土地管理法修改下宅基地管理制度改革法理研判

歐陽國

摘? ?要： 建立適應(yīng)經(jīng)濟社會發(fā)展需要的農(nóng)村宅基地管理法律制度，對于降低宅基地資源的閑置浪費，優(yōu)化土地資源利用效率，實現(xiàn)城鄉(xiāng)發(fā)展一體化戰(zhàn)略目標意義重大。然則在現(xiàn)行農(nóng)村宅基地管理制度運行語境下，存有諸多現(xiàn)實性窘境，既有審批、監(jiān)管、確權(quán)登記及權(quán)限協(xié)調(diào)上的問題，又有“小產(chǎn)權(quán)房”現(xiàn)象的凸顯，而這些問題的存在給我國整體的土地管理體制帶來了嚴重的沖擊，也與土地管理所要實現(xiàn)的價值目標背道而馳。鑒于此，準確把脈農(nóng)村宅基地管理法律制度的沿襲歷程，并對其內(nèi)在缺陷進行成因解析，探究其優(yōu)化進路，實屬必要。準確定位宅基地管理法律制度的價值取向、完善立法規(guī)范、簡減審批程序、建立有效監(jiān)管、制定科學規(guī)劃及進行確權(quán)登記是我國農(nóng)村宅基地管理法律制度改革的理性選擇。

關(guān)鍵詞： 宅基地管理; 價值取向; 審批; 監(jiān)管

中圖分類號： D923.2? ? ? ? ? ? ? ?文獻標識碼：? A? ? ? ? ? ? ?DOI：10.13411/j.cnki.sxsx.2019.03.017

Jurisprudential Judgment on the Reform of Rural Housing

Sites Management System in the View of System Theory

OUYANG Guo

（The Intermediate Peoples Court of Jingdezhen， Jingdezhen 333000， China）

Abstract： It is of great significance to reduce the idle waste of housing resources， optimize the utilization efficiency of land resources and realize the strategic goal of urban and rural development in order to establish the legal system of rural housing sites management to meet the needs of social development. However， in the context of the current rural housing management system， there are many realistic dilemmas， not only the approval， supervision， the right to register and the coordination of authority on the issue， but also “small property room” phenomenon， and the existence of the problem to our overall land management system has brought a serious impact， but goes against the value of the target of the land management. In view of this， it is necessary to accurately analyze the causes of the legal system of the rural housing management system and analyze the causes of its internal defects. It is a rational choice for the reform of the legal system of rural house management in China. It is the rational choice of the reform of the legal system of rural homestead management in China to accurately position the value orientation of the legal system of house management， perfect the legislative norms， simplify the examination and approval procedures， establish effective supervision， make scientific planning and registering the right to confirm .

Key words： housing sites management; value orientation; approval; supervision

引言：亟須改革我國農(nóng)村宅基地管理法律制度

改革是新時期中國最鮮明的時代特征，黨的十八屆三中全會通過的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》進一步就社會全面改革指明了方向，其中明確提出：“保障農(nóng)戶宅基地用益物權(quán)，改革完善農(nóng)村宅基地制度，并選擇若干試點，慎重穩(wěn)妥推進農(nóng)民住房財產(chǎn)權(quán)抵押、擔保、轉(zhuǎn)讓，探索農(nóng)民增加財產(chǎn)性收入渠道。”隨著工業(yè)化、市場化、城鎮(zhèn)化的快速推進，人多地少、土地資源的高度緊張、節(jié)約集約利用土地的難度與壓力愈演愈烈，但與之相悖的現(xiàn)狀，卻是人口城鎮(zhèn)化率提高產(chǎn)生的農(nóng)村人口的減少并未帶來農(nóng)村宅基地利用面積的相應(yīng)減少，甚至出現(xiàn)不降反升的反比例現(xiàn)象，這已造成了巨大的土地資源閑置與浪費，且在實踐中亦引發(fā)了大量的糾紛和矛盾。實際上，我國農(nóng)村宅基地數(shù)量龐大，粗放利用現(xiàn)象十分嚴重。“據(jù)不完全統(tǒng)計，目前，我國農(nóng)村居民點現(xiàn)有用地已達24798萬畝，人均用地達214平方米，遠超過150平方米的國標上限?！盵1]由此可見，我國現(xiàn)行農(nóng)村宅基地管理法律制度所追求的應(yīng)然目標與實踐之間形成鮮明的反差，這一鮮明的反差折射出我國現(xiàn)行農(nóng)村宅基地管理法律制度步入了運行失靈的困境。

