中國礦業(yè)權(quán)出讓制度市場化改革回顧與展望

劉登娟，李 璞，李 新，李 穎

(1.成都理工大學管理科學學院，四川 成都 610059； 2.中國地質(zhì)科學院礦產(chǎn)資源研究所，北京 100037)

礦業(yè)權(quán)出讓制度改革是生態(tài)文明體制改革的重要內(nèi)容。2015年《生態(tài)文明體制改革總體方案》提出“完善礦業(yè)權(quán)出讓制度”。中國共產(chǎn)黨第十九次全國代表大會(簡稱“黨的十九大”)報告將生態(tài)文明納入中國特色社會主義現(xiàn)代化建設，提出“加快生態(tài)文明體制改革”的新要求。在全面深化改革的新時代、新任務和新要求下，國家生態(tài)文明改革試驗區(qū)和礦業(yè)權(quán)出讓制度改革試點省(區(qū)、市)亟需率先在礦業(yè)權(quán)出讓制度改革中大膽創(chuàng)新、勇于實踐，總結(jié)形成可復制、可推廣的礦業(yè)權(quán)出讓經(jīng)驗，探索對礦業(yè)權(quán)出讓制度改革具有示范和引領(lǐng)作用的有效路徑。本文分析礦業(yè)權(quán)出讓理論基礎(chǔ)，梳理礦業(yè)權(quán)出讓制度改革進程和成效，剖析礦業(yè)權(quán)出讓制度市場化改革面臨的問題，研判礦業(yè)權(quán)出讓制度市場化改革趨勢，對加快生態(tài)文明體制改革、建成礦業(yè)權(quán)出讓新制度具有理論價值和現(xiàn)實意義。

1 礦業(yè)權(quán)出讓理論基礎(chǔ)

1.1 礦業(yè)權(quán)出讓實現(xiàn)礦產(chǎn)資源所有權(quán)與使用權(quán)的分離

理論界對礦業(yè)權(quán)法律屬性的認識存在用益物權(quán)說、準物權(quán)說、特許物權(quán)說、財產(chǎn)權(quán)說、債權(quán)說等多種學說[1]。礦業(yè)權(quán)被界定為在勘查和開采許可證規(guī)定的范圍和期限內(nèi)勘查和開采礦產(chǎn)資源、獲得礦產(chǎn)品并以獲取收益為本質(zhì)目的的權(quán)利[2]。礦業(yè)權(quán)出讓是國家向礦業(yè)權(quán)申請人授予礦業(yè)權(quán)的行為，是礦業(yè)權(quán)管理的起點，是全面深化礦產(chǎn)資源供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的核心。礦業(yè)權(quán)出讓的原因在于國家作為礦產(chǎn)資源所有者，不能像一般的所有權(quán)主體一樣通過自己行使礦產(chǎn)資源使用權(quán)，必須將礦產(chǎn)資源使用權(quán)從礦產(chǎn)資源所有權(quán)中讓渡出來，授予“自然人、法人和其他社會組織”[2]。礦業(yè)權(quán)出讓實現(xiàn)了礦產(chǎn)資源所有權(quán)與礦產(chǎn)資源使用權(quán)的分離，改變了礦產(chǎn)資源的占有、使用、收益、分配均由國家支配的局面，形成了“國家所有社會化勘查開采”的礦產(chǎn)資源開發(fā)模式(圖1)。

1.2 礦業(yè)權(quán)出讓管理的核心是產(chǎn)權(quán)明晰

礦業(yè)權(quán)出讓制度改革的核心是在堅持礦產(chǎn)資源國家所有的前提下，理清礦業(yè)權(quán)出讓利益相關(guān)方的權(quán)益分配關(guān)系(圖1)。建立歸屬明晰、權(quán)責明確、保護嚴格、流轉(zhuǎn)順暢的現(xiàn)代礦業(yè)權(quán)出讓制度，關(guān)鍵是明晰界定國家作為礦產(chǎn)資源所有者的合法權(quán)益，規(guī)范行政特許權(quán)和企業(yè)開發(fā)權(quán)的權(quán)利范圍和權(quán)利清單，理清國家與礦業(yè)權(quán)人、中央政府與地方政府、探礦權(quán)人與采礦權(quán)人、礦業(yè)權(quán)人和礦區(qū)所在地之間的權(quán)益分配關(guān)系，實現(xiàn)國家所有者權(quán)益、礦業(yè)權(quán)投資人收益、社會公共利益的均衡[3]。礦業(yè)權(quán)出讓制度遵循效率與公平均衡的原則，一是以提高礦產(chǎn)資源勘查開采的效益和效率為突破口，礦業(yè)權(quán)管理符合地質(zhì)工作規(guī)律、礦業(yè)開發(fā)規(guī)律、礦產(chǎn)品市場需求和經(jīng)濟社會發(fā)展規(guī)律；二是要兼顧公平，協(xié)調(diào)礦產(chǎn)資源國家所有和礦產(chǎn)開采市場化之間的關(guān)系，注重國家、各級政府、礦業(yè)權(quán)人、礦區(qū)居民等相關(guān)利益主體的公平分配問題[4]。

