動(dòng)力機(jī)制視角下PPP模式推廣的省域匹配度研究
——基于各省市的可拓模型

李麗琴，陳少暉

（1．福建江夏學(xué)院會(huì)計(jì)學(xué)院，福建福州，350108；2．福建師范大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院，福建福州，350108）

政府和社會(huì)資本合作模式（Public-Private-Partnerships），簡稱PPP，是指政府通過與社會(huì)資本平等合作，提供公共產(chǎn)品或服務(wù)。20世紀(jì)70年代以來，世界主要發(fā)達(dá)國家普遍采用PPP模式來提供一定數(shù)量的公共物品，應(yīng)用范圍從基礎(chǔ)設(shè)施、教育、醫(yī)療、保障房建設(shè)等擴(kuò)張到養(yǎng)老、社區(qū)服務(wù)等領(lǐng)域，各國均受益良多。我國自20世紀(jì)80年代開始實(shí)施以BOT為主要形式的PPP項(xiàng)目，開始主要針對(duì)外資，后來逐步向國有企業(yè)和私營企業(yè)擴(kuò)展。2013年底，在中央和地方政府的大力推廣下，全國范圍內(nèi)掀起了PPP模式的實(shí)施熱潮，PPP規(guī)模迅速擴(kuò)張，但同時(shí)也埋下了大量隱憂。

經(jīng)過兩年的發(fā)展熱潮后，2017年11月《關(guān)于規(guī)范政府和社會(huì)資本合作（PPP）綜合信息平臺(tái)項(xiàng)目庫管理的通知》（財(cái)辦金〔2017〕92號(hào)）和《關(guān)于加強(qiáng)中央企業(yè)PPP業(yè)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)管控的通知》（國資發(fā)財(cái)管〔2017〕192號(hào)）兩份文件的出臺(tái)，標(biāo)志著PPP的發(fā)展由火熱推廣逐漸步入理性規(guī)范時(shí)期。2019年3月《財(cái)政部關(guān)于推進(jìn)政府和社會(huì)資本合作規(guī)范發(fā)展的實(shí)施意見》（財(cái)金[2019]10號(hào)）進(jìn)一步從項(xiàng)目的實(shí)施和管理等方面提出了PPP模式的規(guī)范化要求。PPP項(xiàng)目的規(guī)范發(fā)展對(duì)一些地方政府濫用PPP，利用PPP變相融資進(jìn)而加大地方隱形債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的行為起到了一定的防治作用。因此，在PPP項(xiàng)目規(guī)范發(fā)展的背景下，地方政府在利用PPP模式進(jìn)行融資時(shí)，不僅要考慮自身的融資需求，更應(yīng)根據(jù)地方的客觀條件審慎選擇。而當(dāng)前PPP項(xiàng)目的地域分布極不均衡，項(xiàng)目的地區(qū)集中度較高，全國PPP綜合信息平臺(tái)項(xiàng)目庫數(shù)據(jù)顯示，截至2019年第一季度，按累計(jì)項(xiàng)目數(shù)排序，管理庫前三位是山東（含青島）、河南、四川，合計(jì)占入庫項(xiàng)目總數(shù)的22．0%，上海有3個(gè)項(xiàng)目、西藏僅有2個(gè)項(xiàng)目。[1]PPP項(xiàng)目的推廣應(yīng)用并順利落地實(shí)施，不僅要有主觀的投資需求，還需要客觀配套條件的支持。如果光有地方政府的融資需求而不具備客觀配套條件，就會(huì)造成地方政府濫用PPP模式變相融資的違規(guī)操作。那么，當(dāng)前各地PPP項(xiàng)目的推廣進(jìn)度是否與其主客觀條件相匹配，是否存在地方政府出于財(cái)政壓力盲目利用PPP模式融資抑或主客觀條件成熟而地方政府推廣不力的情況？這就需要構(gòu)建客觀的指標(biāo)體系對(duì)當(dāng)前各地區(qū)PPP推廣的條件進(jìn)行量化，從而為各地PPP模式的規(guī)范順利推廣建立客觀的評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)。本文的研究力圖解決兩個(gè)問題：一是客觀評(píng)價(jià)并量化PPP模式推廣的主客觀條件；二是對(duì)當(dāng)前各省市PPP模式推廣的適度性進(jìn)行評(píng)價(jià)，以期為地方政府規(guī)范推廣PPP模式提供理論及實(shí)證的支持。

