以百姓心為心：縣域治理現(xiàn)代化的邳州探索

本刊記者

新時(shí)代國(guó)家治理的頂層設(shè)計(jì)，是縣域治理現(xiàn)代化的基本遵循。黨的十八屆三中全會(huì)提出了國(guó)家治理能力和治理體系現(xiàn)代化的目標(biāo)，十九大報(bào)告明確將“實(shí)現(xiàn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”作為全面建設(shè)社會(huì)主義現(xiàn)代化國(guó)家的重要內(nèi)容。近年來(lái)，邳州堅(jiān)持黨的全面領(lǐng)導(dǎo)，堅(jiān)持以人民為中心、以公共空間治理為突破點(diǎn)，實(shí)現(xiàn)治理方式變革，探索出具有時(shí)代特色、符合縣域?qū)嶋H的治理現(xiàn)代化之路。

樹(shù)立新理念，以治理效能提升人民群眾的獲得感

郡縣治，天下安?？h域是落實(shí)中央政策、加強(qiáng)行政管理的“前沿”。近年來(lái)，邳州新型城鎮(zhèn)化進(jìn)程不斷加快，已躍居全國(guó)綜合實(shí)力百?gòu)?qiáng)縣第37位、全國(guó)投資潛力百?gòu)?qiáng)縣第20位。然而，隨著城市快速發(fā)展，城鄉(xiāng)一體化建設(shè)不斷深入，縣域社會(huì)總體發(fā)展滯后于經(jīng)濟(jì)發(fā)展。在城市，民眾追求更高質(zhì)量、更優(yōu)環(huán)境的美好城市生活，但現(xiàn)有的縣域治理模式、方式與能力還不能滿足民眾需求;在農(nóng)村，人口、資源、空間、管理與供給之間的矛盾愈發(fā)凸顯，秩序失衡、資源緊缺、環(huán)境惡化等一系列問(wèn)題陸續(xù)出現(xiàn)。

問(wèn)題不管在城還是鄉(xiāng)，是新還是舊，都無(wú)外乎以下幾個(gè)原因：一是公共資源管理責(zé)任模糊不可避免會(huì)導(dǎo)致管理秩序的混亂，爭(zhēng)攤點(diǎn)、爭(zhēng)車(chē)位、爭(zhēng)地邊，占道經(jīng)營(yíng)、隨意停車(chē)、私搭亂建，公共資源使用無(wú)序;二是粗放式管理模式下必然會(huì)出現(xiàn)的問(wèn)題，在粗放的管理模式下，沒(méi)有確定的管理范圍、管理職責(zé)和管理方式，隨意性大、人為性大，關(guān)注整體多照顧細(xì)節(jié)少，眼前利益考慮多長(zhǎng)遠(yuǎn)利益考慮少，特事特辦多長(zhǎng)效機(jī)制少，往往會(huì)導(dǎo)致秩序維護(hù)的“缺位”;三是政府單主體管理會(huì)出現(xiàn)的問(wèn)題，公共資源面廣量大與政府管理資源有限存在一定矛盾，由于其他主體參與少、監(jiān)督少，必然會(huì)導(dǎo)致權(quán)力的“真空”。邳州經(jīng)過(guò)大量的前期調(diào)研，初步統(tǒng)計(jì)全市有農(nóng)村近3萬(wàn)畝集體土地被侵占，城區(qū)近2萬(wàn)輛機(jī)動(dòng)車(chē)占用公共空間任意停放;河道護(hù)坡亂耕亂種，農(nóng)藥、化肥流失導(dǎo)致水體肥化，秸桿、垃圾隨意焚燒導(dǎo)致大氣污染，生態(tài)破壞嚴(yán)重。

