美國(guó)糧食價(jià)格制度轉(zhuǎn)型與實(shí)踐研究（下）

文/祁華清 樊琦

美國(guó)糧食價(jià)格制度轉(zhuǎn)型的效果與實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)分析

從美國(guó)整個(gè)政策演變過(guò)程看，價(jià)格制度作為糧食市場(chǎng)宏觀調(diào)控的重要手段，一直是美國(guó)農(nóng)業(yè)政策體系改革的核心內(nèi)容之一，經(jīng)歷長(zhǎng)達(dá)八十多年的政策調(diào)整和轉(zhuǎn)型，已經(jīng)形成了一套健全的價(jià)格制度框架。這些政策的有效實(shí)施在不同歷史時(shí)期保持美國(guó)國(guó)內(nèi)糧食供求平衡，減少政府財(cái)政赤字，去農(nóng)產(chǎn)品庫(kù)存化，保障農(nóng)場(chǎng)主利益，維護(hù)市場(chǎng)價(jià)格穩(wěn)定和提升產(chǎn)品國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力等方面都發(fā)揮了一定積極作用。

圖2 1960-1986年美國(guó)農(nóng)場(chǎng)收入和農(nóng)作物產(chǎn)量增長(zhǎng)情況

（一）無(wú)追索權(quán)貸款和目標(biāo)價(jià)格差額補(bǔ)貼的實(shí)施效果與實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)

從歷年政策執(zhí)行的情況看，無(wú)追索權(quán)貸款制度在促進(jìn)糧食增長(zhǎng)和增加農(nóng)場(chǎng)主收入方面都發(fā)揮了明顯作用（見(jiàn)圖2）。據(jù)USDA統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示，1985年美國(guó)農(nóng)場(chǎng)平均純收入已從1960年的2675美元大幅增加至10022美元，累計(jì)增長(zhǎng)約3.75倍；在1960-1962年間政府價(jià)格補(bǔ)貼占農(nóng)村純收入總額約為9.3%，但是到了1986-1988年這一比例已上升至37.6%，特別是在1983年美國(guó)國(guó)內(nèi)遭遇特大干旱期間，農(nóng)產(chǎn)品大幅度減產(chǎn)，政府對(duì)農(nóng)場(chǎng)的補(bǔ)貼高達(dá)93億美元，相當(dāng)于農(nóng)場(chǎng)純收入的166%。

與此同時(shí)，隨著無(wú)追索權(quán)貸款政策深入實(shí)施和政府價(jià)格支持計(jì)劃的擴(kuò)大，美國(guó)政府補(bǔ)貼資金投入也出現(xiàn)了快速增加。據(jù)USDA數(shù)據(jù)顯示，截至1970年年底，美國(guó)農(nóng)產(chǎn)品信貸公司（CCC）包括糧食在內(nèi)全部農(nóng)產(chǎn)品庫(kù)存金額為15.49億美元，未償還貸款總額為29.73億美元，政府“無(wú)追索權(quán)貸款”支付的總金額約45億美元。80年代以后，糧食市場(chǎng)價(jià)格持續(xù)下跌，大量農(nóng)場(chǎng)主放棄贖回抵押品，無(wú)追索權(quán)貸款制度的實(shí)施直接導(dǎo)致政府委托運(yùn)營(yíng)的農(nóng)產(chǎn)品信貸公司（CCC）糧食等農(nóng)產(chǎn)品庫(kù)存數(shù)量大量增加，財(cái)政負(fù)擔(dān)不斷加重。據(jù)USDA數(shù)據(jù)顯示，截至1981年，農(nóng)產(chǎn)品信貸公司（CCC）包括糧食在內(nèi)的所有農(nóng)產(chǎn)品庫(kù)存折合金額和未償還貸款金額分別增加至37.79億美元和78.07億美元，貸款總額達(dá)到了115.86億美元；而僅一年后就增加至55.07億美元，167.89億美元和222.96億美元；1983年年底更是超過(guò)了105.97億美元、128.98億美元和233.98億美元。

（二）營(yíng)銷(xiāo)援助貸款和貸款差價(jià)補(bǔ)貼的實(shí)施效果與實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)

