創(chuàng)新檢察工作 破解流域治理難題

張立

習(xí)近平總書(shū)記深刻指出：“山水林田湖是一個(gè)生命共同體，對(duì)山水林田湖進(jìn)行統(tǒng)一保護(hù)、統(tǒng)一修復(fù)十分必要?！鄙剿痔锖到y(tǒng)是自然形成的復(fù)雜的系統(tǒng)，但基于行政區(qū)劃的劃分，生態(tài)系統(tǒng)的治理問(wèn)題涉及上下游、左右岸、不同行政區(qū)域和不同行業(yè)管理，更是一項(xiàng)復(fù)雜的系統(tǒng)工程，其中依法治理處于最基礎(chǔ)性的地位。黨的十八屆三中全會(huì)提出“探索建立與行政區(qū)劃適當(dāng)分離的司法管轄制度”，黨的十八屆四中全會(huì)提出“探索設(shè)立跨行政區(qū)劃的人民法院和人民檢察院，辦理跨地區(qū)案件”。2017年以來(lái)，灌南縣檢察院創(chuàng)新檢察工作機(jī)制，設(shè)立連云港灌河流域環(huán)境資源巡回檢察部，對(duì)灌河流域和江蘇海域環(huán)境資源案件實(shí)行集中管轄，有效維護(hù)國(guó)家和社會(huì)公共利益。

突破傳統(tǒng)模式，探索以流域?yàn)楹诵牡募泄茌牎Ｒ粤饔驗(yàn)楹诵牡募泄茌?，其理念之新在于突破傳統(tǒng)的屬地管轄，突破以行政權(quán)為主導(dǎo)的流域管理模式，保障檢察院能夠充分嚴(yán)格行使各項(xiàng)監(jiān)督職責(zé)。通過(guò)對(duì)生態(tài)環(huán)境原有區(qū)域整體性的宏觀把控，破除上游污染、下游受害的情形，解決行政區(qū)域之間的污染轉(zhuǎn)移與資源配置之間的問(wèn)題。在司法改革和檢察改革的雙重背景下，辦案壓力和辦案資源不平衡的現(xiàn)狀依然存在，跨行政區(qū)劃?rùn)z察院集中辦理特殊案件可以整合檢察院、檢察官、配套設(shè)施等資源，使原先分散化的檢察資源集中化，起到“1+1>2”的整體效果。以灌河流域?yàn)槔?，這里是蘇北典型且唯一的山水林田湖海生態(tài)系統(tǒng)，流域內(nèi)涉及連云港全市和鹽城市濱海縣、響水縣、阜寧縣，淮安市淮陰區(qū)、漣水縣三市11區(qū)縣。按照傳統(tǒng)的屬地管轄，不同的司法機(jī)關(guān)對(duì)于各自辦理的司法案件會(huì)存在標(biāo)準(zhǔn)有偏差，對(duì)于涉及多個(gè)行政區(qū)劃的案件，會(huì)存在專(zhuān)業(yè)化不足、協(xié)同治理、修復(fù)難等問(wèn)題。而設(shè)立集中管轄機(jī)制，通過(guò)專(zhuān)門(mén)化的集中管轄機(jī)構(gòu)配備專(zhuān)門(mén)化的檢察隊(duì)伍，在確定裁判規(guī)則、引領(lǐng)社會(huì)價(jià)值方面具有重要意義。通過(guò)集中管轄培養(yǎng)具有專(zhuān)業(yè)知識(shí)的檢察官，提高辦案效率和質(zhì)量，保持檢察官和律師的活力，并提高社會(huì)對(duì)環(huán)境資源領(lǐng)域問(wèn)題的關(guān)注。