理念創(chuàng)新是治理現(xiàn)代化的起點(diǎn)。習(xí)近平總書(shū)記強(qiáng)調(diào)，我們?nèi)魏螘r(shí)候都不能忘記，堅(jiān)持以人民為中心，把增進(jìn)人民福祉、促進(jìn)人的全面發(fā)展、朝著共同富裕方向穩(wěn)步前進(jìn)作為經(jīng)濟(jì)發(fā)展的出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)。邳州堅(jiān)持以人民為中心的理念，基于對(duì)現(xiàn)實(shí)矛盾問(wèn)題的準(zhǔn)確把握，及時(shí)回應(yīng)老百姓“還公共空間于公眾”強(qiáng)烈訴求，不斷增強(qiáng)人民群眾的獲得感幸福感安全感。

改變治理方式，關(guān)鍵在體制創(chuàng)新，核心是人。一方面，人民是實(shí)現(xiàn)縣域治理現(xiàn)代化目標(biāo)的力量來(lái)源，也是實(shí)現(xiàn)縣域治理現(xiàn)代化目標(biāo)的價(jià)值歸屬;另一方面，只有人與人和諧相處，社會(huì)才會(huì)安定有序。在治理過(guò)程中，邳州注重發(fā)揮人民的主體作用，聽(tīng)人民的訴求，聽(tīng)群眾的建議，把黨組織、社會(huì)組織、市場(chǎng)等多元化的治理力量加入到治理過(guò)程中來(lái)，實(shí)現(xiàn)治理理念的根本性轉(zhuǎn)變。

找準(zhǔn)突破點(diǎn)，以公共空間治理帶動(dòng)縣域全面治理

邳州從群眾最關(guān)心、矛盾最集中的地方入手，從錯(cuò)綜復(fù)雜、長(zhǎng)期遺留的問(wèn)題入手，在城市農(nóng)村分別關(guān)注不同的重點(diǎn)，以點(diǎn)帶面推動(dòng)縣域治理能力的全面躍升。

在農(nóng)村，大量存在對(duì)集體道路、灌溉溝渠、山坡水塘的擠占、侵蝕現(xiàn)象，這種無(wú)序使用導(dǎo)致鄰里關(guān)系緊張，社會(huì)不穩(wěn)定因素增多。邳州以產(chǎn)權(quán)認(rèn)定為基礎(chǔ)，重新明確公共資源的公共性，讓公共空間的所有者與管理者重新復(fù)位、歸位。一方面，從產(chǎn)權(quán)上對(duì)公共空間的歸屬進(jìn)行清晰化，明確“公”與“私”的邊界范圍，為公共資源的集體支配、占有、使用與管理等提供法理基礎(chǔ)。另一方面，在堅(jiān)守私有財(cái)產(chǎn)不受侵犯的同時(shí)，堅(jiān)守公共資源不得侵犯的底線。

隨著城鎮(zhèn)化進(jìn)程不斷加快，城鎮(zhèn)居民的居住形態(tài)發(fā)生了顯著變化，圍繞房屋產(chǎn)權(quán)和社區(qū)安全、衛(wèi)生等展開(kāi)的物業(yè)管理隨之進(jìn)入千家萬(wàn)戶(hù)，因物業(yè)費(fèi)收繳產(chǎn)生糾紛、小區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施配套滯后等問(wèn)題逐步成為群眾反映最集中的矛盾和問(wèn)題。邳州抓住這個(gè)治理中的老大難，推進(jìn)社區(qū)進(jìn)入小區(qū)，著力解決好“小區(qū)的事沒(méi)人干”“社區(qū)的人沒(méi)事干”問(wèn)題。首先，厘清部門(mén)單位、街道黨工委、辦事處和社區(qū)“兩委”在小區(qū)治理上的權(quán)責(zé)邊界，全面梳理職責(zé)、人員、資產(chǎn)、收益，管理好、利用好小區(qū)停車(chē)位、物業(yè)配套房等公共資源。其次，加強(qiáng)社區(qū)黨組織對(duì)社區(qū)各類(lèi)組織和各項(xiàng)工作的領(lǐng)導(dǎo)，重點(diǎn)做好對(duì)業(yè)主委員會(huì)和物業(yè)服務(wù)企業(yè)的業(yè)務(wù)指導(dǎo)和監(jiān)督管理，把矛盾化解在小區(qū)，讓服務(wù)精準(zhǔn)到家門(mén)，把小區(qū)建設(shè)成共享幸福的家園。