從圖3中不難看出，1985年?duì)I銷(xiāo)援助貸款（MAL）和貸款差價(jià)補(bǔ)貼（LDP）新政策的推出，極大地減少了政府谷物的收購(gòu)量和庫(kù)存數(shù)量。根據(jù)美國(guó)農(nóng)業(yè)部統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示，僅第二年美國(guó)政府通過(guò)農(nóng)產(chǎn)品信貸公司（CCC）的谷物抵押和庫(kù)存數(shù)量就出現(xiàn)了顯著減少，谷物抵押數(shù)量和庫(kù)存數(shù)量分別由1987年的4693萬(wàn)噸和6802萬(wàn)噸大幅下降至1988年的2402萬(wàn)噸和2950萬(wàn)噸，截至1996年年底農(nóng)產(chǎn)品信貸公司（CCC）的農(nóng)產(chǎn)品抵押的數(shù)量已下降為零，其持有的谷物數(shù)量也減少至398萬(wàn)噸（見(jiàn)圖3）。

新政策實(shí)施初期（1985-1995年），政府財(cái)政補(bǔ)貼也出現(xiàn)了顯著下降，截至1995年末政府貸款差額補(bǔ)貼已減少為零，但在1997年以后補(bǔ)貼額度出現(xiàn)了快速增長(zhǎng)，2000年補(bǔ)貼額度超過(guò)60億美元（見(jiàn)圖4）。出現(xiàn)這一反?，F(xiàn)象的根本原因在于，“營(yíng)銷(xiāo)貸款差額補(bǔ)貼率”是在為了激勵(lì)農(nóng)戶(hù)種糧積極性的前提下，先期以高于市場(chǎng)價(jià)格水平確定的。農(nóng)場(chǎng)主為了能夠獲得更多的差額補(bǔ)貼收益，必然大量增加糧食供給，從而導(dǎo)致市場(chǎng)價(jià)格下跌。該項(xiàng)政策在一定程度上助長(zhǎng)了糧食過(guò)度生產(chǎn)和市場(chǎng)投機(jī)行為，糧食生產(chǎn)也走進(jìn)了一個(gè)循環(huán)“怪圈”，即為了獲得更多政府補(bǔ)貼-種植面積擴(kuò)大和產(chǎn)量提高-價(jià)格越低-營(yíng)銷(xiāo)貸款差額補(bǔ)貼越多。此外，農(nóng)場(chǎng)主為了獲取更高收益有時(shí)還可以利用“銷(xiāo)售戰(zhàn)略”操控國(guó)內(nèi)糧食市場(chǎng)價(jià)格，特別是在糧食生產(chǎn)遇到如天災(zāi)等偶發(fā)事件時(shí)，農(nóng)場(chǎng)主可能停止出口貿(mào)易，從而增加國(guó)內(nèi)市場(chǎng)供給、降低市場(chǎng)價(jià)格，由此農(nóng)場(chǎng)主也得到政府補(bǔ)貼；但在政府貸款補(bǔ)貼到手后，則會(huì)大量出口，減少?lài)?guó)內(nèi)供給，并以高于貸款率的市場(chǎng)價(jià)格出售糧食，提高國(guó)內(nèi)市場(chǎng)價(jià)格。由此可見(jiàn)，目標(biāo)價(jià)格制度在實(shí)施過(guò)程中也暴露了一些不足之處。

圖3 1986-1996年農(nóng)產(chǎn)品信貸公司（CCC）谷物抵押和期末庫(kù)存量單位：萬(wàn)噸

圖4 1995-2012年貸款差額補(bǔ)貼（LDP）金額變動(dòng)情況單位：百萬(wàn)美元

（三）反周期支付的實(shí)施效果與實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)

自2002年新政策啟動(dòng)以來(lái)，反周期支付（CCPs）金額主要與市場(chǎng)價(jià)格波動(dòng)具有高度相關(guān)性，在政策實(shí)施初期由于糧食市場(chǎng)價(jià)格走低，補(bǔ)貼金額出現(xiàn)了較快速增長(zhǎng)，2005年補(bǔ)貼額達(dá)到40.74億美元的峰值。而在2010年以后由于國(guó)際市場(chǎng)農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格大幅上漲，明顯高于政府指定的目標(biāo)價(jià)格，反周期支付后較少再啟動(dòng)。但不難看出，在該政策實(shí)施的2002-2007年間美國(guó)農(nóng)場(chǎng)主總收入、谷物總產(chǎn)量及出口均出現(xiàn)了明顯增長(zhǎng)，基本實(shí)現(xiàn)了制度出臺(tái)之初的主要目標(biāo)。據(jù)USDA統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示，2007年農(nóng)場(chǎng)主總收入增加至3396億美元，谷物總產(chǎn)量達(dá)到了4.72億噸，較五年前分別增長(zhǎng)了45.88%、60.58%和45.01%，一舉扭轉(zhuǎn)了2002年之前農(nóng)場(chǎng)主收入和農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)下滑趨勢(shì)，谷物出口總量達(dá)到了1.06億噸，穩(wěn)居世界第一（見(jiàn)表3）。從近十年來(lái)反周期支付（CCPs）制度實(shí)際運(yùn)行情況看，農(nóng)產(chǎn)品貸款率往往低于市場(chǎng)價(jià)格，目標(biāo)價(jià)格則高于市場(chǎng)價(jià)格，農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格基本上由市場(chǎng)形成，受政府直接干預(yù)較少，比較有利于發(fā)揮市場(chǎng)機(jī)制配置資源的作用。