1.3 礦業(yè)權(quán)出讓管理的有效手段是政府和市場

政府運用法律、行政、經(jīng)濟等多種管理手段實現(xiàn)礦業(yè)權(quán)出讓申請、審批、授予、變更、延期、注銷的全過程管理(圖1)。我國已形成分級審批、分類分方式出讓、公示公開、統(tǒng)一配號為主要特征的礦業(yè)權(quán)出讓審批制度[5]。政府主導的礦業(yè)權(quán)出讓管理在我國社會主義初級階段發(fā)揮了重要作用，但也產(chǎn)生了政府公權(quán)力過大的“越位”、有效監(jiān)管的“缺位”和政府干預代替市場機制的“錯位”等問題。黨的十九大報告提出“經(jīng)濟體制改革必須以完善產(chǎn)權(quán)制度和要素市場化配置為重點”，中國共產(chǎn)黨第十九屆中央委員會第三次全體會議(簡稱“中共十九屆三中全會”)提出“堅決破除制約使市場在資源配置中起決定性作用、更好發(fā)揮政府作用的體制機制弊端”，中國特色社會主義新時代礦業(yè)權(quán)出讓制度改革的重心是使市場在礦業(yè)權(quán)出讓配置中起決定性作用和更好發(fā)揮政府作用。推進礦業(yè)權(quán)出讓制度改革，即在產(chǎn)權(quán)明晰的前提下，對政府行政干預與市場化配置的功能、作用及其相互關(guān)系進行合理定位，明晰政府與市場作用的邊界，激發(fā)市場活力，形成政府規(guī)制與市場化配置的合力，實現(xiàn)礦業(yè)權(quán)出讓效率與公平的動態(tài)均衡。

2 中國礦業(yè)權(quán)出讓制度市場化改革成效

我國礦業(yè)權(quán)出讓制度市場化改革主要歷經(jīng)四個階段(表1)。第一階段(建國以來至1995年)，國家無償授予礦業(yè)權(quán)并限制其流轉(zhuǎn)。1978年黨的十一屆三中全會提出要按經(jīng)濟規(guī)律辦事，1985年地質(zhì)勘查全行業(yè)提出“地質(zhì)勘查成果商品化”，但這一階段礦業(yè)權(quán)出讓具有極強的政府行政壟斷特征，礦業(yè)權(quán)無法像商品一樣在市場流轉(zhuǎn)。第二階段(1996～2001年)，礦業(yè)權(quán)從無償行政授予向有償取得轉(zhuǎn)變。

圖1 礦業(yè)權(quán)出讓理論基礎(chǔ)Fig.1 Theoretical basis of mining rights transfer

表1 中國礦業(yè)權(quán)出讓制度市場化改革進展Table 1 Progress of market-oriented reform of China’s mining rights transfer system

演進階段管理手段制度特征重要法律法規(guī)建國以來至1995年政府行政壟斷國家無償授予并禁止礦業(yè)權(quán)買賣1950年《中華人民共和國礦業(yè)暫行條例》1986年《礦產(chǎn)資源法》1996～2001年政府規(guī)制主導確立和完善礦業(yè)權(quán)有償取得制度1996年《礦產(chǎn)資源法》修訂1998年《礦產(chǎn)資源勘查區(qū)塊登記管理辦法》1998年《礦產(chǎn)資源開采登記管理辦法》2000年《礦業(yè)權(quán)出讓轉(zhuǎn)讓管理暫行規(guī)定》2002～2012年政府規(guī)制與市場化配置結(jié)合規(guī)范礦業(yè)權(quán)出讓秩序、建設礦業(yè)權(quán)出讓市場2003年《探礦權(quán)采礦權(quán)招標拍賣掛牌管理辦法(試行)》2006年《關(guān)于進一步規(guī)范礦業(yè)權(quán)出讓管理的通知》2010年《關(guān)于建立健全礦業(yè)權(quán)有形市場的通知》2013年至今政府規(guī)制向市場化配置為主轉(zhuǎn)變?nèi)嫱七M礦業(yè)權(quán)市場化出讓2013年黨的十八屆三中全會《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》2015年《生態(tài)文明體制改革方案》2016年《全國礦產(chǎn)資源規(guī)劃(2016～2020年)》2017年《礦業(yè)權(quán)交易規(guī)則》2017年《礦產(chǎn)資源權(quán)益金制度改革方案》2017年《礦業(yè)權(quán)出讓制度改革方案》2017年《湖北省礦業(yè)權(quán)出讓制度改革試點工作方案》2018年《江西省礦業(yè)權(quán)出讓制度改革試點實施方案》2018年《貴州省礦業(yè)權(quán)出讓制度改革試點實施方案》