縣域治理是一個(gè)完整的復(fù)雜系統(tǒng)，不同領(lǐng)域的治理既相互關(guān)聯(lián)又互為影響，邳州通過(guò)對(duì)公共空間治理的重點(diǎn)突破推動(dòng)了縣域的全面發(fā)展。從經(jīng)濟(jì)治理能力上看，通過(guò)對(duì)整理出的公共資源公開(kāi)交易、有效利用，全面盤(pán)活土地資源，推動(dòng)社會(huì)資產(chǎn)保值增值，全面壯大集體經(jīng)濟(jì)，營(yíng)商環(huán)境持續(xù)向好;從政治能力上看，基層黨組織的組織領(lǐng)導(dǎo)作用更加明顯，在推動(dòng)公權(quán)力全面介入公領(lǐng)域過(guò)程中，夯實(shí)了黨在基層的執(zhí)政根基;從文化治理能力上看，通過(guò)推動(dòng)公共空間治理由物質(zhì)向精神層面延伸，居民養(yǎng)成了新習(xí)慣、塑造了新民風(fēng)，精神風(fēng)貌不斷提振;從社會(huì)治理能力上看，有效化解了突出的矛盾糾紛，促進(jìn)社會(huì)公平正義，凝聚最大公約數(shù);從生態(tài)治理層面上看，解決加快低效用地再利用，推進(jìn)土地綜合整治，建設(shè)田成方、路相通、渠相連的高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田，打造整潔有序的生態(tài)環(huán)境。

運(yùn)用新方法，以治理方式的變革推動(dòng)治理現(xiàn)代化

治理的現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型，既是思想觀念目標(biāo)取向的轉(zhuǎn)變，也是方式方法的深刻變革。邳州治理變革之所以成效顯著，得益于在實(shí)踐中不斷摸索一套符合自身實(shí)際、符合現(xiàn)代治理理念的方法體系。

注重治理的標(biāo)準(zhǔn)化規(guī)范化。在傳統(tǒng)的治理過(guò)程中，界限不清、責(zé)任不明是常態(tài)，這種治理“短板”必然會(huì)導(dǎo)致社會(huì)公序良俗失衡、黨群干群關(guān)系不密等薄弱環(huán)節(jié)。標(biāo)準(zhǔn)化是治理現(xiàn)代化的基石，它為治理提供了有據(jù)可依的規(guī)劃、可以量化的指標(biāo)以及可以評(píng)估的基準(zhǔn)。邳州在治理實(shí)踐中，把標(biāo)準(zhǔn)化貫穿始終，比如，在農(nóng)村的房前屋后劃定了明確的可用范圍，既延續(xù)了農(nóng)村長(zhǎng)期以來(lái)的傳統(tǒng)，又打造了干凈美觀的村莊環(huán)境;在城市公共區(qū)域劃定大小、方向明確的停車(chē)位，潛移默化中影響居民的行為習(xí)慣。

運(yùn)用“聽(tīng)講干享”群眾工作法。在推進(jìn)公共空間治理過(guò)程中，邳州始終堅(jiān)持把群眾利益擺在首位，形成具有特色的“聽(tīng)講干享”群眾工作法。聽(tīng)群眾說(shuō)。通過(guò)設(shè)立“民聲通”平臺(tái)、網(wǎng)上征詢(xún)意見(jiàn)、召開(kāi)不同層次的座談會(huì)等多種形式，及時(shí)深入了解群眾關(guān)切，找準(zhǔn)治理工作切入點(diǎn)。向群眾講。通過(guò)開(kāi)播《政風(fēng)熱線》、印制宣傳冊(cè)頁(yè)等形式，講好政策、講清決策、講明程序、講透是非，形成良好預(yù)期。帶群眾干。黨員干部主動(dòng)亮明身份，帶頭退出私占的資產(chǎn)資源，形成黨員跟著干部干、群眾跟著黨員干的良好局面。讓群眾享。對(duì)收回的公共空間因地制宜、合理利用，讓群眾真正享受到公共空間治理帶來(lái)的豐碩成果。

