上海孤殘兒童福利養(yǎng)護(hù)現(xiàn)狀、問題及對(duì)策研究

趙世英

對(duì)孤殘兒童的救助、保護(hù)是兒童福利體系的重要組成部分，也是基本公共服務(wù)均等化的重點(diǎn)保障內(nèi)容之一。

一、上海孤殘兒童集中供養(yǎng)養(yǎng)護(hù)制度的發(fā)展及現(xiàn)狀

從上海集中供養(yǎng)孤殘兒童養(yǎng)護(hù)制度發(fā)展歷程看，已從單一的市級(jí)福利機(jī)構(gòu)集中供養(yǎng)，逐漸拓展為政府供養(yǎng)、國內(nèi)外收養(yǎng)、家庭寄養(yǎng)、機(jī)構(gòu)寄養(yǎng)等多種方式結(jié)合的福利體系，并正在向具有普惠型的社會(huì)福利安排發(fā)展。

養(yǎng)護(hù)對(duì)象。18歲以下的人員主要由上海市兒童福利院（兒福院）收住和管理，18歲以上的人員主要由上海市第二社會(huì)福利院（二福院）收住和管理。

養(yǎng)護(hù)模式。總體上仍是“以機(jī)構(gòu)集中養(yǎng)護(hù)為主，家庭寄養(yǎng)和社會(huì)收養(yǎng)為輔”。0-18歲人員主要由市兒福院集中監(jiān)護(hù)養(yǎng)育，直至他們成年;對(duì)無法回歸社會(huì)的人員主要由上海市第二社會(huì)福利院終身供養(yǎng)。

養(yǎng)護(hù)設(shè)施。目前上海市級(jí)層面基本形成了較為完善的集中供養(yǎng)孤兒、棄兒（含疑似）以及成年失智失能的人員的福利機(jī)構(gòu)體系，組成孤殘人員養(yǎng)護(hù)的完整鏈條。具體機(jī)構(gòu)包括上海市兒童臨時(shí)看護(hù)中心、上海市兒童福利院和上海市第二社會(huì)福利院。

二、上海孤殘兒童集中養(yǎng)護(hù)體系的優(yōu)勢與不足

目前上海市已經(jīng)形成較為成熟的市、區(qū)量及分工體系：市域內(nèi)棄嬰、棄兒養(yǎng)護(hù)責(zé)任由市級(jí)福利機(jī)構(gòu)承擔(dān)，具有戶籍的社會(huì)散居孤兒養(yǎng)護(hù)責(zé)任由戶籍所在地的區(qū)縣政府負(fù)責(zé)。其優(yōu)點(diǎn)具體表現(xiàn)在：市級(jí)層面機(jī)構(gòu)集中供養(yǎng)孤殘人員具有養(yǎng)護(hù)能力更加專業(yè)、養(yǎng)護(hù)條件和質(zhì)量較為優(yōu)越、養(yǎng)護(hù)體系較為完善、供養(yǎng)程序較為清晰。各區(qū)縣養(yǎng)護(hù)對(duì)象主要是社會(huì)散居孤兒，更加貼近社區(qū)、貼近家庭，更有利于深入關(guān)注這類兒童的切身利益。

但與此同時(shí)，這一體系也面臨著一系列的問題和挑戰(zhàn)：一是短期床位緊缺的矛盾凸顯。據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，目前上海全市需集中養(yǎng)護(hù)的孤殘兒童（孤殘人員）總量超過2000人，但市級(jí)福利機(jī)構(gòu)的總床位只有1320張。若考慮不同年齡人員需分開養(yǎng)護(hù)等實(shí)際因素，床位缺口還會(huì)更大。二是護(hù)理人員依然不足。目前上述三家福利機(jī)構(gòu)一線的護(hù)理員有310名左右，護(hù)理員和孤殘人員的比例在1：8左右，與發(fā)達(dá)國家1：3的比例相比仍然較低。

三、孤殘兒童集中供養(yǎng)養(yǎng)護(hù)體系發(fā)展趨勢

（一）養(yǎng)護(hù)政策發(fā)展趨勢

一是由補(bǔ)缺型向普惠型發(fā)展的趨勢，二是按不同兒童群體進(jìn)行分類保障的趨勢，三是孤兒和困境兒童保障模式多元化的趨勢，四是保障的內(nèi)容和力度不斷拓展和加強(qiáng)的趨勢。