國家確立礦業(yè)權(quán)有償取得秩序，礦業(yè)權(quán)具有商品屬性且可以在市場流轉(zhuǎn)，但礦業(yè)權(quán)出讓仍受政府規(guī)制主導，市場作用有限。第三階段(2002～2012年)，礦業(yè)權(quán)出讓向市場化配置轉(zhuǎn)變。政府規(guī)范礦業(yè)權(quán)競爭性出讓秩序，建設礦業(yè)權(quán)出讓有形市場。第四階段(2013年至今)，全面推進礦業(yè)權(quán)出讓市場化配置改革。

綜觀我國礦業(yè)權(quán)出讓制度市場化改革歷程，礦業(yè)權(quán)出讓經(jīng)歷了從無償取得到有償取得，出讓類型從不分類出讓到分類出讓，管理手段逐步從政府行政性壟斷轉(zhuǎn)變?yōu)檎姓徟c市場競爭出讓結(jié)合，再逐步向市場化配置為主轉(zhuǎn)變[5]。同時，我國市場化方式出讓礦業(yè)權(quán)比重不斷增加，2016年全國出讓礦業(yè)權(quán)總計2 774個，市場化方式出讓礦業(yè)權(quán)數(shù)量占比高達63.55%[6-7]。我國礦業(yè)權(quán)出讓市場化改革成效顯著。

3 中國礦業(yè)權(quán)出讓制度存在的主要問題

3.1 政府規(guī)制的主要問題

礦業(yè)權(quán)出讓管理公權(quán)力過大。國家集礦產(chǎn)資源所有者、礦業(yè)權(quán)管理者、礦產(chǎn)勘查開采投資人等多重身份于一體，政府在礦業(yè)權(quán)出讓管理中起著主導作用。國家設立礦業(yè)權(quán)出讓管理部門和機構(gòu)，劃分礦業(yè)權(quán)管理權(quán)限，設置礦業(yè)權(quán)投放計劃、礦業(yè)權(quán)出讓類型、授予條件、審批流程、出讓方式、出讓價格等，對礦業(yè)權(quán)出讓的全過程實施規(guī)制。礦業(yè)權(quán)出讓管理中，政府管控權(quán)限過大，行政審批事項多，審批流程繁瑣，缺乏有效監(jiān)管[8]。

礦業(yè)權(quán)出讓壟斷性供給與市場有效需求脫節(jié)。政府代表國家是唯一的礦業(yè)權(quán)出讓方，礦產(chǎn)資源管理部門聯(lián)合會審決定所轄地區(qū)礦業(yè)權(quán)出讓的礦種、范圍、坐標、出讓方式、年限、價款等。政府壟斷性、計劃性供給礦業(yè)權(quán)的不足之處在于：首先，政府是礦業(yè)權(quán)出讓方的唯一代理機構(gòu)，政府的壟斷性地位限制了其他市場主體平等參與礦業(yè)權(quán)市場競爭；其次，礦業(yè)權(quán)出讓科學設置的前提是對國際國內(nèi)不同區(qū)域、不同礦種礦業(yè)權(quán)供給與需求形成動態(tài)更新、科學研判與預測，而當前我國缺乏對礦業(yè)權(quán)儲量管理的及時跟進、動態(tài)更新和科學研判，礦業(yè)權(quán)出讓設置方案缺乏科學支撐，礦業(yè)權(quán)供給與市場有效需求脫節(jié)。

中央與地方事權(quán)劃分不科學。中國礦業(yè)權(quán)出讓管理體制特征是相對集中統(tǒng)一管理。一是管理權(quán)限相對集中在中央政府。自然資源部代表國家行使對重要礦種、重點項目、大中型礦業(yè)權(quán)出讓審批，地方礦產(chǎn)資源管理部門僅行使對有限礦種、中小規(guī)模礦業(yè)權(quán)出讓管理[5]。二是權(quán)益金收益相對集中于中央政府。2016年《關(guān)于全面推進資源稅改革的通知》和2017年《國務院關(guān)于印發(fā)礦產(chǎn)資源權(quán)益金制度改革方案的通知》精簡礦產(chǎn)資源稅費種類并保持稅費負擔不再增長，但仍然存在著中央政府收益多、地方政府收益少的問題，礦業(yè)權(quán)所在地尤其是礦區(qū)群眾的利益沒有充分體現(xiàn)[9]。

