明顯的資源不均衡，這是由于我國(guó)的教育基礎(chǔ)較為薄弱，加之教育領(lǐng)域“大躍進(jìn)”政策的推行損害了原有的教育基礎(chǔ)，導(dǎo)致教育質(zhì)量普遍下降，重點(diǎn)中小學(xué)建設(shè)的成效也并不顯著。但是，大力普及教育，方便各階層勞動(dòng)人民的子女就近入學(xué)仍是全國(guó)教育工作的重點(diǎn)，小學(xué)及初中教育基本上以就近入學(xué)為主?！拔母铩逼陂g，盡管社會(huì)局勢(shì)動(dòng)蕩，教育成為政治運(yùn)動(dòng)的重災(zāi)區(qū)，但為了保障工農(nóng)大眾的平等受教育權(quán)利，就近入學(xué)作為基本的教育政策仍然得到了重視和堅(jiān)持。在1971年4月召開(kāi)的全國(guó)教育工作會(huì)議上，繼續(xù)強(qiáng)調(diào)“要采取多種方法方便農(nóng)民子女上學(xué)，把學(xué)校設(shè)在家門(mén)口”，就是很好的證明。

(二)改革開(kāi)放初期至20世紀(jì)80年代末

“文革”給我國(guó)教育事業(yè)帶來(lái)了巨大的災(zāi)難，并造成了人才的嚴(yán)重?cái)鄬印榱吮M快恢復(fù)各項(xiàng)社會(huì)事業(yè)，教育領(lǐng)域隨即進(jìn)行了系列改革，普及義務(wù)教育仍是重中之重，同時(shí)，重點(diǎn)校政策得以恢復(fù)和迅速發(fā)展。在這個(gè)時(shí)期，就近入學(xué)政策作為普及義務(wù)教育、保障公民平等接受教育權(quán)利的重要辦學(xué)原則，得到了一貫的重視，其法制化程度日益提高，相關(guān)實(shí)施細(xì)則也相繼完善，政策執(zhí)行較為順利。

1977年5月，鄧小平指出：“辦教育要兩條腿走路，既要注意普及，又要注意提高。要辦重點(diǎn)小學(xué)、重點(diǎn)中學(xué)、重點(diǎn)大學(xué)。”根據(jù)鄧小平的指示精神，一方面，教育部重啟了中斷于“文革”時(shí)期的重點(diǎn)學(xué)校建設(shè)計(jì)劃。1978年1月，教育部制定了《關(guān)于辦好一批重點(diǎn)中小學(xué)的試行方案》，提出要調(diào)整重點(diǎn)中小學(xué)建設(shè)規(guī)劃，形成“小金字塔”結(jié)構(gòu)，并在經(jīng)費(fèi)投入、辦學(xué)條件、師資隊(duì)伍等方面向重點(diǎn)學(xué)校傾斜，最終形成國(guó)家級(jí)、省級(jí)、地級(jí)、縣級(jí)重點(diǎn)學(xué)校這樣的層級(jí)體系。另一方面，為了糾正長(zhǎng)期以來(lái)小學(xué)教育工作方面的失誤并彌補(bǔ)“文革”造成的損失，普及義務(wù)教育、實(shí)現(xiàn)義務(wù)教育階段學(xué)生就近入學(xué)的任務(wù)逐漸進(jìn)入了黨和政府的議事日程。1980年12月，中共中央、國(guó)務(wù)院發(fā)布的《關(guān)于普及小學(xué)教育若干問(wèn)題的決定》提出：“鑒于我國(guó)經(jīng)濟(jì)、文化發(fā)展很不平衡，自然環(huán)境、居住條件差異很大，必須從實(shí)際出發(fā)，因地制宜，采取多種形式辦學(xué)。力求使學(xué)校布局和辦學(xué)形式與群眾生產(chǎn)、生活相適應(yīng)，便于學(xué)生就近上學(xué)。”1986年4月，我國(guó)頒布的《中華人民共和國(guó)義務(wù)教育法》明確規(guī)定：“地方各級(jí)人民政府應(yīng)當(dāng)合理設(shè)置小學(xué)、初級(jí)中等學(xué)校，使兒童、少年就近入學(xué)?！边@是我國(guó)首次以法律形式規(guī)定義務(wù)教育階段學(xué)生采取就近入學(xué)原則，有力地保障了適齡兒童、少年的受教育權(quán)利。為了便于就近入學(xué)政策的進(jìn)一步落實(shí)，國(guó)家計(jì)委于1986年發(fā)布的《中小學(xué)校建筑設(shè)計(jì)規(guī)范》和國(guó)家教委于1987年發(fā)布的《關(guān)于制定義務(wù)教育辦學(xué)條件標(biāo)準(zhǔn)、義務(wù)教育實(shí)施步驟和規(guī)劃統(tǒng)計(jì)指標(biāo)問(wèn)題的幾點(diǎn)意見(jiàn)》分別對(duì)義務(wù)教育階段學(xué)校的就近服務(wù)半徑和學(xué)生就近上學(xué)距離作了具體的規(guī)定。