加強(qiáng)協(xié)同共治，完善檢察機(jī)關(guān)與流域內(nèi)行政機(jī)關(guān)、審判機(jī)關(guān)的銜接機(jī)制。流域保護(hù)不能單打獨(dú)斗，需要整合、集中各方面的力量和優(yōu)勢(shì)，協(xié)同共治。由此，有效扭轉(zhuǎn)流域環(huán)境資源案件線(xiàn)索發(fā)現(xiàn)難、立案難、取證難、執(zhí)法難、追訴難等不利情況，提高流域生態(tài)司法保護(hù)的效果。協(xié)同共治可從兩個(gè)方面著力，通過(guò)“區(qū)域聯(lián)動(dòng)、部門(mén)協(xié)作”為跨區(qū)流域治理保駕護(hù)航。檢察機(jī)關(guān)在辦理環(huán)境資源刑事案件領(lǐng)域地位特殊，在案件發(fā)生時(shí)可以提前介入，可以同步審查是否存在損害社會(huì)公共利益的行為，在審查起訴過(guò)程中可以同步對(duì)相關(guān)行政機(jī)關(guān)開(kāi)展監(jiān)督，在案件判決后可以開(kāi)展執(zhí)行監(jiān)督?！靶淌聶z察、民事檢察、行政檢察、公益訴訟檢察”職能體系，是中國(guó)特色社會(huì)主義檢察制度自我完善的最新成果。已經(jīng)開(kāi)展了破壞環(huán)境資源犯罪的立案監(jiān)督、督促行政執(zhí)法機(jī)關(guān)及時(shí)移送涉嫌犯罪案件，監(jiān)督偵查機(jī)關(guān)及時(shí)立案查處，著力防止和糾正有案不立、有罪不究、以罰代刑、降格處理等問(wèn)題。通過(guò)對(duì)環(huán)境資源案件集中管轄，檢察機(jī)關(guān)可以以流域?yàn)楹诵?，建立流域?nèi)的行政、司法有效銜接機(jī)制，不斷破解流域治理難題。一是建立與環(huán)境執(zhí)法部門(mén)、環(huán)境資源審判機(jī)關(guān)工作協(xié)商和銜接機(jī)制。建立定期會(huì)商交流和信息通報(bào)機(jī)制、線(xiàn)索移送和重大案件協(xié)作機(jī)制，統(tǒng)一流域案件裁判尺度機(jī)制和法律適用等，建立線(xiàn)索雙向移送機(jī)制，引入司法手段促進(jìn)流域管理、流域安全。二是建立生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟與公益訴訟線(xiàn)索信息共享銜接機(jī)制。對(duì)于涉及損害國(guó)家利益或社會(huì)公共利益的，檢察機(jī)關(guān)與損害結(jié)果發(fā)生地的地方政府建立信息通報(bào)制度，協(xié)商公益保護(hù)訴訟途徑，確保將生態(tài)保護(hù)落到實(shí)處。

找準(zhǔn)關(guān)鍵抓手，以公益訴訟為核心推動(dòng)流域內(nèi)生態(tài)治理。2017年6月，全國(guó)人大常委會(huì)立法明確賦予檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟的權(quán)力。2017年9月，習(xí)近平總書(shū)記在致第二十二屆國(guó)際檢察官聯(lián)合年會(huì)的賀信中突出強(qiáng)調(diào)“檢察官是公共利益的代表”。檢察官通過(guò)公益訴訟職能來(lái)解決流域內(nèi)生態(tài)治理難題具有優(yōu)越性。我們抓住公益訴訟的牛鼻子，樹(shù)立多贏共贏理念，推動(dòng)問(wèn)題解決。用好訴前檢察建議和提起訴訟兩大手段，尤其是把通過(guò)訴前程序?qū)崿F(xiàn)維護(hù)公益目的作為司法最佳狀態(tài)，堅(jiān)持“督促之訴、協(xié)同之訴、補(bǔ)充之訴”原則。檢察機(jī)關(guān)通過(guò)行使在刑事案件辦理中的主導(dǎo)權(quán)，同步開(kāi)展刑事附帶民事公益訴訟，發(fā)出行政公益訴訟訴前檢察建議開(kāi)展行業(yè)治理具有獨(dú)特的優(yōu)勢(shì)。一方面能夠合理配置司法資源，提高訴訟質(zhì)量和效率。特別是借助刑事偵查可以有效解決民事公益訴訟取證難的問(wèn)題。另一方面，對(duì)未追究刑事責(zé)任的其他共同侵害人一并追究民事責(zé)任，實(shí)現(xiàn)刑事追訴與民事制裁有機(jī)結(jié)合，比分別提起刑事訴訟和民事公益訴訟更有威懾力。在做好刑事案件辦理的同時(shí)，可以通過(guò)案件推動(dòng)流域生態(tài)恢復(fù)。灌南縣人民檢察院在辦理李某某等人非法采砂案件時(shí)，敏銳發(fā)現(xiàn)存在以航道清淤為名大肆盜采海沙的情況，及時(shí)發(fā)出檢察建議，監(jiān)督本縣拆除45個(gè)非法小碼頭。針對(duì)案件中存在破壞海洋生態(tài)問(wèn)題，邀請(qǐng)專(zhuān)家對(duì)海洋生態(tài)環(huán)境破壞情況進(jìn)行了評(píng)估，在刑事案件起訴時(shí)同步提起了刑事附帶民事公益訴訟。