然而，在實(shí)際操作中反周期支付（CCPs）制度設(shè)計(jì)同樣也有不足之處。如反周期支付計(jì)劃中具體支付水平通常只與市場(chǎng)價(jià)格相關(guān)，而較少考慮農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)量變化對(duì)農(nóng)場(chǎng)主收入變化的影響。而在一般市場(chǎng)機(jī)制下如果農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)量下降勢(shì)必將導(dǎo)致市場(chǎng)價(jià)格上升，由此反周期支付金額也會(huì)相應(yīng)減少，一旦超過(guò)目標(biāo)價(jià)格政策將不會(huì)啟動(dòng)。該制度在設(shè)計(jì)之初的主要目的是為了減少農(nóng)場(chǎng)主遭受市場(chǎng)價(jià)格損失，而未考慮單產(chǎn)水平變化情況，這也使得反周期支付的實(shí)施效果往往被削弱。如果某一時(shí)期有各種原因?qū)е罗r(nóng)產(chǎn)品單產(chǎn)下降，會(huì)導(dǎo)致產(chǎn)量減少、價(jià)格上升。若價(jià)格上升幅度超過(guò)銷(xiāo)售貸款差額補(bǔ)貼率，目標(biāo)價(jià)格與有效價(jià)格之間的差距就會(huì)縮小，生產(chǎn)者將不能從反周期支付中得到應(yīng)有的補(bǔ)償，從而使得農(nóng)場(chǎng)主受到很大的收入損失。為了彌補(bǔ)這一制度缺陷，2002年新農(nóng)業(yè)法案中首次引入基于收入保障目的的直接支付制度作為其政策補(bǔ)充，當(dāng)某農(nóng)產(chǎn)品每單位實(shí)際收益低于全國(guó)目標(biāo)收益時(shí)，直接支付制度將被觸發(fā)，能夠有效預(yù)防農(nóng)場(chǎng)主因當(dāng)年景不好，產(chǎn)量減少，但價(jià)格在目標(biāo)價(jià)格以上，獲得的補(bǔ)貼收益減少的情況，有效彌補(bǔ)了其不足。另外，為進(jìn)一步增加農(nóng)場(chǎng)主自主風(fēng)險(xiǎn)選擇權(quán)利，《2008年農(nóng)業(yè)法案》又增加了平均作物收入選擇方案（ACRE）的補(bǔ)貼政策，也就是農(nóng)場(chǎng)主可以在CCPs和ACRE兩者之間選其一，選擇接受該補(bǔ)貼項(xiàng)目的農(nóng)戶(hù)，不再接受原有的反周期支付，同時(shí)還必須同意減少20%的直接補(bǔ)貼和30%的營(yíng)銷(xiāo)貸款。

表3 2001年-2007年美國(guó)反周期支付與農(nóng)場(chǎng)主收入、谷物產(chǎn)量與出口數(shù)據(jù)

表4 預(yù)計(jì)2014年農(nóng)業(yè)法案實(shí)施后美國(guó)財(cái)政收支變化單位：億美元

（四）價(jià)格損失保障的實(shí)施效果與實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)

2014年價(jià)格損失保障（PLC）制度首次推出，新政策實(shí)施的時(shí)間還比較短，對(duì)其實(shí)際效果及可能產(chǎn)生的影響目前只能通過(guò)邏輯推理和相關(guān)模型預(yù)測(cè)得出。據(jù)美國(guó)密蘇里大學(xué)食物與農(nóng)業(yè)政策研究模型預(yù)測(cè)，新制度實(shí)施以后農(nóng)場(chǎng)主獲得的支付補(bǔ)貼、商品項(xiàng)目補(bǔ)貼和其他補(bǔ)貼三項(xiàng)均會(huì)出現(xiàn)下降，2015-2023年的平均補(bǔ)貼收入將分別較2008-2012年平均水平的95億美元、60億美元、35億美元下降至75億美元、51億美元、24億美元，分別減 少 21.05%、15.00%、31.43%；但來(lái)自作物保險(xiǎn)的凈賠付將大幅增加，凈增加約26億美元，增幅達(dá)46.43%。這一減一增總體而言，對(duì)農(nóng)場(chǎng)凈收入影響比較有限；同時(shí)新制度也為農(nóng)民提供了更多的市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)管理策略，農(nóng)場(chǎng)主也能合理預(yù)期市場(chǎng)價(jià)格的波動(dòng)；由此將大幅提升美國(guó)糧食產(chǎn)品的國(guó)際市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)力，明顯減輕政府財(cái)政負(fù)擔(dān)。表4反映了美國(guó)政府在2014年對(duì)2014年-2023年間財(cái)政收支變化的預(yù)估，2014年-2018年間支出規(guī)模將削減53.10億美元；2014年-2023年支出規(guī)模將削減165.04億美元。