(三)20世紀(jì)90年代初至今

20世紀(jì)80年代的重點(diǎn)學(xué)校政策加劇了我國(guó)教育資源分配不均衡的問(wèn)題。進(jìn)入90年代，人們對(duì)優(yōu)質(zhì)教育資源的競(jìng)爭(zhēng)日趨激烈，并逐漸出現(xiàn)了“以分擇校”“以錢(qián)擇?！薄耙苑繐裥！钡葥裥y象。這個(gè)時(shí)期的就近入學(xué)政策與減輕中小學(xué)生課業(yè)負(fù)擔(dān)、治理亂收費(fèi)、緩解“擇校熱”等問(wèn)題緊密聯(lián)系，成為政府推進(jìn)義務(wù)教育資源均衡和保障教育公平的重要舉措。

為了解決社會(huì)普遍關(guān)心的中小學(xué)生課業(yè)負(fù)擔(dān)過(guò)重問(wèn)題，1993年3月，國(guó)家教委發(fā)布了《關(guān)于減輕義務(wù)教育階段學(xué)生過(guò)重課業(yè)負(fù)擔(dān)、全面提高教育質(zhì)量的指示》，要求“努力辦好每一所小學(xué)和初級(jí)中學(xué)。義務(wù)教育階段不應(yīng)當(dāng)分重點(diǎn)學(xué)校(班)與非重點(diǎn)學(xué)校(班)。在基本普及初級(jí)中等教育的地方，學(xué)生讀完小學(xué)后就近升入初中一年級(jí)學(xué)習(xí)，不另舉行初中招生考試?！?006年6月，新修訂的《義務(wù)教育法》規(guī)定：“適齡兒童、少年免試入學(xué)。地方各級(jí)人民政府應(yīng)當(dāng)保障適齡兒童、少年在戶(hù)籍所在地學(xué)校就近入學(xué)。”這表明，隨著我國(guó)義務(wù)教育的基本普及，免試就近入學(xué)已成為義務(wù)教育階段適齡兒童、少年的法定權(quán)利。但由于教育資源配置不均產(chǎn)生的馬太效應(yīng)日益加劇，“擇校熱”并沒(méi)有因義務(wù)教育的普及而緩解，就近入學(xué)引發(fā)的“天價(jià)”學(xué)區(qū)房問(wèn)題嚴(yán)重?fù)p害了教育公平，并成為社會(huì)關(guān)注的熱點(diǎn)，引起了黨政部門(mén)的高度重視。

十八屆三中全會(huì)強(qiáng)調(diào)，要統(tǒng)籌城鄉(xiāng)義務(wù)教育資源均衡配置，破解擇校難題，始終堅(jiān)持義務(wù)教育免試就近入學(xué)。隨后，各地教育部門(mén)將義務(wù)教育免試就近入學(xué)改革作為深化教育綜合改革的重要任務(wù)啟動(dòng)實(shí)施，提出實(shí)施“單校劃片”或“多校劃片”，以緩解“擇校熱”，促進(jìn)教育公平。2014年1月14日，教育部印發(fā)《關(guān)于進(jìn)一步做好小學(xué)升入初中免試就近入學(xué)工作的實(shí)施意見(jiàn)》，要求“進(jìn)一步明確小升初劃片入學(xué)模式、對(duì)口升學(xué)流程、入學(xué)辦理方式、信息公開(kāi)辦法，落實(shí)各級(jí)政府和教育部門(mén)職責(zé)，強(qiáng)化工作監(jiān)管和社會(huì)監(jiān)督?！蓖?月29日，教育部辦公廳發(fā)布《關(guān)于進(jìn)一步做好重點(diǎn)大城市義務(wù)教育免試就近入學(xué)工作的通知》，為北京等19個(gè)重點(diǎn)大城市義務(wù)教育入學(xué)工作劃定了具體目標(biāo)。由此表明，自十八屆三中全會(huì)以來(lái)，義務(wù)教育免試就近入學(xué)政策的具體落實(shí)進(jìn)入了深化教育領(lǐng)域綜合改革的頂層設(shè)計(jì)，并逐步朝著標(biāo)準(zhǔn)化、定量化的方向發(fā)展。