一、相關(guān)文獻(xiàn)綜述

PPP（Public-Private Partnership）直譯為“公私合作伙伴關(guān)系”，目前社會(huì)各界對(duì)PPP的定義并沒有達(dá)成一致的表述，但綜合各方觀點(diǎn)，長期伙伴關(guān)系、提供公共產(chǎn)品或服務(wù)、利益共享、風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)等特征是PPP模式的主要內(nèi)容。[2-3]我國財(cái)政部將PPP模式解釋為基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域政府與社會(huì)資本之間建立的一種長期的合作伙伴關(guān)系即政府與社會(huì)資本合作。

PPP模式最早始于西方國家在基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域的探索，并逐步應(yīng)用于其他公共產(chǎn)品和服務(wù)的供給。但世界各國采用PPP模式融資的分布大相徑庭，且同一國家PPP模式的分布也呈現(xiàn)地域上的差異，國內(nèi)外學(xué)者就此進(jìn)行了大量的探討。2006年，Hammami等實(shí)證分析認(rèn)為，市場需求、預(yù)期的市場化水平以及科技力量是影響私人資本參與PPP項(xiàng)目的重要因素。[4]另外，宏觀經(jīng)濟(jì)波動(dòng)、投資環(huán)境等也會(huì)影響PPP項(xiàng)目的地域分布。[5-6]Deng等認(rèn)為宏觀經(jīng)濟(jì)環(huán)境、制度質(zhì)量、有效的法律框架、穩(wěn)定的政治系統(tǒng)以及政府支持等是影響PPP項(xiàng)目實(shí)施的重要宏觀因素。[7]其中，政府資源約束是PPP模式發(fā)展的動(dòng)因，政治風(fēng)險(xiǎn)會(huì)增加PPP項(xiàng)目的不確定性。[8-9]張閆龍針對(duì)我國PPP項(xiàng)目發(fā)展的影響因素，從內(nèi)生和制度影響角度分析了PPP模式在我國各地區(qū)間的擴(kuò)散機(jī)理。[10]劉薇等也分析了制度因素對(duì)PPP項(xiàng)目的影響。[11]經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展、政府壓力、轉(zhuǎn)移部分項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)、改善社會(huì)民生的內(nèi)在需求是影響地方政府推廣PPP項(xiàng)目的內(nèi)在動(dòng)力，而外部環(huán)境、政策支持、信任水平等客觀因素是PPP項(xiàng)目得以推廣的外在支持。[12-14]喬虹基于AHP分析法從經(jīng)濟(jì)效率、政策效率和社會(huì)效率對(duì)各省市推進(jìn)PPP項(xiàng)目的主客觀因素進(jìn)行了實(shí)證分析。[15]

從現(xiàn)有的文獻(xiàn)來看，國內(nèi)外學(xué)者從各自的理論角度出發(fā)探討了PPP項(xiàng)目分布的影響因素，但缺乏理論框架下的系統(tǒng)梳理，較為分散。在實(shí)證分析上，由于缺乏系統(tǒng)性的理論分析，當(dāng)前研究將影響PPP項(xiàng)目的成功因素劃分為多個(gè)同質(zhì)或異質(zhì)的組群，缺乏系統(tǒng)性。另外，當(dāng)前的研究僅列出影響因素，并沒有對(duì)各地區(qū)的影響因子進(jìn)行客觀評(píng)價(jià)，這就難以對(duì)當(dāng)前各地PPP項(xiàng)目推廣的適度性進(jìn)行分析。筆者認(rèn)為，任何事物的良好運(yùn)行和發(fā)展都要有動(dòng)力支持，PPP項(xiàng)目的順利推廣運(yùn)行同樣需要?jiǎng)恿ΡＵ稀Ｒ虼?，本文以?dòng)力機(jī)制構(gòu)建PPP模式發(fā)展的分析框架，系統(tǒng)分析當(dāng)前PPP模式發(fā)展的影響因素。