此外，當下我國的土地管理法正處于修改論證階段，如何改革我國現(xiàn)行的宅基地管理制度，亦成為該法修改中所無法回避的重大現(xiàn)實難題①。是故，基于這一背景，正視目前我國農(nóng)村宅基管理法律制度所存的問題，著力剖析其中成因，進而探究破解這一困境的法律應(yīng)對機制，顯然，理論和實踐意義重大。

一、制度沿襲：農(nóng)村宅基地管理法律制度演進歷程解析

土地不僅是一項財產(chǎn)，亦是一項資源。[2]土地的財產(chǎn)屬性承載著私益訴求，而土地資源屬性承載著公益訴求。對于前者，土地財產(chǎn)權(quán)法律制度的建立乃是回應(yīng)這一訴求的鮮明表達。而對于后者，土地管理權(quán)法律制度建立乃是回應(yīng)這一訴求的實質(zhì)表達。是故，土地的二維屬性衍生了土地財產(chǎn)權(quán)和土地管理權(quán)法律制度體系。對于農(nóng)村宅基地而言，圍繞其法律制度的展開亦始終包括宅基地財產(chǎn)權(quán)和宅基地管理權(quán)兩大規(guī)范體系。從目前來看，基于產(chǎn)權(quán)清晰、要素市場化等角度而言，圍繞宅基地財產(chǎn)權(quán)實現(xiàn)方式的研究備受學界所重視，而對于宅基地管理權(quán)而言，其制度究竟如何改革，并沒有受到學理上的應(yīng)有重視。

實際上，對產(chǎn)權(quán)清晰和要素市場化改革，離不開政府土地管理體系的變革。因此，對我國現(xiàn)行農(nóng)村宅基地管理法律制度進行改革，乃是推動宅基地財產(chǎn)權(quán)法律制度健全的內(nèi)在要求。當然，在對我國農(nóng)村宅基地管理法律制度展開法律探討前，從歷史維度，對這一制度的演進進行總體的爬梳，實有必要。

自歷史維度觀之，對土地資源的管理在人類社會發(fā)展中歷來有之，作為我國土地制度重要組成部分的農(nóng)村宅基地當不例外。對我國農(nóng)村宅基地的管理，其本質(zhì)上“是國家管制權(quán)的行使”[3]。從歷史來看，我國農(nóng)村宅基地管理法律制度的演進，整體上趨同于宅基地法律制度的發(fā)展過程，概括起來，大致可分三個時期：

第一時期是宅基地法律制度過渡階段，即是宅基地從農(nóng)民私人所有權(quán)向宅基地集體所有權(quán)的邁進，由農(nóng)民對宅基地享有充分的處分權(quán)能向?qū)ζ錆u予限制的過程。這一時期是我國社會主義改造和國民經(jīng)濟的恢復時期，基于這一現(xiàn)實背景，相應(yīng)地對農(nóng)村土地及其宅基地的法律與政策規(guī)定，都以這一時期的中心工作任務(wù)目標為服務(wù)宗旨。因此，在立法上并沒有專門的農(nóng)村宅基地立法，對宅基地的管理規(guī)定內(nèi)容納入在1950年《土地改革法》、1954年《憲法》、1955年《關(guān)于農(nóng)村土地移置及契稅工作的通知》，以及1956《高級農(nóng)業(yè)合作社示范章程》等法律和相關(guān)的政策性文件中。其中《土地改革法》、《憲法》都明確規(guī)定農(nóng)民土地所有權(quán)及農(nóng)民對其擁有充分權(quán)利，但隨著土改后農(nóng)民重新喪失土地、貧富差距的拉大，我國開展了農(nóng)業(yè)合作化運動，相應(yīng)地對宅基地的管理作了限制，《高級農(nóng)業(yè)合作社示范章程》規(guī)定處分宅基地的需要報請鄉(xiāng)人民委員會審核，并轉(zhuǎn)報區(qū)公所或區(qū)人民委員會批準。