三、基于漸進(jìn)主義-多源流理論的就近入學(xué)政策變遷分析

新中國(guó)成立以來(lái)，就近入學(xué)政策一直作為我國(guó)小學(xué)及初中階段的基本政策，并在實(shí)踐中得到了持續(xù)貫徹。同時(shí)，隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)環(huán)境的變化，就近入學(xué)政策從最初的理念倡導(dǎo)到法制議程的建立，再到劃片就近入學(xué)政策的強(qiáng)力實(shí)施，其政策形態(tài)發(fā)生了巨大變化。政策目標(biāo)也經(jīng)歷了從著眼于提供充足的教育機(jī)會(huì)到推進(jìn)義務(wù)教育資源均衡、促進(jìn)教育公平的轉(zhuǎn)變。本文基于漸進(jìn)主義-多源流理論分析框架剖析了就近入學(xué)政策變遷的過(guò)程：十八屆三中全會(huì)的召開(kāi)，開(kāi)啟了就近入學(xué)政策變遷的“政策之窗”，在執(zhí)政黨意志的主導(dǎo)下，蓄勢(shì)而成的三大政策源流實(shí)現(xiàn)了交匯，進(jìn)而推動(dòng)著就近入學(xué)政策的調(diào)整與更新。

(一)漸進(jìn)-問(wèn)題源流：教育資源分配不均衡導(dǎo)致的“擇校熱”

如前文所述，一項(xiàng)社會(huì)公共問(wèn)題之所以被決策者感知并成為政策議題，社會(huì)公共問(wèn)題的重要指標(biāo)變化、焦點(diǎn)事件、現(xiàn)有政策的反饋等要素發(fā)揮了重要作用。重點(diǎn)學(xué)校建設(shè)政策的實(shí)施造成了義務(wù)教育階段教育資源分配不均衡，其負(fù)面效應(yīng)日益凸顯，對(duì)就近入學(xué)政策產(chǎn)生很大的沖擊，并構(gòu)成了就近入學(xué)政策變遷的問(wèn)題源流，同時(shí)，問(wèn)題呈現(xiàn)出漸進(jìn)積累的特征。

1.漸進(jìn)積累的政策問(wèn)題。新中國(guó)成立初期，黨和國(guó)家領(lǐng)導(dǎo)人逐漸意識(shí)到，我國(guó)人口多、底子薄，教育資源十分有限，不可能在短時(shí)間內(nèi)實(shí)現(xiàn)教育均衡目標(biāo)。當(dāng)時(shí)推行的教育普及戰(zhàn)略，存在著平均用力、“吃大鍋飯”現(xiàn)象，不能滿(mǎn)足我國(guó)經(jīng)濟(jì)建設(shè)的需要和人民群眾日益增強(qiáng)的教育文化需求。因此，從1953年起，政府開(kāi)始嘗試對(duì)當(dāng)前的教育政策作出調(diào)整，采取發(fā)展重點(diǎn)中小學(xué)，有重點(diǎn)地配置教育資源的發(fā)展戰(zhàn)略。20世紀(jì)60年代初，在“調(diào)整、鞏固、充實(shí)、提高”八字方針的指導(dǎo)下，我國(guó)教育領(lǐng)域再一次強(qiáng)調(diào)了大學(xué)、中學(xué)、小學(xué)發(fā)展重點(diǎn)學(xué)校的精神，重點(diǎn)學(xué)校在60年代初獲得了初步發(fā)展。改革開(kāi)放以后，教育領(lǐng)域進(jìn)行了系列改革，采取了“兩條腿”的發(fā)展戰(zhàn)略，集中資源發(fā)展重點(diǎn)學(xué)校的戰(zhàn)略一直被不斷強(qiáng)化。到了1980年底，我國(guó)重點(diǎn)學(xué)校已具有一定規(guī)模，然而其弊端也逐步顯現(xiàn)出來(lái)，最突出的問(wèn)題是加深了教育資源在城鄉(xiāng)之間及同一地區(qū)內(nèi)部之間的分配不均衡，重點(diǎn)學(xué)校和非重點(diǎn)學(xué)校的差距越來(lái)越大。20世紀(jì)90年代以來(lái)，學(xué)生及其家長(zhǎng)對(duì)優(yōu)質(zhì)教育資源的追求、學(xué)校對(duì)經(jīng)濟(jì)利益的追求、地方政府對(duì)自身利益的追求共同助長(zhǎng)了擇校之風(fēng)的大肆蔓延，擇校費(fèi)與亂收費(fèi)現(xiàn)象愈演愈烈，政策問(wèn)題不斷積累。