推行民意社會(huì)治理新模式。為了凝聚社會(huì)共識(shí)，有效解決“公權(quán)力缺位”等問(wèn)題，邳州結(jié)合自身實(shí)際探索出95%民意社會(huì)治理新模式。一方面，“喚醒”沉默的大多數(shù)。立足尋求最大公約數(shù)，引導(dǎo)95%的群眾積極發(fā)聲、主動(dòng)發(fā)聲、正確發(fā)聲，及時(shí)回應(yīng)和轉(zhuǎn)化重復(fù)發(fā)聲、片面發(fā)聲、惡意發(fā)聲的社會(huì)雜音。另一方面，依法打擊極少數(shù)不法得利者。引導(dǎo)執(zhí)法機(jī)關(guān)嚴(yán)格執(zhí)法、規(guī)范執(zhí)法、主動(dòng)執(zhí)法，確保全市上下意志統(tǒng)一、行動(dòng)同向、步調(diào)一致。

構(gòu)建公共資源市場(chǎng)機(jī)制。邳州把共享作為公共空間治理的出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)，堅(jiān)持有償使用機(jī)制，利用產(chǎn)權(quán)交易平臺(tái)，以市場(chǎng)配置推動(dòng)公共資源保值增值;堅(jiān)持公眾共享機(jī)制，厘清公共資源權(quán)屬，暢通監(jiān)督渠道，保障公共收益全部用于基本公共服務(wù)。對(duì)梳理出的公共資源，堅(jiān)持實(shí)行“兩進(jìn)一公開(kāi)”，即進(jìn)“三資四化”監(jiān)管平臺(tái)、進(jìn)產(chǎn)權(quán)交易平臺(tái)、公開(kāi)進(jìn)行交易。開(kāi)展公共空間治理以來(lái)，邳州農(nóng)村增加補(bǔ)充耕地13866畝、工礦廢棄地復(fù)墾和增減掛鉤11124畝;城區(qū)新增停車(chē)泊位近2萬(wàn)個(gè)，通過(guò)市場(chǎng)化運(yùn)作有償使用5600個(gè)，實(shí)現(xiàn)公共收益400多萬(wàn)元。

探索新方案，穩(wěn)固治理體系“底盤(pán)”

縣域治理是我國(guó)治理體系的“底盤(pán)”，對(duì)于推進(jìn)國(guó)家治理體系與治理能力現(xiàn)代化具有不可替代的基礎(chǔ)性作用。邳州創(chuàng)新推進(jìn)鄉(xiāng)村公共空間治理，喚醒“公”的意識(shí)，匯聚“共”的力量，取得“治”的效果，實(shí)現(xiàn)了經(jīng)濟(jì)、政治、文化、社會(huì)、生態(tài)相統(tǒng)一的綜合效益。這一具有開(kāi)創(chuàng)性、探索性、示范性的創(chuàng)新實(shí)踐，為其他地區(qū)走向善治提供了參考方案。

必須站穩(wěn)立場(chǎng)，順應(yīng)人民群眾對(duì)美好生活的向往。民心是最大的政治。創(chuàng)新城鄉(xiāng)治理，出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)都是要維護(hù)廣大人民群眾的根本利益，解決好人民群眾反映強(qiáng)烈的突出問(wèn)題。這是一個(gè)立場(chǎng)問(wèn)題、導(dǎo)向問(wèn)題。邳州探索公共空間治理，是基于對(duì)現(xiàn)實(shí)矛盾問(wèn)題的準(zhǔn)確把握，是對(duì)老百姓“還公共空間于公眾”訴求的及時(shí)有效回應(yīng)。正是因?yàn)閷?duì)準(zhǔn)了社會(huì)矛盾的焦點(diǎn)，順應(yīng)了人民群眾對(duì)美好生活的期盼，才贏得了老百姓的支持，凝聚起共同推動(dòng)公共空間治理的強(qiáng)大合力。通向善治之路，必須堅(jiān)持以人民為中心的發(fā)展思想，站穩(wěn)群眾立場(chǎng)，牢記為民初心，把準(zhǔn)群眾最關(guān)切的是什么、最需要的是什么，有的放矢解決各類(lèi)突出問(wèn)題。