二、動(dòng)力機(jī)制：一個(gè)影響PPP模式發(fā)展的分析框架

（一）動(dòng)力機(jī)制

動(dòng)力機(jī)制最早源于物理學(xué)的系統(tǒng)力原理，后被社會(huì)科學(xué)借以進(jìn)行主體行為動(dòng)力分析。所謂動(dòng)力是指推動(dòng)事物發(fā)展的力量，而機(jī)制在社會(huì)科學(xué)中是指一定機(jī)構(gòu)或組織與其機(jī)能之間的相互作用關(guān)系。其不僅涉及系統(tǒng)本身的運(yùn)行，還涉及系統(tǒng)與環(huán)境中其他要素之間的相互作用關(guān)系?；诖耍瑢?dòng)力機(jī)制定義為：“某一子系統(tǒng)與其所處的環(huán)境系統(tǒng)中的其他要素相互關(guān)系，相互作用而產(chǎn)生的使自身發(fā)生某種行為的內(nèi)在驅(qū)動(dòng)力的方式、方法的總和”。[16]從定義中可以看出，動(dòng)力機(jī)制包含三個(gè)關(guān)鍵因素：

1．系統(tǒng)。系統(tǒng)是相互關(guān)聯(lián)的若干要素的集合體，也可以理解為組織，指在內(nèi)外因素驅(qū)動(dòng)下產(chǎn)生某種行為的主體。具體到本研究，系統(tǒng)（或組織）是指政府和社會(huì)資本。PPP模式得以推廣應(yīng)用的關(guān)鍵在于政府和社會(huì)資本的主體行為。

2．環(huán)境。環(huán)境是系統(tǒng)存續(xù)的外部條件，是指事物周圍影響事物發(fā)展的各種因素的總和，總是與一定的系統(tǒng)相聯(lián)系，系統(tǒng)邊界之外的其他要素構(gòu)成了系統(tǒng)的環(huán)境。外部環(huán)境是不斷變化的，其變化必然會(huì)對(duì)組織主體利益造成影響，進(jìn)而影響到主體行為。PPP模式的發(fā)展推廣與當(dāng)?shù)卣谓?jīng)濟(jì)環(huán)境密切相關(guān)，外部環(huán)境的變化必然會(huì)影響系統(tǒng)主體的利益構(gòu)成，進(jìn)而影響其行為。

3．環(huán)境對(duì)系統(tǒng)的作用。環(huán)境對(duì)系統(tǒng)的作用也是動(dòng)力機(jī)制的重要組成部分，環(huán)境不可避免的會(huì)對(duì)系統(tǒng)產(chǎn)生影響，而這種影響是如何產(chǎn)生、通過何種方式發(fā)揮作用都會(huì)影響到系統(tǒng)從事某種行為的動(dòng)力。地方的政治經(jīng)濟(jì)環(huán)境會(huì)對(duì)PPP項(xiàng)目的推廣產(chǎn)生影響，具體是環(huán)境中的哪些因素通過何種方式影響到地方政府和社會(huì)資本的主體行為，產(chǎn)生何種影響、存在哪些問題及如何優(yōu)化路徑等都是研究中涉及的問題。

（二）PPP模式演化的動(dòng)力機(jī)制分析

系統(tǒng)的演進(jìn)是在要素的相互作用中展開的，系統(tǒng)內(nèi)在的利益需求是其演進(jìn)的內(nèi)在源動(dòng)力。環(huán)境變化則對(duì)系統(tǒng)構(gòu)成了持續(xù)的壓力，是系統(tǒng)演化的外部動(dòng)力。系統(tǒng)作為一個(gè)追求自身利益最大化的理性有機(jī)體，主體自身的利益訴求是其演化的內(nèi)在源動(dòng)力。系統(tǒng)利益訴求的達(dá)成有賴于外部環(huán)境的支持，外部環(huán)境變化構(gòu)成了系統(tǒng)行動(dòng)的影響變量，是系統(tǒng)演進(jìn)的外在動(dòng)力。環(huán)境要作用于系統(tǒng)必然通過一定的作用機(jī)制進(jìn)行傳導(dǎo)，這種作用機(jī)制是否完善直接影響到環(huán)境變化能否為系統(tǒng)所感知并影響其行為選擇?？梢?，系統(tǒng)的演進(jìn)是內(nèi)在動(dòng)力與外在動(dòng)力相互作用的結(jié)果。主體自身的利益訴求是內(nèi)在源動(dòng)力，外部環(huán)境變化是系統(tǒng)變化的外在動(dòng)力，其中外部環(huán)境的作用機(jī)制是否完善是外在動(dòng)力能否發(fā)揮作用的關(guān)鍵。