2.焦點(diǎn)事件連續(xù)發(fā)生。焦點(diǎn)事件可以吸引社會(huì)公眾及政府的關(guān)注，某類(lèi)焦點(diǎn)事件的連續(xù)發(fā)生，有助于人們認(rèn)識(shí)到該問(wèn)題的嚴(yán)重性，對(duì)問(wèn)題進(jìn)入政策議程設(shè)置具有推動(dòng)作用。就近入學(xué)并進(jìn)入非重點(diǎn)學(xué)校并不能達(dá)到某些家長(zhǎng)對(duì)于教育質(zhì)量的要求，為了追求優(yōu)質(zhì)的教育資源，擇校成為眾多家長(zhǎng)的必選項(xiàng)。自“擇校熱”發(fā)生以來(lái)，擇校方式也在發(fā)生變化。從最初以衡量學(xué)生成績(jī)?yōu)橹鞯摹耙苑謸裥！保健氨绕础奔议L(zhǎng)資源的“以錢(qián)擇?！保俚浇裉斐蔀榻裹c(diǎn)的“以房擇?！保皳裥帷狈从吵鰢?yán)重的社會(huì)不公和教育不公。隨著北京五道口37平方米售價(jià)350萬(wàn)元人民幣的“宇宙中心”、北京文昌胡同11平方米售價(jià)高達(dá)230萬(wàn)元人民幣的平房等“天價(jià)”學(xué)區(qū)房不斷被報(bào)道[12]，“天價(jià)”學(xué)區(qū)房作為焦點(diǎn)事件備受關(guān)注，并挑動(dòng)著千萬(wàn)家長(zhǎng)敏感而又緊張的神經(jīng)。不難看出，因優(yōu)質(zhì)教育資源的稀缺和不均衡，原本作為保障公民平等接受義務(wù)教育權(quán)利的就近入學(xué)政策，反而演變?yōu)橥粕皩W(xué)區(qū)房熱”現(xiàn)象的幕后推手，教育資源日益呈現(xiàn)出資本化的趨勢(shì)，進(jìn)而引發(fā)了新的教育不公平，受到廣大公眾的強(qiáng)烈質(zhì)疑，調(diào)整和更新就近入學(xué)政策迫在眉睫。

(二)漸進(jìn)-政策源流：專(zhuān)家學(xué)者和政府官員的政策反思及地方政府的經(jīng)驗(yàn)探索

當(dāng)問(wèn)題被識(shí)別并受到普遍關(guān)注時(shí)，經(jīng)過(guò)政策共同體的集體參與，相關(guān)的政策建議便會(huì)涌現(xiàn)出來(lái)，形成政策源流。從就近入學(xué)政策變遷過(guò)程來(lái)看，政策源流主要表現(xiàn)在專(zhuān)家學(xué)者的政策反思和地方政府的經(jīng)驗(yàn)探索兩個(gè)方面。