注重人才培養(yǎng)，聚力打造一支專(zhuān)業(yè)高效的辦案團(tuán)隊(duì)。流域綜合治理的效率和效果最終取決于專(zhuān)業(yè)化水平，專(zhuān)業(yè)化的關(guān)鍵在于培養(yǎng)專(zhuān)業(yè)化人才隊(duì)伍。灌南縣人民檢察院在試行對(duì)灌河流域環(huán)境資源案件集中管轄的過(guò)程中，著力提升辦案干警的專(zhuān)業(yè)化水平，聚力團(tuán)結(jié)相關(guān)領(lǐng)域的專(zhuān)家、學(xué)者，通過(guò)建立辦案機(jī)制提高辦案效率。針對(duì)訴前事實(shí)調(diào)查環(huán)節(jié)對(duì)環(huán)境污染范圍、侵權(quán)損失、修復(fù)成本等鑒定涉及費(fèi)用高但各相關(guān)部門(mén)均無(wú)此項(xiàng)預(yù)算科目的問(wèn)題，在全市率先建立公益訴訟專(zhuān)項(xiàng)基金。與江蘇海洋水產(chǎn)研究所、青島海洋地質(zhì)研究所等單位建立常態(tài)化聯(lián)系，在對(duì)江蘇省近10年來(lái)最大非法捕撈水產(chǎn)品案件起訴開(kāi)庭時(shí)，邀請(qǐng)專(zhuān)家出庭作證，將法庭現(xiàn)場(chǎng)變成了一場(chǎng)生動(dòng)的法治課。建立專(zhuān)門(mén)的辦案團(tuán)隊(duì)，刑事、民事、行政、公益訴訟“四檢合一”辦理公益訴訟案件，綜合履行刑事處罰、民事補(bǔ)償、行政督促各項(xiàng)職能，避免刑事、民事多頭辦理，理清了各自職責(zé)。

引導(dǎo)公眾參與，讓人民群眾加入到流域生態(tài)保護(hù)中來(lái)。建立跨行政區(qū)的巡回檢察機(jī)制，是要全方位立體化地保護(hù)生態(tài)環(huán)境，實(shí)現(xiàn)“辦理一案、教育一片、引領(lǐng)一行”。首先要做好案件信息公開(kāi)，讓人民群眾通過(guò)案件了解生態(tài)治理相關(guān)情況。灌南縣檢察院在江蘇省近10年來(lái)最大非法捕撈水產(chǎn)品案起訴當(dāng)天，邀請(qǐng)20余家國(guó)家主流媒體記者到院，召開(kāi)新聞發(fā)布會(huì)，隨后相關(guān)案件信息被56家國(guó)家級(jí)主流媒體報(bào)道，中央電視臺(tái)今日說(shuō)法在兩會(huì)期間對(duì)案件進(jìn)行了報(bào)道。其次，要發(fā)動(dòng)人民群眾舉報(bào)環(huán)境污染和生態(tài)破壞線(xiàn)索。各地有為數(shù)眾多的公益志愿者、觀察員、網(wǎng)格員，可以通過(guò)“隨手拍”等便捷工具和第三方評(píng)價(jià)等方式積極參與檢察公益訴訟，可以通過(guò)聘請(qǐng)公益訴訟觀察員等方式，讓人民群眾參與到生態(tài)線(xiàn)索舉報(bào)。最后，讓人民群眾參與到生態(tài)修復(fù)中來(lái)。在生態(tài)修復(fù)方案的制定過(guò)程中，可以設(shè)計(jì)幾套方案征求周邊群眾意見(jiàn)，力求修復(fù)的方案是最符合人民群眾期待的方案。在生態(tài)修復(fù)方案的執(zhí)行中，也可以發(fā)動(dòng)人民群眾監(jiān)督，對(duì)修復(fù)的力度、修復(fù)的效果進(jìn)行監(jiān)督，保證受損的公共利益得到修復(fù)。

（作者系灌南縣人民檢察院黨組書(shū)記、檢察長(zhǎng)）責(zé)任編輯：蘇勝利