美國(guó)糧價(jià)制度改革實(shí)踐對(duì)完善我國(guó)糧價(jià)制度的政策啟示

從美國(guó)糧價(jià)制度實(shí)踐和轉(zhuǎn)型經(jīng)驗(yàn)看，新的政策推出始終是在解決所面臨各類(lèi)現(xiàn)實(shí)問(wèn)題中產(chǎn)生，政策實(shí)際運(yùn)行大都取得了明顯效果，基本能夠達(dá)到制度設(shè)計(jì)之初的主要目標(biāo)，在不同時(shí)期都發(fā)揮了積極作用。盡管政策在實(shí)踐中也不同程度存在一些不足之處，但對(duì)于當(dāng)前完善我國(guó)糧食價(jià)格制度仍具有重要的政策啟示。特別是在當(dāng)前去庫(kù)存化任務(wù)重、財(cái)政負(fù)擔(dān)加重、產(chǎn)品競(jìng)爭(zhēng)力下降等嚴(yán)峻形勢(shì)下，全面和客觀分析美國(guó)糧價(jià)制度實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)對(duì)于我國(guó)推進(jìn)價(jià)格制度改革具有重要意義。

（一）糧價(jià)支持政策依據(jù)形勢(shì)變化適時(shí)調(diào)整，且始終是基礎(chǔ)性手段

事實(shí)上，美國(guó)國(guó)會(huì)每5年左右頒布的《農(nóng)業(yè)法案》實(shí)質(zhì)上構(gòu)成了糧食價(jià)格制度演變的歷史，由于農(nóng)業(yè)法案對(duì)農(nóng)業(yè)支持的措施和規(guī)定詳盡而具體，增強(qiáng)了農(nóng)民種糧的預(yù)期，不僅使得政府有法可依，也有效避免了政策執(zhí)行過(guò)程的隨意性，提高了政策支持的績(jī)效。歷經(jīng)八十多年對(duì)農(nóng)業(yè)政策的調(diào)整和完善，價(jià)格支持政策始終是美國(guó)糧食市場(chǎng)調(diào)控的重要基礎(chǔ)性措施，這一政策構(gòu)成了農(nóng)業(yè)政策的重要核心內(nèi)容。無(wú)論是最初的無(wú)追索權(quán)貸款、目標(biāo)價(jià)格差額補(bǔ)貼，還是后來(lái)的營(yíng)銷(xiāo)援助貸款和貸款差價(jià)補(bǔ)貼，以及反周期支付和價(jià)格損失保障等，都是通過(guò)價(jià)格補(bǔ)貼或價(jià)格支持彌補(bǔ)農(nóng)場(chǎng)主因價(jià)格波動(dòng)造成的損失，避免糧食生產(chǎn)出現(xiàn)大的波動(dòng)。

美國(guó)實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)表明，價(jià)格支持政策通常具有效果直接，操作簡(jiǎn)單，政策運(yùn)行初期政府財(cái)政支出小、見(jiàn)效快等特點(diǎn)，對(duì)于財(cái)政補(bǔ)貼能力不強(qiáng)、保障糧食安全壓力大的國(guó)家是一項(xiàng)首選措施。要充分認(rèn)識(shí)到我國(guó)依然是發(fā)展中的農(nóng)業(yè)大國(guó)，農(nóng)業(yè)人口眾多，糧食生產(chǎn)方式落后，財(cái)政用于農(nóng)業(yè)發(fā)展領(lǐng)域的投入比較有限，同時(shí)保障13億中國(guó)人的吃飯問(wèn)題的任務(wù)又十分艱巨，價(jià)格支持方式作為投入相對(duì)較少，見(jiàn)效明顯，對(duì)提高糧食有效供給和增加農(nóng)民收入作用明顯，符合當(dāng)前我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段，國(guó)家財(cái)政補(bǔ)貼能力有限，保障糧食有效供給的任務(wù)重的基本國(guó)情，是一項(xiàng)必須要繼續(xù)堅(jiān)持的重要措施。