1.專(zhuān)家學(xué)者和政府官員的政策反思。通過(guò)公共政策的有效干預(yù)來(lái)構(gòu)建公平和效率的動(dòng)態(tài)平衡機(jī)制，可以為解決公平和效率的矛盾開(kāi)辟有效途徑。[13]效率與公平一直是我國(guó)教育領(lǐng)域關(guān)注的焦點(diǎn)問(wèn)題。為了提高教育資源的配置效率、滿(mǎn)足經(jīng)濟(jì)社會(huì)建設(shè)的人才需求，我國(guó)在20世紀(jì)50年代初便實(shí)施了建設(shè)重點(diǎn)學(xué)校的教育發(fā)展戰(zhàn)略，經(jīng)過(guò)改革開(kāi)放時(shí)期的進(jìn)一步強(qiáng)化，其一度成為我國(guó)教育領(lǐng)域的重點(diǎn)發(fā)展戰(zhàn)略。到了80年代中后期，重點(diǎn)校建設(shè)的負(fù)面影響日益突出，受到了不少專(zhuān)家學(xué)者的批評(píng)，他們建議政府停止重點(diǎn)校建設(shè)。90年代以來(lái)，在部分專(zhuān)家學(xué)者及政府官員的推動(dòng)下，教育部門(mén)開(kāi)始重視義務(wù)教育的均衡問(wèn)題。如1997年國(guó)家教委基礎(chǔ)教育司王定華博士在回答一些教師關(guān)于義務(wù)教育階段重點(diǎn)校(班)問(wèn)題的函詢(xún)時(shí)，強(qiáng)調(diào)義務(wù)教育階段堅(jiān)持就近入學(xué)原則，并將此作為實(shí)現(xiàn)教育機(jī)會(huì)均等的重要措施。[14]北京市政協(xié)教文衛(wèi)體委員會(huì)副主任王晉堂表示，均衡和優(yōu)質(zhì)是基礎(chǔ)教育發(fā)展的“姊妹篇”，只有每一所學(xué)校都是均衡、優(yōu)質(zhì)的學(xué)校，擇?，F(xiàn)象才會(huì)化解。在他看來(lái)，學(xué)校均衡的目標(biāo)需要分解成“硬件的均衡”“軟件的均衡”“生源的均衡”三個(gè)子目標(biāo)。[15]

2.地方政府的經(jīng)驗(yàn)探索。為了促進(jìn)義務(wù)教育的均衡化和入學(xué)機(jī)會(huì)的均等化，在一些專(zhuān)家學(xué)者的建議下，許多地方開(kāi)始探索在熱門(mén)學(xué)校采用“電腦派位”或“搖號(hào)”的方式?jīng)Q定小升初的學(xué)校劃分。經(jīng)過(guò)不斷探索，“電腦派位”或“搖號(hào)”的方式作為就近入學(xué)政策的新探索，由公立學(xué)校擴(kuò)展到民辦學(xué)校，不僅實(shí)施范圍逐漸擴(kuò)大，而且實(shí)施強(qiáng)度也不斷增強(qiáng)，對(duì)緩解“擇校熱”起到了一定的積極作用。同時(shí)，各地在多年實(shí)踐中探索出的劃片經(jīng)驗(yàn)也為后來(lái)劃片入學(xué)政策的出臺(tái)奠定了實(shí)踐基礎(chǔ)。針對(duì)后續(xù)劃片過(guò)程中出現(xiàn)的程序性和公平性問(wèn)題，廣大專(zhuān)家學(xué)者建議政府在科學(xué)確定劃片依據(jù)、及時(shí)公開(kāi)劃片程序的基礎(chǔ)上，通過(guò)大力推行集團(tuán)化辦學(xué)、積極扶持薄弱學(xué)校建設(shè)等措施，推進(jìn)教育資源的均衡配置，而這才是緩解學(xué)區(qū)房熱現(xiàn)象的根本之道。由此可見(jiàn)，專(zhuān)家學(xué)者的政策反思及建議和地方政府多年的經(jīng)驗(yàn)探索構(gòu)成了我國(guó)就近入學(xué)政策持續(xù)調(diào)整和更新的政策源流。