PPP系統(tǒng)是一個(gè)復(fù)雜的自適應(yīng)系統(tǒng)，其演化發(fā)展的動(dòng)力源于系統(tǒng)要素之間關(guān)系以及要素與環(huán)境之間的互動(dòng)。政府與社會(huì)資本作為PPP系統(tǒng)的主體，其內(nèi)在的利益訴求是PPP模式得以推廣的內(nèi)在驅(qū)動(dòng)力。外部環(huán)境通過一定機(jī)制作用于PPP系統(tǒng)，對(duì)政府和社會(huì)資本產(chǎn)生作用力，構(gòu)成了PPP系統(tǒng)演進(jìn)的外在動(dòng)力。外部環(huán)境對(duì)PPP項(xiàng)目的作用主要體現(xiàn)在政策引導(dǎo)力，制度保障力以及市場促進(jìn)力。PPP模式發(fā)展的動(dòng)力機(jī)制框架如圖1所示。

1．內(nèi)在驅(qū)動(dòng)力分析

政府和社會(huì)資本追求自身利益是PPP模式發(fā)展的內(nèi)在驅(qū)動(dòng)力，對(duì)PPP項(xiàng)目的行為主體而言，項(xiàng)目的利益價(jià)值越高，就越有動(dòng)力推動(dòng)PPP項(xiàng)目的發(fā)展。政府和社會(huì)資本作為PPP系統(tǒng)的行為主體，其利益訴求是不同的。

（1）政府利益訴求。政府推廣PPP模式源于以下幾個(gè)方面的利益需求：一是緩解地方債務(wù)壓力。長期以來財(cái)權(quán)事權(quán)不匹配導(dǎo)致地方政府財(cái)力緊張，地方政府隱性債務(wù)規(guī)模不斷擴(kuò)大，PPP模式通過項(xiàng)目未來運(yùn)營收入和適當(dāng)補(bǔ)貼，撬動(dòng)社會(huì)資本參與基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，不僅可以緩解未來財(cái)政支出壓力，還可以有效化解存量債務(wù)。二是提高公共服務(wù)供給能力。借助PPP模式，地方政府可以吸引社會(huì)資本參與提供公共產(chǎn)品，從而滿足人們對(duì)公共產(chǎn)品不斷增長的需求。三是轉(zhuǎn)變政府職能。PPP模式的推廣有利于政府部門轉(zhuǎn)變職能，從原來的公共服務(wù)的“提供者”變?yōu)椤昂献髡摺焙汀氨O(jiān)管者”。

圖1 PPP模式發(fā)展的動(dòng)力機(jī)制框架

（2）社會(huì)資本利益訴求。社會(huì)資本作為理性經(jīng)濟(jì)人，追求利潤最大化是其最大的動(dòng)力。獲得投資預(yù)期收益，并通過參與PPP項(xiàng)目，擴(kuò)大市場份額，提高市場競爭能力是社會(huì)資本參與PPP項(xiàng)目的內(nèi)在動(dòng)力。

2．外在動(dòng)力分析

外部環(huán)境是PPP模式發(fā)展的外在動(dòng)力，其對(duì)PPP系統(tǒng)主體的作用機(jī)制是否完善直接影響到PPP項(xiàng)目的推廣情況。外部環(huán)境對(duì)PPP項(xiàng)目的動(dòng)力主要表現(xiàn)為政策引導(dǎo)力、制度保障力以及市場促進(jìn)力。

（1）政策引導(dǎo)力。PPP模式作為一種緩解地方財(cái)政壓力的新型融資渠道，政府的政策引導(dǎo)與推動(dòng)至關(guān)重要。前兩年各地掀起的PPP熱潮與中央政府的政策引導(dǎo)密不可分。在中央政府推廣PPP的同一政策引導(dǎo)下，各地方政府的規(guī)范性文件、配套獎(jiǎng)勵(lì)措施以及項(xiàng)目的推介推廣力度對(duì)各地區(qū)PPP項(xiàng)目的發(fā)展起到重要的引導(dǎo)作用。

（2）制度保障力。制度可以為經(jīng)濟(jì)社會(huì)活動(dòng)提供行動(dòng)信號(hào)和預(yù)期，高質(zhì)量的制度環(huán)境可以減少交易的不確定性，降低交易風(fēng)險(xiǎn)。PPP項(xiàng)目的可持續(xù)性很大程度上取決于制度質(zhì)量，公開、透明的政策和良好的法治環(huán)境可以對(duì)系統(tǒng)主體參與PPP項(xiàng)目起到引導(dǎo)和約束規(guī)范作用，保障項(xiàng)目的順利推進(jìn)。