必須夯實(shí)基礎(chǔ)，充分發(fā)揮基層黨組織的主心骨作用。俗話說(shuō)，給錢(qián)給物，不如建個(gè)好支部。基層黨組織的治理能力關(guān)系國(guó)家治理能力，直接影響著黨的創(chuàng)造力、凝聚力、戰(zhàn)斗力、領(lǐng)導(dǎo)力和號(hào)召力。在城鄉(xiāng)基層治理中，基層黨組織既是不可或缺的重要治理主體，又是居于治理核心地位的關(guān)鍵力量。邳州注重推進(jìn)基層組織向公共空間延伸，解決了支部班子軟、工作狀態(tài)散、戰(zhàn)斗能力弱等問(wèn)題，夯實(shí)了黨在基層的執(zhí)政根基。實(shí)踐證明，高水平的基層治理離不開(kāi)強(qiáng)有力的基層黨組織，基層黨組織也必須在化解矛盾問(wèn)題中提升組織力、增強(qiáng)權(quán)威性。要更加突出黨的基層組織在基層治理中的核心作用，更加注重發(fā)揮黨員的先鋒模范作用，使基層黨組織成為群眾的主心骨、公共空間和公共利益的守護(hù)者。

必須找準(zhǔn)抓手，用好用活城鄉(xiāng)各類(lèi)要素資源。城鄉(xiāng)基層治理之難，很大程度上難在手中可供支配使用的資源有限，改善人民群眾生產(chǎn)生活條件的能力不足。事實(shí)上，出現(xiàn)這種情況，很大程度上是思維定式、觀念束縛的結(jié)果，常常是守著“金飯碗”卻喊沒(méi)飯吃。邳州深刻認(rèn)識(shí)公共資源的公共屬性，以此為突破口整合盤(pán)活農(nóng)村和城市的各類(lèi)資源，讓沉睡的要素動(dòng)起來(lái)、活起來(lái)、聚起來(lái)。這說(shuō)明，只要找準(zhǔn)強(qiáng)有力的工作抓手，就能以小切口解決大問(wèn)題，以小支點(diǎn)撬動(dòng)大變革。創(chuàng)新城鄉(xiāng)基層治理，要注重明晰公共資源產(chǎn)權(quán)、推動(dòng)公共空間形態(tài)重構(gòu)，讓公共資源真正回歸定位。

必須系統(tǒng)推進(jìn)，增強(qiáng)基層治理的整體性協(xié)同性。治理是一項(xiàng)系統(tǒng)工程，零敲碎打不行，碎片化修補(bǔ)也不行。邳州把公共空間治理作為促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、改善生態(tài)環(huán)境、維護(hù)社會(huì)公正、推動(dòng)基層基礎(chǔ)建設(shè)的綜合性工程，算好“政治賬”“經(jīng)濟(jì)賬”“文化賬”“社會(huì)賬”“生態(tài)賬”，實(shí)現(xiàn)了政治效益、經(jīng)濟(jì)效益、社會(huì)效益、生態(tài)效益的有機(jī)統(tǒng)一。取得這種“一子落而全盤(pán)活”的總體效果，得益于強(qiáng)烈的大局意識(shí)、科學(xué)的前期謀劃。這啟示我們，推進(jìn)城鄉(xiāng)基層治理，必須堅(jiān)持系統(tǒng)謀劃、整體推進(jìn)、協(xié)同發(fā)力，既要著眼突出問(wèn)題又要放眼長(zhǎng)遠(yuǎn)建設(shè)，既要實(shí)現(xiàn)重點(diǎn)突破又要強(qiáng)化整體推進(jìn)，最終實(shí)現(xiàn)各領(lǐng)域、各方面的聯(lián)動(dòng)效應(yīng)。

（執(zhí)筆人：丁和平、蘇勝利、李佳婧、高玲、包詠菲）

責(zé)任編輯：包詠菲