第二時期是宅基地法律制度正式確立階段，即農(nóng)村宅基地性質(zhì)為集體所有，農(nóng)民對其享有使用權(quán)。這一時期是農(nóng)業(yè)合作化進入高潮（即從互助組、初級合作社到高級合作社）和人民公社化運動大規(guī)模開展時期，農(nóng)村宅基地沒有專門立法，管理規(guī)定上也是間接的、宏觀的，可見于1962《農(nóng)村人民公社工作條例修正草案》、1963年《關(guān)于對社員宅基地問題作一些補充規(guī)定的通知》、1975年《憲法》中。其中首次使用“宅基地使用權(quán)”概念的乃是1963年《關(guān)于對社員宅基地問題作一些補充規(guī)定的通知》，在這一通知中，對宅基地的性質(zhì)、內(nèi)容、權(quán)利義務(wù)作了一定的界定，這標志著我國農(nóng)村宅基地法律制度的正式建立，同時在管理上強調(diào)對耕地的保護，宅基地建房要有規(guī)劃等內(nèi)容亦得以明確規(guī)定。

第三時期是包括管理在內(nèi)的宅基地法律制度整體上進步發(fā)展完善階段，時間跨度為改革開放至今。這一時期出臺不少與之相關(guān)的法律、法規(guī)、規(guī)章、司法解釋及政策文件，但仍然沒有專門立法，附屬立法比較突出，且涉及管理規(guī)定的專門條文不多。其中重要兼具代表性的有：1982年《憲法》明確宅基地屬于農(nóng)村集體所有，規(guī)定了宅基地概念。1986年我國首次制定了系統(tǒng)性的《土地管理法》，在這一部法中，國家開始對農(nóng)村宅基地進行統(tǒng)一的管理，并首次明確了土地管理局作為土地資源的管理機制的法律地位。1988年《土地管理法》第一次修正，農(nóng)村宅基地使用權(quán)在這一階段嘗試有償取得但到1993年該做法即被禁止。后到1998年、2004年《土地管理法》的相繼修正，其中對宅基地的管理逐漸加嚴。2007年我國《物權(quán)法》的頒布實施，雖專設(shè)一章農(nóng)村宅基地使用權(quán)，但通過轉(zhuǎn)介條款對其管理規(guī)定作出了適用土地管理法等法律和國家有關(guān)規(guī)定的安排。

從上述農(nóng)村宅基地管理法律制度發(fā)展歷程來看，可得出以下認識：其一，對宅基地的管理是為了實現(xiàn)設(shè)定其法律制度的價值目標及為整個社會發(fā)展服務(wù)的，其政治、社會上意義往往大于法律與經(jīng)濟上的意義。這恰如有學者所言：“自從有人類社會以來，有關(guān)土地利用的權(quán)利設(shè)置和制度的運行，始終與社會經(jīng)濟發(fā)展緊密相連，與國家的興衰和人民的福祉息息相關(guān)”[4]。其二，目前我國還沒有專門完整的農(nóng)村宅基法立法。宅基地作為農(nóng)民的安身立命場所，關(guān)涉9億農(nóng)民的重大切身利益。然而，令人遺憾的是，這一財產(chǎn)權(quán)的立法保障卻明顯不足?？梢哉f，“調(diào)整農(nóng)民宅基地使用權(quán)的法律規(guī)范數(shù)量少且效力低，很大一部分僅靠文件調(diào)整，目前還沒有一部調(diào)整農(nóng)民房地產(chǎn)的法律”[5]。雖然我國現(xiàn)行物權(quán)法、土地管理法對農(nóng)村宅基地制度進行了相應(yīng)的規(guī)定，但難以適應(yīng)當下的農(nóng)村宅基地管理法律制度的實踐運行需要，這不僅表現(xiàn)在制度設(shè)計的指導思想難以適應(yīng)不斷發(fā)展的現(xiàn)實需要，而且現(xiàn)有的規(guī)范亦就寥寥數(shù)條，不成體系，零星分布。其三，對農(nóng)村宅基地的管理趨于嚴格，主要體現(xiàn)在審批、標準、規(guī)劃限制等環(huán)節(jié)上。雖然我國現(xiàn)行物權(quán)法已明定農(nóng)村宅基地使用權(quán)是一項獨立的用益物權(quán)，強化了其財產(chǎn)權(quán)屬性，但現(xiàn)行的土地管理法則對這一財產(chǎn)權(quán)的取得、運行等各方面進行了嚴格的限制，是故，就其本質(zhì)來講，這從間接的層面沖淡了宅基地使用權(quán)的財產(chǎn)權(quán)屬性，不利于宅基地財產(chǎn)權(quán)價值的實現(xiàn)。

二、現(xiàn)狀直擊：農(nóng)村宅基地管理法律制度存在問題之呈現(xiàn)