（3）市場促進(jìn)力。市場決定資源配置是市場經(jīng)濟(jì)的一般規(guī)律，市場化程度的提高意味著政府不斷簡政放權(quán)，減少對(duì)經(jīng)濟(jì)的干預(yù)，提高效率，實(shí)現(xiàn)資源的優(yōu)化配置。市場對(duì)PPP項(xiàng)目的促進(jìn)作用主要體現(xiàn)在營造公平的競爭環(huán)境以及提供金融支持。PPP模式有效推廣的前提是政府與社會(huì)資本的公平協(xié)商合作，減少政府干預(yù)，提高產(chǎn)品定價(jià)自由度，提升金融機(jī)構(gòu)對(duì)私人資本的支持力度都能有效促進(jìn)PPP項(xiàng)目的發(fā)展。

三、實(shí)證研究：基于各省市的可拓模型分析

從上文的分析可以看出，PPP模式的推廣應(yīng)用是內(nèi)在源動(dòng)力與外在驅(qū)動(dòng)力相互作用的結(jié)果。那么，各省市推廣應(yīng)用PPP模式的主客觀條件如何？當(dāng)前各省市PPP模式的推進(jìn)力度是否與其主客觀條件相匹配？本文利用可拓模型進(jìn)行實(shí)證研究并得出相應(yīng)結(jié)論。

（一）物元可拓模型分析

可拓學(xué)是近年來發(fā)展起來的一種新理論，是一種直接面向問題的數(shù)學(xué)處理方法。它通過建立物元、事元和關(guān)系元，運(yùn)用物元分析法建立模型來評(píng)價(jià)事物多指標(biāo)性能參數(shù)的質(zhì)量并給出定量評(píng)價(jià)結(jié)果，以此反映事物質(zhì)量的綜合水平。

1．物元矩陣

物元分析中，把事物M，事物M的特征C以及C的量值X組成物元R的三要素，即R=(M,C,x)，如果一個(gè)事物M具有n個(gè)特征，對(duì)應(yīng)的量值為，矩陣表示如下：

將PPP模式推廣的主客觀條件設(shè)為物元，按照動(dòng)力機(jī)制理論，確定PPP模式推廣動(dòng)力的評(píng)價(jià)體系并確定對(duì)應(yīng)的量值。PPP模式推廣的內(nèi)在源動(dòng)力是地方政府及社會(huì)資本的主觀意愿，外在驅(qū)動(dòng)力源于外部環(huán)境的政策引導(dǎo)力、制度保障力以及市場促進(jìn)力。根據(jù)上文動(dòng)力機(jī)制的理論分析，本文構(gòu)建的評(píng)價(jià)體系指標(biāo)選取及數(shù)據(jù)說明如表1所示：a

表1 PPP模式發(fā)展的動(dòng)力指標(biāo)釋義

2．確定經(jīng)典域與節(jié)域物元矩陣

關(guān)聯(lián)函數(shù)表示物元的量值取值為實(shí)軸上一點(diǎn)時(shí)，物元符合要求的程度，是用來刻畫待評(píng)事物各指標(biāo)關(guān)于各評(píng)價(jià)等級(jí)的歸屬程度?？赏丶系年P(guān)聯(lián)函數(shù)可以用代數(shù)式表達(dá)，可以定量客觀地表示元素具有某種性質(zhì)的程度，將問題結(jié)果進(jìn)行量化。第 i 個(gè)指標(biāo)屬于第 j 個(gè)標(biāo)準(zhǔn)等級(jí)的關(guān)聯(lián)函數(shù)為：

3．待評(píng)對(duì)象的綜合關(guān)聯(lián)度和相對(duì)重要程度等級(jí)評(píng)定

待評(píng)對(duì)象涉及多個(gè)指標(biāo)特征，為了便于比較，必須設(shè)計(jì)綜合評(píng)定值，待評(píng)事物關(guān)于等級(jí) j 的綜合關(guān)聯(lián)度為：其中，為各評(píng)價(jià)指標(biāo)的權(quán)系數(shù)。權(quán)系數(shù)是確定各評(píng)價(jià)指標(biāo)的權(quán)重，可以采用AHP層次分析法進(jìn)行主觀賦權(quán)，也可以采用熵值法。為消除各指標(biāo)權(quán)重計(jì)算的認(rèn)為干擾，避免主觀因素造成評(píng)價(jià)結(jié)果的偏差，本文采用熵值法確定權(quán)重系數(shù)。確定完各評(píng)價(jià)指標(biāo)的權(quán)系數(shù)后，乘以待評(píng)事物關(guān)于各等級(jí)的關(guān)聯(lián)度，就可以確定待評(píng)事物關(guān)于各等級(jí) j 的綜合關(guān)聯(lián)度。