自新中國(guó)成立以來(lái)，我國(guó)也陸續(xù)頒布實(shí)施了一系列對(duì)糧食領(lǐng)域的支持政策，有效保護(hù)了農(nóng)民利益、調(diào)動(dòng)了農(nóng)民種糧積極性。但政策多以政府文件形式發(fā)布，不僅缺乏系統(tǒng)性和連續(xù)性，而且一些政策的形成過(guò)程缺少必要的透明度，從而增加了政策執(zhí)行的難度和隨意性。今后可參考和借鑒國(guó)外做法，每4～5年左右采取立法形式重新制定農(nóng)業(yè)政策，并對(duì)現(xiàn)行農(nóng)業(yè)政策進(jìn)行綜合的審視、完善和修訂，這樣能夠更好地依據(jù)市場(chǎng)形勢(shì)變化制定更加符合實(shí)際的農(nóng)業(yè)政策，避免現(xiàn)行政策執(zhí)行中各種負(fù)面效應(yīng)和風(fēng)險(xiǎn)的不斷積累。

（二）農(nóng)產(chǎn)品目標(biāo)價(jià)格制度也會(huì)面臨生產(chǎn)過(guò)剩和財(cái)政負(fù)擔(dān)加重難題

農(nóng)產(chǎn)品目標(biāo)價(jià)格制度是上世紀(jì)70年代美國(guó)政府為了減少對(duì)糧食市場(chǎng)的直接干預(yù)，化解糧食高庫(kù)存和減輕日益沉重的財(cái)政負(fù)擔(dān)，實(shí)現(xiàn)市場(chǎng)價(jià)格形成與政府補(bǔ)貼脫鉤，在充分發(fā)揮市場(chǎng)機(jī)制作用基礎(chǔ)上，對(duì)農(nóng)業(yè)實(shí)施的一項(xiàng)重要的價(jià)格支持政策。目標(biāo)價(jià)格差額補(bǔ)貼（TPDPs）和反周期支付（CCPs）是農(nóng)產(chǎn)品目標(biāo)價(jià)格制度中最重要和最具影響的兩個(gè)項(xiàng)目，前者實(shí)施期限超過(guò)20年，后者也達(dá)到了12年之久。農(nóng)產(chǎn)品目標(biāo)價(jià)格制度補(bǔ)貼雖然是與價(jià)格相掛鉤，通常所制定的目標(biāo)價(jià)格大多略高于貸款率與直接支付之和，但遠(yuǎn)低于市場(chǎng)價(jià)格，因而較少啟動(dòng)，因此對(duì)市場(chǎng)價(jià)格形成基本不構(gòu)成影響，這樣既能有效穩(wěn)定農(nóng)民收入，又對(duì)市場(chǎng)機(jī)制扭曲較小，所以也一直成為美國(guó)所采取的主要農(nóng)業(yè)支持方式之一。

根據(jù)農(nóng)產(chǎn)品目標(biāo)價(jià)格制度的實(shí)踐效果，該政策在有效保障美國(guó)農(nóng)場(chǎng)主收益的同時(shí)，由于農(nóng)場(chǎng)主通常為獲得更多的政府補(bǔ)貼，又進(jìn)一步刺激了其擴(kuò)大糧食生產(chǎn)規(guī)模，加劇了糧食生產(chǎn)過(guò)剩，在產(chǎn)量增加和市場(chǎng)價(jià)格下跌的雙重作用下使得政府財(cái)政負(fù)擔(dān)不斷加重。2014年我國(guó)明確提出要逐步建立農(nóng)產(chǎn)品目標(biāo)價(jià)格制度，并在棉花、大豆兩個(gè)品種開(kāi)展了試點(diǎn)。然而，在實(shí)施農(nóng)產(chǎn)品目標(biāo)價(jià)格制度時(shí)還應(yīng)充分考慮其可能引發(fā)的負(fù)面效應(yīng)，理由是，在糧食作物實(shí)施目標(biāo)價(jià)格制度后，從趨勢(shì)上看國(guó)內(nèi)市場(chǎng)價(jià)格將逐步與國(guó)際接軌，糧價(jià)下行將成為必然趨勢(shì)；如若目標(biāo)價(jià)格保持不變，必將使得補(bǔ)貼差價(jià)擴(kuò)大，由于農(nóng)產(chǎn)品目標(biāo)價(jià)格補(bǔ)貼的是所有產(chǎn)量或播種面積，且補(bǔ)貼范圍及數(shù)量也將較目前所實(shí)行的托市收購(gòu)制度要多得多。在棉花和大豆等播種面積集中、產(chǎn)量有限的農(nóng)產(chǎn)品試行所需要承受的財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)比較有限，但如若擴(kuò)大至主糧領(lǐng)域其政策風(fēng)險(xiǎn)將驟然加劇。如以2015年三大主糧稻谷、小麥、玉米總產(chǎn)量約5.67億噸，平均每噸補(bǔ)貼200～400元計(jì)算，則所需財(cái)政資金將高達(dá)1134～2268億元，國(guó)家財(cái)政負(fù)擔(dān)可能不降反增。