礦業(yè)權(quán)出讓缺乏有效監(jiān)管。2015年礦業(yè)權(quán)人勘查開采由年檢制改為信息公示制，2017年全面實施礦業(yè)權(quán)人信息公示制度和全面推進礦業(yè)權(quán)競爭性出讓，公平、公正、公開的礦業(yè)權(quán)出讓秩序得到進一步落實[10]。但是，礦業(yè)權(quán)出讓信息披露不充分、“尋租”“圈而不探”“探而不采”“炒礦權(quán)”、生態(tài)環(huán)境破壞等問題仍然嚴重，缺乏對礦業(yè)權(quán)出讓審批決策者和執(zhí)行者的有效監(jiān)督，礦業(yè)權(quán)出讓監(jiān)管的機構(gòu)設置和職能配置還有待完善。

3.2 市場化配置的主要問題

礦業(yè)權(quán)出讓平臺建設滯后。盡管我國省級和市級礦業(yè)權(quán)有形市場已基本形成，但仍然面臨著礦業(yè)權(quán)出讓平臺建設不充分不協(xié)調(diào)的問題。一方面，礦業(yè)權(quán)出讓中介服務組織發(fā)育不充分。當前礦業(yè)權(quán)出讓市場亟需專業(yè)性中介服務機構(gòu)和行業(yè)協(xié)會提供系統(tǒng)性、綜合性的服務和支撐。另一方面，礦業(yè)權(quán)出讓無形市場平臺建設不協(xié)調(diào)。礦業(yè)權(quán)出讓無形市場是對有形市場的延展和補充，是為礦業(yè)權(quán)出讓提供更方便、更快捷、更高效的服務。我國礦業(yè)權(quán)無形市場僅實現(xiàn)了礦業(yè)權(quán)出讓信息的公開公示，尚未形成礦業(yè)權(quán)出讓的網(wǎng)上辦公，包括提交出讓申請、交納礦業(yè)權(quán)出讓權(quán)益金、辦理礦業(yè)權(quán)延續(xù)、變更、注銷等，礦業(yè)權(quán)無形市場建設不能滿足實際需求[8]。

市場機制對礦業(yè)權(quán)出讓的決定性作用尚未充分發(fā)揮(圖2)。從礦業(yè)權(quán)供求機制分析，政府是唯一的礦業(yè)權(quán)出讓方，尚未形成多個礦業(yè)權(quán)出讓代理人的競爭性出讓格局，當前主要是依靠政府實施壟斷性、計劃性礦業(yè)權(quán)供給，而不是依賴于市場供求、競爭、價格的市場機制實現(xiàn)礦業(yè)權(quán)供需動態(tài)平衡；從礦業(yè)權(quán)價格形成機制分析，礦業(yè)權(quán)出讓價格受政府制定的礦產(chǎn)資源權(quán)益金影響較大，尚未形成由礦業(yè)權(quán)價值、供需形勢等多重市場要素影響的礦業(yè)權(quán)價格形成機制；從礦業(yè)權(quán)出讓競爭機制分析，申請在先、協(xié)議出讓等非競爭性出讓方式不利于礦業(yè)權(quán)相關(guān)主體平等參與市場競爭；從礦業(yè)權(quán)出讓風險機制分析，礦業(yè)行業(yè)尤其是礦產(chǎn)資源勘探具有投入大、周期長、風險高等行業(yè)特殊性，探礦權(quán)人權(quán)益缺乏相應的風險防控機制保護，導致探礦權(quán)出讓主要以申請在先為主，受國家財政支持并由公益性地勘隊伍承擔，市場化程度低。總體而言，礦業(yè)權(quán)出讓尚未全面形成以競爭、價格、供給、需求等市場機制相互作用的礦業(yè)權(quán)出讓市場化配置方式。

圖2 礦業(yè)權(quán)出讓市場機制分析Fig.2 Market mechanism analysis of mining rights transfer