（二）各省市PPP模式推廣的匹配度檢驗(yàn)

根據(jù)上文構(gòu)建的動(dòng)力指標(biāo)體系，以全國31個(gè)省市為研究樣本，剔除西藏、青海、天津3個(gè)數(shù)據(jù)不全的省市，最終研究樣本為28個(gè)。以各省市2016年P(guān)PP項(xiàng)目的實(shí)際投資額作為實(shí)際推進(jìn)度的測度指標(biāo)，將各省市PPP項(xiàng)目的實(shí)際推進(jìn)度分為A、A—、B、C、C—5個(gè)維度。根據(jù)可拓模型理論，在確定各省市動(dòng)力機(jī)制指標(biāo)體系的經(jīng)典域與節(jié)域后，按照熵值法確定的各指標(biāo)權(quán)重系數(shù)，就可以計(jì)算出各省市動(dòng)力條件歸屬的等級(jí)。將各省市PPP模式實(shí)際推進(jìn)度與動(dòng)力條件歸屬等級(jí)進(jìn)行比照，就可以分析當(dāng)前各地PPP項(xiàng)目推廣的匹配度，結(jié)果如表2所示。

28個(gè)樣本省市中，動(dòng)力條件分層與實(shí)際推進(jìn)度分層相匹配的省份有15個(gè)，實(shí)際推進(jìn)度比動(dòng)力條件滯后的省份有7個(gè)，超前的有6個(gè)?？梢?，當(dāng)前在PPP項(xiàng)目推廣過程中，半數(shù)以上的省市其推進(jìn)力度與動(dòng)力條件相匹配，超前與滯后的省份大體相當(dāng)，且相差的等級(jí)都只有一個(gè)。根據(jù)可拓學(xué)理論，按照物元特征的綜合關(guān)聯(lián)度確定待評(píng)對(duì)象的等級(jí)，不同物元基于不同原因歸集在同一緯度，15個(gè)相匹配的省市也是基于不同動(dòng)力特征聚集在一起。為了進(jìn)一步區(qū)分15個(gè)省市的特征指標(biāo)，本文將這15個(gè)省市劃分A、B、C三個(gè)層次，按照前面的可拓模型對(duì)其進(jìn)行二次歸集以便進(jìn)一步探究其聚集的程度和原因，具體結(jié)果如表3所示。從結(jié)果來看，貴州和云南、四川、河北、河南分屬第一、第二梯隊(duì)，另外的10個(gè)省市聚集在第三層。

表2 各省市PPP項(xiàng)目推廣的動(dòng)力等級(jí)與實(shí)際推進(jìn)度對(duì)比情況

表3 15個(gè)適度省市二次歸集結(jié)果

四、優(yōu)化PPP模式發(fā)展的對(duì)策建議

我國較早引入PPP模式，但其是近幾年在中央和地方政府的大力推廣下才得以真正發(fā)展的。發(fā)展時(shí)間較短，各省市也是在不斷摸索中前行，出現(xiàn)實(shí)際推廣度超前或滯后都屬于正常現(xiàn)象，關(guān)鍵是透過這些現(xiàn)象，發(fā)現(xiàn)不匹配或匹配的原因，直面未來發(fā)展。筆者認(rèn)為，可拓模型的匹配度檢驗(yàn)為客觀評(píng)判各省市PPP模式的推廣情況提供了客觀依據(jù)，各省市基于不同的動(dòng)力因素出現(xiàn)了不同推廣情況。因此，未來優(yōu)化PPP模式的對(duì)策建議不應(yīng)是統(tǒng)一的，而是要根據(jù)各省市的不同情況有所差異。本文在可拓模型實(shí)證分析結(jié)果的基礎(chǔ)上，綜合各省市動(dòng)力指標(biāo)情況及其PPP實(shí)際推廣情況，將全國PPP模式推廣情況分為五大類。15個(gè)相匹配的省市在二次聚類的結(jié)果上分為三類，超前和滯后的省市各為一類，針對(duì)不同類別存在的問題分別給出進(jìn)一步優(yōu)化發(fā)展的對(duì)策建議，以期為各地PPP模式的規(guī)范順利推進(jìn)提供理論和實(shí)證的借鑒。