農(nóng)產(chǎn)品目標(biāo)價(jià)格制度實(shí)踐的關(guān)鍵點(diǎn)就在于：其只是幫助農(nóng)場(chǎng)主彌補(bǔ)部分市場(chǎng)損失，重點(diǎn)是保障其生產(chǎn)成本，而不保證其獲得穩(wěn)定的收益。所以，農(nóng)產(chǎn)品目標(biāo)價(jià)格通常僅為生產(chǎn)成本的85%左右，只有這樣才能達(dá)到盡可能減少對(duì)市場(chǎng)價(jià)格形成的干預(yù)。此外，目標(biāo)價(jià)格制度實(shí)踐的另一個(gè)關(guān)鍵點(diǎn)在于實(shí)現(xiàn)“價(jià)補(bǔ)分離”，即補(bǔ)貼收入與價(jià)格形成相分離。同樣，在我國(guó)農(nóng)產(chǎn)品目標(biāo)價(jià)格制度試點(diǎn)中也應(yīng)該把目標(biāo)重點(diǎn)放在保農(nóng)戶(hù)生產(chǎn)成本上，而不是保其獲得穩(wěn)定收益，不能讓目標(biāo)價(jià)格制度過(guò)多承擔(dān)保收入的功能。如若演變?yōu)橹饕氖杖胫С终邔⒉豢杀苊鈺?huì)對(duì)價(jià)格形成造成嚴(yán)重干擾和扭曲資源配置，農(nóng)戶(hù)作為一個(gè)理性的經(jīng)濟(jì)人，其行為必然根據(jù)追求個(gè)人效用和收益最大化原則作出生產(chǎn)決策。在過(guò)高的價(jià)格支持作用下其個(gè)人最優(yōu)決策將是擴(kuò)大納入目標(biāo)價(jià)格保護(hù)制度糧食品種的種植面積和提高生產(chǎn)產(chǎn)量，而減少其他非保障品種的生產(chǎn)投入，其后果將是不僅不能夠緩解目前我國(guó)糧食生產(chǎn)結(jié)構(gòu)性過(guò)剩，反而會(huì)進(jìn)一步加劇，最終重新陷入生產(chǎn)過(guò)剩和財(cái)政負(fù)擔(dān)加重局面。因此，為了能更好地發(fā)揮市場(chǎng)配置資源的決定性作用，保農(nóng)民收入的功能不能全部由目標(biāo)價(jià)格制度來(lái)承擔(dān)，還應(yīng)該采取其他配套的收入支持措施來(lái)完成。

（三）制度設(shè)計(jì)更加傾向農(nóng)民自主選擇價(jià)格和收入風(fēng)險(xiǎn)管理工具

從市場(chǎng)調(diào)控的制度設(shè)計(jì)看，美國(guó)糧價(jià)支持制度是在解決糧食市場(chǎng)問(wèn)題的過(guò)程中主要針對(duì)價(jià)格波動(dòng)風(fēng)險(xiǎn)的一種補(bǔ)貼制度，其制度的內(nèi)容設(shè)計(jì)實(shí)質(zhì)上也并非只是一個(gè)孤立或單獨(dú)實(shí)行的制度安排。從保護(hù)農(nóng)場(chǎng)主利益看，由于價(jià)格支持制度大多只對(duì)市場(chǎng)價(jià)格波動(dòng)造成的部分損失進(jìn)行彌補(bǔ)，而未考慮產(chǎn)量波動(dòng)對(duì)農(nóng)場(chǎng)主收入的影響。理論上來(lái)看，農(nóng)民收入增加取決于農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)量和農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格的提高。但在總需求不變的情況下，二者之間往往是相互矛盾的，一方面提高價(jià)格必然會(huì)刺激增加生產(chǎn)，然而產(chǎn)量增加必然會(huì)導(dǎo)致價(jià)格下跌，隨著農(nóng)民收入減少，出現(xiàn)“增產(chǎn)不增收”。因此，美國(guó)政府一直將價(jià)格支持與收入支持政策結(jié)合實(shí)施。