(三)漸進(jìn)-政治源流：社會(huì)輿論的聚焦與黨和政府促進(jìn)教育公平的價(jià)值選擇

政治源流是政策議程中不可或缺的部分，主要包括公眾情緒、選舉結(jié)果、利益集團(tuán)實(shí)力對(duì)比、政黨或者意識(shí)形態(tài)的分布狀況等因素。就我國(guó)而言，就近入學(xué)政策變遷的政治源流主要由社會(huì)輿論的聚焦與黨和政府促進(jìn)教育公平的價(jià)值選擇兩部分構(gòu)成。

1.社會(huì)輿論的聚焦。公眾情緒可以被看作一種較為普遍的價(jià)值取向與利益訴求的表現(xiàn)，通常通過(guò)社會(huì)輿論的方式呈現(xiàn)。社會(huì)輿論會(huì)對(duì)政府決策形成強(qiáng)大的壓力群體，對(duì)政策議程和政策結(jié)果產(chǎn)生重要影響。就擇校問(wèn)題而言，物質(zhì)生活水平的提高及社會(huì)科技的飛速發(fā)展使人們對(duì)教育的重視程度與日俱增。對(duì)孩子教育的投資就是對(duì)孩子未來(lái)的投資，家長(zhǎng)對(duì)此堅(jiān)信不疑。為了使孩子不輸在起跑線上，家長(zhǎng)們通過(guò)繳納大額擇校費(fèi)、找關(guān)系、購(gòu)買(mǎi)學(xué)區(qū)房等途徑使孩子能夠進(jìn)入重點(diǎn)學(xué)校。由于就近入學(xué)政策所推行的入學(xué)方式與房產(chǎn)關(guān)聯(lián)密切，家長(zhǎng)們對(duì)優(yōu)質(zhì)教育資源的競(jìng)爭(zhēng)逐步引發(fā)了人們對(duì)學(xué)區(qū)房的炒作，能夠購(gòu)買(mǎi)“天價(jià)”學(xué)區(qū)房的少數(shù)人能擇校，這引發(fā)了社會(huì)對(duì)教育公平的強(qiáng)烈質(zhì)疑。在新媒體時(shí)代，“天價(jià)”學(xué)區(qū)房現(xiàn)象造成的負(fù)面影響被迅速傳播和擴(kuò)散，成為社會(huì)輿論討論的焦點(diǎn)。

2.黨和政府促進(jìn)教育公平的價(jià)值選擇。在我國(guó)，黨的執(zhí)政理念對(duì)公共政策的影響是非常關(guān)鍵的，甚至是決定性的。改革開(kāi)放使我國(guó)的經(jīng)濟(jì)建設(shè)取得了巨大成就，人民的物質(zhì)生活水平實(shí)現(xiàn)了很大的提升，但發(fā)展不平衡不充分的問(wèn)題依舊十分突出。黨和政府充分意識(shí)到，在經(jīng)濟(jì)建設(shè)取得一定成就的基礎(chǔ)上，人民群眾對(duì)社會(huì)公平正義有了更高的需求。十八大以來(lái)，黨和政府更加注重發(fā)展的公平性和均衡性，并將“以促進(jìn)社會(huì)公平正義、增進(jìn)人民福祉為出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)”寫(xiě)入重要施政綱領(lǐng)性文件《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》(以下部分簡(jiǎn)稱(chēng)《決定》)中。將發(fā)展成果更公平地惠及全體人民成為了全面深化改革的重要內(nèi)容，事關(guān)民生的教育問(wèn)題更是如此。

(四)十八屆三中全會(huì)：“政策之窗”的開(kāi)啟與多源流的匯合

根據(jù)金登的多源流理論，流經(jīng)政策制定系統(tǒng)的三大源流發(fā)展集聚到一定程度，在“政策之窗”開(kāi)啟時(shí)的這個(gè)關(guān)鍵時(shí)刻便會(huì)匯聚到一起，推動(dòng)政策議程的設(shè)置及變遷。同時(shí)他指出，“政策之窗”有“問(wèn)題之窗”和“政治之窗”兩種，即問(wèn)題源流中出現(xiàn)的焦點(diǎn)事件和政治源流中政治形勢(shì)的變化都會(huì)促使“政策之窗”的開(kāi)啟。對(duì)于就近入學(xué)政策而言，十八屆三中全會(huì)所確定的改革方針為就近入學(xué)政策的調(diào)整和更新提供了機(jī)會(huì)。