4 中國礦業(yè)權(quán)出讓制度市場化改革展望

4.1 建設系統(tǒng)完備的礦業(yè)權(quán)出讓平臺

專業(yè)性、系統(tǒng)性礦業(yè)權(quán)中介機構(gòu)是衡量礦業(yè)權(quán)市場成熟程度的重要標志。礦業(yè)權(quán)市場化出讓亟需培育涵蓋礦業(yè)權(quán)出讓全流程、多方位、多層次的礦業(yè)權(quán)評估機構(gòu)、儲量認定機構(gòu)、交易機構(gòu)、經(jīng)紀服務機構(gòu)、法律服務機構(gòu)、技術(shù)服務機構(gòu)、財務審計機構(gòu)、行業(yè)協(xié)會等中介服務機構(gòu)體系，提升礦業(yè)權(quán)中介機構(gòu)的服務范圍、服務水平、服務能力和監(jiān)督功能。

礦業(yè)權(quán)網(wǎng)上交易系統(tǒng)是礦業(yè)權(quán)有形市場的延展和必要補充，對降低交易成本、打破地區(qū)和行業(yè)封鎖、促進礦業(yè)權(quán)出讓信息化、便捷化、公開化、公平化意義重大。全面建設大數(shù)據(jù)、信息化、功能化、規(guī)范化的礦業(yè)權(quán)網(wǎng)上交易系統(tǒng)，一是推動省、地(市)、縣三級礦業(yè)權(quán)網(wǎng)上交易系統(tǒng)全面建成；二是全面實施礦業(yè)權(quán)出讓交易全過程的公開公示；三是提升礦業(yè)權(quán)網(wǎng)上交易功能和服務，礦業(yè)權(quán)網(wǎng)上交易系統(tǒng)功能從礦業(yè)權(quán)信息公開公示拓展到礦業(yè)權(quán)出讓申請、審核、繳費、延續(xù)、變更、注銷等。

4.2 推動礦業(yè)權(quán)出讓方代理人競爭化

礦產(chǎn)資源國家所有權(quán)制度下的委托-代理關(guān)系存在低效率性質(zhì)[11]。推進礦業(yè)權(quán)出讓市場化改革，必須改變政府作為礦業(yè)權(quán)出讓方“唯一代理人”這一制度選擇。按照政企分開的原則，轉(zhuǎn)變政府在礦業(yè)權(quán)出讓中的壟斷性代理職能，引入競爭性、市場化礦業(yè)權(quán)出讓方代理人制度，允許具有激勵功能、約束功能、外部性內(nèi)部化功能和資源配置功能的其他市場主體成為礦業(yè)權(quán)出讓的代理人，從礦業(yè)權(quán)出讓管理的源頭，即代理人選擇上實現(xiàn)市場化配置。

4.3 推進礦業(yè)權(quán)出讓規(guī)則市場化

礦業(yè)權(quán)出讓市場化的核心，是將礦業(yè)權(quán)作為一種產(chǎn)權(quán)按市場經(jīng)濟規(guī)律進行評估、拍賣和交易等商業(yè)活動，深化礦業(yè)權(quán)出讓價值和出讓方式的創(chuàng)新和改革[11]。一方面，推進礦業(yè)權(quán)出讓價格的市場化配置，對不同區(qū)域、礦種、品位、賦存條件、供需形勢下的礦業(yè)權(quán)，按照價值規(guī)律，實行差異化定價和動態(tài)調(diào)整；另一方面，全面推進礦業(yè)權(quán)競爭性出讓和嚴格限制協(xié)議出讓，逐步下放自然資源部礦業(yè)權(quán)出讓審批權(quán)限，促進礦業(yè)權(quán)出讓收益在中央和地方的公平分配；再者，推進探礦權(quán)出讓的市場化配置，完善“探礦權(quán)人優(yōu)先獲得采礦權(quán)”的政策法規(guī)，設立探礦權(quán)出讓基金，改變探礦權(quán)出讓市場化程度低的現(xiàn)狀。

4.4 進一步規(guī)范政府行政權(quán)力

一是進一步轉(zhuǎn)變政府職能。政府主要職能是提供礦業(yè)權(quán)出讓公共服務，培育礦業(yè)權(quán)出讓市場要素，建立開放、公平、公正、公開的市場秩序，應對和解決由于礦產(chǎn)資源“壟斷性”“負外部性”“信息不對稱”、礦業(yè)權(quán)市場發(fā)育不充分等引起的“市場失靈”。二是強化監(jiān)管。深化礦業(yè)權(quán)出讓監(jiān)管機構(gòu)設置與職能劃分，充分運用多元化監(jiān)管手段加強對礦業(yè)權(quán)出讓審批決策者、礦業(yè)權(quán)出讓管理執(zhí)行者和礦業(yè)權(quán)人的監(jiān)管，有效防控“政府失靈”。