從農(nóng)場(chǎng)利益保障方式制度設(shè)計(jì)看，發(fā)展趨勢(shì)為逐漸朝農(nóng)場(chǎng)主能夠更加自主選擇價(jià)格和收入保障項(xiàng)目的方向轉(zhuǎn)變。農(nóng)場(chǎng)主可根據(jù)自身的實(shí)際需要來(lái)選擇其中一項(xiàng)價(jià)格和收入保障方案，真正實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)的自我管理，如2008年農(nóng)業(yè)法案設(shè)計(jì)構(gòu)建的平均作物收入選擇計(jì)劃（ACRE）和反周期支付（CCPs）的價(jià)格和收入保障項(xiàng)目組合，以及2014年農(nóng)業(yè)法案設(shè)計(jì)構(gòu)建的價(jià)格損失保障（PLC）和農(nóng)業(yè)風(fēng)險(xiǎn)保障（ARC）項(xiàng)目組合，農(nóng)場(chǎng)主均可二者選其一作為自己的經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)管理工具。政策制度設(shè)計(jì)不僅使得政策支持方式更加市場(chǎng)化，同時(shí)也讓農(nóng)場(chǎng)主的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)決策和風(fēng)險(xiǎn)管理行為更加自主化。

我國(guó)現(xiàn)行糧食價(jià)格制度一度“政策化”傾向明顯，使得市場(chǎng)價(jià)格機(jī)制無(wú)法正常有效發(fā)揮。因此，未來(lái)我國(guó)在糧食支持制度設(shè)計(jì)過(guò)程中不僅應(yīng)該考慮提供政策工具，更應(yīng)該培養(yǎng)農(nóng)民根據(jù)自身需要和市場(chǎng)形勢(shì)變化做出適合自己的種植決策和風(fēng)險(xiǎn)管理方案，提高種糧農(nóng)民適應(yīng)市場(chǎng)機(jī)制和風(fēng)險(xiǎn)管理能力，為未來(lái)培養(yǎng)更多懂經(jīng)營(yíng)、會(huì)管理的新型農(nóng)民和農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)者奠定基礎(chǔ)。

（四）糧食價(jià)格補(bǔ)貼政策及其實(shí)施過(guò)程中對(duì)農(nóng)田生態(tài)保護(hù)也有明確要求

美國(guó)早期由于對(duì)自然資源的過(guò)度開(kāi)發(fā)，對(duì)農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境造成了巨大破壞，1934年全國(guó)性的干旱和1935年“塵暴”，也使得人們更加關(guān)注土壤和生態(tài)環(huán)境破壞所帶來(lái)的災(zāi)難性后果， 并采取相應(yīng)措施予以保護(hù)。其中，包括農(nóng)業(yè)政策的制定也開(kāi)始更多考慮環(huán)境保護(hù)問(wèn)題，如政府農(nóng)產(chǎn)品信貸公司（CCC）對(duì)價(jià)格補(bǔ)貼發(fā)放的條件就作出了具體規(guī)定，農(nóng)場(chǎng)主自愿參與并承擔(dān)一定的義務(wù)，按照合約方式管理，并非無(wú)條件自動(dòng)獲得補(bǔ)貼，只有符合要求的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者在及時(shí)提出申請(qǐng)并嚴(yán)格遵守相關(guān)管理規(guī)定時(shí)才能獲得政府補(bǔ)貼。如申請(qǐng)目標(biāo)價(jià)格補(bǔ)貼的農(nóng)民必須參加政府的減耕計(jì)劃，現(xiàn)行規(guī)定是參加減耕計(jì)劃的農(nóng)民必須有7.5%的耕地退出生產(chǎn)，另有15%的耕地實(shí)行自由種植，不享受補(bǔ)貼，也就是說(shuō)，參加計(jì)劃的農(nóng)民有77.5%的耕地可以享受政府補(bǔ)貼；再如參與反周期支付計(jì)劃的農(nóng)場(chǎng)必須滿(mǎn)足環(huán)境保護(hù)的前提條件，如年農(nóng)場(chǎng)主每年必須報(bào)告農(nóng)場(chǎng)耕地是否達(dá)到土地保護(hù)和濕地保護(hù)的要求，種植環(huán)境是否符合所要求的充足的植被等。