為了貫徹落實(shí)十八大關(guān)于全面深化改革的戰(zhàn)略部署，十八屆三中全會(huì)進(jìn)一步明確了改革的總目標(biāo)、指導(dǎo)思想、重點(diǎn)領(lǐng)域等內(nèi)容，并制定了《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》這一重要施政綱領(lǐng)。據(jù)統(tǒng)計(jì)，在《決定》中，“公平”二字出現(xiàn)了20次，這表明新形勢(shì)下黨對(duì)實(shí)現(xiàn)共享發(fā)展、促進(jìn)社會(huì)公平正義、提升人民群眾獲得感和幸福感給予了高度重視。《決定》提出：“實(shí)現(xiàn)發(fā)展成果更多更公平惠及全體人民，必須加快社會(huì)事業(yè)改革，解決好人民最關(guān)心最直接最現(xiàn)實(shí)的利益問(wèn)題，努力為社會(huì)提供多樣化服務(wù)，更好滿(mǎn)足人民需求。”其中，深化教育領(lǐng)域綜合改革排在了第一位，提出“統(tǒng)籌城鄉(xiāng)義務(wù)教育資源均衡配置，實(shí)行公辦學(xué)校標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)和校長(zhǎng)教師交流輪崗，不設(shè)重點(diǎn)學(xué)校重點(diǎn)班，破解擇校難題，標(biāo)本兼治減輕學(xué)生課業(yè)負(fù)擔(dān)”，并強(qiáng)調(diào)了義務(wù)教育免試就近入學(xué)原則。至此，就近入學(xué)政策的窗口得以打開(kāi)，推進(jìn)義務(wù)教育免試就近入學(xué)工作、破解擇校難題隨即提上了深化教育領(lǐng)域綜合改革的議事日程。為了緩解“擇校熱”，落實(shí)義務(wù)教育免試就近入學(xué)要求，教育部隨后開(kāi)始推行劃片就近入學(xué)新政，在小升初階段實(shí)施“單校劃片”和“多校劃片”政策。由此表明，“政策之窗”開(kāi)啟后，在政黨意志的主導(dǎo)下，三大源流實(shí)現(xiàn)了匯合，促進(jìn)了就近入學(xué)政策的更新和調(diào)整。此外，從就近入學(xué)政策的發(fā)展過(guò)程來(lái)看，部分專(zhuān)家學(xué)者、政協(xié)委員、新聞媒體工作者在其中扮演了政策企業(yè)家的角色。正是因?yàn)槊襟w對(duì)擇校亂象的揭露和報(bào)道，才引發(fā)了社會(huì)輿論的廣泛關(guān)注，進(jìn)而引起黨和政府部門(mén)的高度重視。而專(zhuān)家學(xué)者提供的學(xué)術(shù)建議和政協(xié)委員遞交的政策主張，對(duì)加快三大政策源流的匯合進(jìn)程起到了重要的推動(dòng)作用。

四、結(jié) 語(yǔ)

本文基于組合修正的漸進(jìn)主義-多源流理論模型，分析了新中國(guó)成立以來(lái)就近入學(xué)政策變遷的內(nèi)在機(jī)理，即三大源流的漸進(jìn)積累和交匯促進(jìn)了就近入學(xué)政策的變遷。從就近入學(xué)理念的倡導(dǎo)到法制化議程的設(shè)立，再到劃片就近入學(xué)政策的調(diào)整，表明了我國(guó)公共政策變遷的漸進(jìn)性特征。與西方國(guó)家政策議程變遷有所不同的是，強(qiáng)大的政黨意志在我國(guó)公共政策變遷過(guò)程中發(fā)揮了主導(dǎo)作用。同時(shí)，在我國(guó)現(xiàn)實(shí)的公共政策語(yǔ)境下，政策源流變化呈現(xiàn)出明顯的先后次序：?jiǎn)栴}源流的漸進(jìn)性積累到達(dá)一定程度時(shí)，引發(fā)政治源流的關(guān)注和重視，進(jìn)而吸引政策源流的參與，最終達(dá)到三者交匯，促進(jìn)政策變遷。除此之外，政策企業(yè)家在三大源流的交匯和“政策之窗”的開(kāi)啟過(guò)程中起到了重要的推動(dòng)作用。