第一類：貴州、云南、四川、河北、河南。這幾個(gè)省份的動(dòng)力機(jī)制與其實(shí)際推廣力度相匹配，且其PPP實(shí)際投資額較高。從動(dòng)力機(jī)制的指標(biāo)特征來看，這幾個(gè)省份PPP模式推廣的動(dòng)力較大程度上來自內(nèi)在源動(dòng)力。城鎮(zhèn)化率低，財(cái)政自給率較低，債務(wù)率較高使得其有內(nèi)在沖動(dòng)依靠PPP進(jìn)行融資，但從外在驅(qū)動(dòng)力來看，這幾個(gè)省份的外部環(huán)境并不是很好。因此，雖然這幾個(gè)省份PPP的動(dòng)力條件分層與實(shí)際推進(jìn)度相匹配，且投資額較高，但應(yīng)注意的是，其大力發(fā)展PPP很大程度上是迫于財(cái)政及債務(wù)壓力。在未來PPP模式的推進(jìn)中，基于這幾個(gè)省份的城鎮(zhèn)化率還比較低，社會(huì)資本的投資空間還比較大，應(yīng)不斷完善PPP發(fā)展的外部環(huán)境。在外部環(huán)境并不完善的情況下，這些省份應(yīng)審慎推進(jìn)PPP模式，要嚴(yán)格把控財(cái)政支出紅線，防范債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。

第二類：北京、上海、廣東。這幾個(gè)省份的市場化、法治化以及金融環(huán)境都比較成熟，但其PPP的投資額很低。主要原因在于這幾個(gè)省份的城鎮(zhèn)化率都較高，財(cái)政自給率較高，債務(wù)率較低，地方政府利用PPP融資的內(nèi)在源動(dòng)力不足。筆者認(rèn)為這幾個(gè)省份應(yīng)充分利用其優(yōu)越的外部環(huán)境，將社會(huì)資本先進(jìn)的技術(shù)水平和豐富的管理經(jīng)驗(yàn)用于提高公共服務(wù)供給的水平和質(zhì)量，進(jìn)一步拓寬PPP模式的應(yīng)用空間。

第三類：山西、吉林、江西、廣西、海南、重慶、寧夏。這幾個(gè)省份PPP項(xiàng)目推廣的實(shí)際力度與其動(dòng)力分層相匹配，且PPP實(shí)際投資額不高。對(duì)于這幾個(gè)省份而言，地方政府利用PPP融資的壓力不大，而且外部環(huán)境也不是很好，整體的推進(jìn)力度不大。但這幾個(gè)省份城鎮(zhèn)化率還不高，未來利用PPP模式的空間還較大，所以應(yīng)積極引入PPP模式參與城鎮(zhèn)化建設(shè)并不斷優(yōu)化外部環(huán)境，以確保其順利推進(jìn)。

第四類：內(nèi)蒙古、遼寧、江蘇、山東、甘肅、新疆。這幾個(gè)省份PPP模式推廣的實(shí)際進(jìn)度超越其動(dòng)力條件分層，在一定程度上濫用了PPP模式，存在不規(guī)范操作。這個(gè)結(jié)果與實(shí)際情況較一致，截止2018年第一季度，新疆、山東、內(nèi)蒙古三個(gè)省份累計(jì)退庫項(xiàng)目數(shù)及投資額排名前三位。[17]未來這幾個(gè)省份要在充分論證、反復(fù)調(diào)研的基礎(chǔ)上，根據(jù)各地實(shí)際情況審慎規(guī)范推廣PPP項(xiàng)目。

第五類：黑龍江、浙江、安徽、福建、湖北、湖南、陜西。這幾個(gè)省份的PPP模式推廣的實(shí)際進(jìn)度滯后于動(dòng)力條件分層，地方政府推廣PPP項(xiàng)目的力度還有待加強(qiáng)。未來這幾個(gè)省份地方政府應(yīng)在不斷優(yōu)化外部環(huán)境的基礎(chǔ)上，加大PPP模式的推廣力度，不斷提高公共服務(wù)的供給水平。