此外，美國(guó)還通過(guò)加大資金投入和整合環(huán)境保護(hù)制度等多種方式，進(jìn)一步加大了環(huán)境的投入保護(hù)力度。如2002年農(nóng)業(yè)法案規(guī)定，在2002-2007年間將用于農(nóng)業(yè)綜合開(kāi)發(fā)的補(bǔ)貼比1995年農(nóng)業(yè)法案規(guī)定的補(bǔ)貼增加近190億美元；用于資源環(huán)境保護(hù)計(jì)劃的補(bǔ)貼到2007年要達(dá)到171億美元。新法案在保留原有生態(tài)保護(hù)項(xiàng)目同時(shí)，新增了農(nóng)業(yè)土地權(quán)屬保護(hù)計(jì)劃（ACEP）和區(qū)域合作保護(hù)計(jì)劃（RCPP）兩個(gè)環(huán)境保護(hù)項(xiàng)目。ACEP是政府通過(guò)購(gòu)買(mǎi)土地使用權(quán)的方式來(lái)保護(hù)耕地、草地和濕地資源；RCPP則為鼓勵(lì)一定區(qū)域內(nèi)的政府、部落及專(zhuān)業(yè)合作社等組織，與農(nóng)戶(hù)一起改善土質(zhì)、水質(zhì)和野生動(dòng)物棲息地。2002年農(nóng)業(yè)法案通過(guò)創(chuàng)建一個(gè)全面的、強(qiáng)制性的環(huán)境監(jiān)管系統(tǒng)，能夠有效減少對(duì)環(huán)境的負(fù)面效應(yīng)，使其農(nóng)業(yè)生產(chǎn)達(dá)到可持續(xù)發(fā)展的水平。

長(zhǎng)期以來(lái)，我國(guó)糧食價(jià)格制度一直強(qiáng)調(diào)保障糧食供給和增加產(chǎn)量，對(duì)糧食生產(chǎn)和供給發(fā)揮了積極作用，然而也導(dǎo)致了農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境的嚴(yán)重失衡。美國(guó)一直十分重視農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境保護(hù)，與我國(guó)也有過(guò)類(lèi)似的經(jīng)歷，在農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境保護(hù)的支持政策、立法、財(cái)稅、技術(shù)模式等方面積累了大量經(jīng)驗(yàn)。我國(guó)可探索建立與糧食生產(chǎn)環(huán)境、節(jié)能減排，糧食生產(chǎn)資料安全使用管理、耕地質(zhì)量保障、污染責(zé)任追究等方面掛鉤的糧食價(jià)格支持和補(bǔ)貼方式，促進(jìn)糧食生產(chǎn)可持續(xù)發(fā)展。同時(shí)這些支持和補(bǔ)貼政策應(yīng)與環(huán)保和食品安全相結(jié)合。農(nóng)戶(hù)在享有農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼權(quán)益的同時(shí)，也應(yīng)有遵守相關(guān)農(nóng)業(yè)標(biāo)準(zhǔn)規(guī)定和保護(hù)環(huán)境的義務(wù)，促使農(nóng)業(yè)綠色化、標(biāo)準(zhǔn)化發(fā)展。

價(jià)格制度作為糧食市場(chǎng)宏觀調(diào)控的重要手段，一直是歷次美國(guó)農(nóng)業(yè)政策體系改革的核心內(nèi)容之一，經(jīng)歷長(zhǎng)達(dá)八十多年的政策改革和轉(zhuǎn)型，逐步建成了一套成熟的制度框架，在政策實(shí)踐中積累了豐富成果和實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)。本文主要對(duì)不同時(shí)期美國(guó)糧食價(jià)格制度改革的現(xiàn)實(shí)背景及路徑，及政策轉(zhuǎn)型后的實(shí)際效果進(jìn)行了深入分析，并系統(tǒng)總結(jié)了政策實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，研究得出了糧價(jià)支持政策始終是美國(guó)糧食市場(chǎng)調(diào)控的基礎(chǔ)性手段，即使是實(shí)施農(nóng)產(chǎn)品目標(biāo)價(jià)格制度仍會(huì)面臨糧食生產(chǎn)過(guò)剩和財(cái)政負(fù)擔(dān)加重難題；制度設(shè)計(jì)更加傾向農(nóng)場(chǎng)自主選擇價(jià)格和收入風(fēng)險(xiǎn)管理工具；價(jià)格補(bǔ)貼政策實(shí)施過(guò)程中對(duì)農(nóng)田生態(tài)保護(hù)也有明確要求等政策啟示，為完善我國(guó)現(xiàn)行糧食價(jià)格制度提供一點(diǎn)思路和建議。如文中所提到的，在我國(guó)農(nóng)產(chǎn)品目標(biāo)價(jià)格制度實(shí)踐中怎樣避免再次導(dǎo)致糧食結(jié)構(gòu)性過(guò)剩及財(cái)政負(fù)擔(dān)加重，減少對(duì)價(jià)格形成的干預(yù)和避免價(jià)格制度演變?yōu)橹饕氖杖胫С终?，價(jià)格支持又怎樣與耕地和生態(tài)環(huán)境保護(hù)相結(jié)合等；這些問(wèn)題都需要進(jìn)一步開(kāi)展深入研究提出具體的可操作辦法。