（二）孤殘兒童群體發(fā)展趨勢

一是新增量總體趨于減少。二是新增人員殘疾情況更趨嚴(yán)重。三是長期養(yǎng)護(hù)的需求進(jìn)一步加強(qiáng)。

（三）養(yǎng)護(hù)模式發(fā)展趨勢

一是機(jī)構(gòu)養(yǎng)育向多功能轉(zhuǎn)型發(fā)展。二是家庭寄養(yǎng)向規(guī)范化、科學(xué)化發(fā)展。三是集各類養(yǎng)育模式優(yōu)點(diǎn)的新融合養(yǎng)育模式不斷發(fā)展。

四、國內(nèi)外政府供養(yǎng)孤殘人員經(jīng)驗(yàn)借鑒

（一）英國

英國接受養(yǎng)護(hù)的對(duì)象不僅是孤兒，大多數(shù)是來自變故的家庭，還有一些是受虐待的兒童和反社會(huì)行為的兒童。養(yǎng)護(hù)模式主要為家庭寄養(yǎng)和機(jī)構(gòu)集中寄養(yǎng)，約有70%的兒童是家庭寄養(yǎng)。

此外，英國的兒童養(yǎng)護(hù)體系的一大特點(diǎn)是政府主導(dǎo)，由英國政府制定法律、法規(guī)，資金絕大多數(shù)來自國庫。還有一些小規(guī)模的志愿者組織機(jī)構(gòu)，地方政府以向其購買服務(wù)的方式發(fā)揮政府職責(zé)。

（二）日本

日本對(duì)孤殘兒童社會(huì)養(yǎng)護(hù)模式可以分為機(jī)構(gòu)養(yǎng)護(hù)和家庭寄養(yǎng)兩種類型，主要有三種形式：乳兒院、兒童福利院和家庭寄養(yǎng)。乳兒院主要是收養(yǎng)2歲以內(nèi)的孤兒、棄嬰;兒童福利院主要收養(yǎng)除乳兒以外的孤兒或受到虐待的兒童;而近年兒童養(yǎng)護(hù)總體上開始由福利院養(yǎng)育轉(zhuǎn)為家庭養(yǎng)育。

與歐美福利模式相比，日本始終推行多元化供給主體的模式，對(duì)兒童的社會(huì)福利由國家和地方政府（地方公共團(tuán)體）、同時(shí)也包括企業(yè)、民間社會(huì)團(tuán)體等共同來完成。

（三）北京

目前北京共有16所兒童福利機(jī)構(gòu)，養(yǎng)育床位近1800張。其中，市屬機(jī)構(gòu)3所（市兒福院、市二福院和SOS兒童村），區(qū)屬機(jī)構(gòu)13所。除東城、西城和海淀3個(gè)區(qū)外，每個(gè)區(qū)建有一所兒童福利院或兒童福利部。

在職能定位和分工上，市兒童福利院負(fù)責(zé)集中養(yǎng)育來自東城、西城和海淀區(qū)域內(nèi)撿拾的0-6歲的學(xué)齡前孤兒棄嬰和不具有接受教育能力的14周歲以下孤兒;市第二兒童福利院接受市兒福院轉(zhuǎn)院過來的，具有接受教育能力和條件的學(xué)齡期孤兒;北京SOS兒童村采用家庭式撫養(yǎng)模式養(yǎng)育部分孤兒和來自低保困難家庭兒童;其他13個(gè)區(qū)屬兒童福利院（兒童部）負(fù)責(zé)承擔(dān)本行政區(qū)域內(nèi)撿拾的孤兒棄嬰養(yǎng)育職責(zé)。

到2020年，北京市兒童養(yǎng)育床位總數(shù)將達(dá)到5255張，形成以市屬機(jī)構(gòu)為引領(lǐng)、區(qū)機(jī)構(gòu)為支點(diǎn)的兒童福利設(shè)施服務(wù)網(wǎng)絡(luò)。市級(jí)機(jī)構(gòu)服務(wù)對(duì)象逐步擴(kuò)展至重殘、精神障礙的困境兒童。

五、上海孤殘兒童福利養(yǎng)護(hù)發(fā)展對(duì)策建議

（一）加大兒童福利機(jī)構(gòu)建設(shè)力度

床位建設(shè)仍是重中之重。國務(wù)院《關(guān)于加強(qiáng)孤兒保障工作的意見》（國辦發(fā)〔2010〕54號(hào)，以下簡稱“54號(hào)文”）明確安置孤兒的四種渠道為親屬撫養(yǎng)、機(jī)構(gòu)養(yǎng)育、家庭寄養(yǎng)和依法收養(yǎng)。相對(duì)于機(jī)構(gòu)養(yǎng)育，其他三種模式均擁有家庭氛圍和家庭關(guān)愛，因此通常被認(rèn)為是安置孤兒的優(yōu)選模式。但事實(shí)并不盡如人意。據(jù)民政部統(tǒng)計(jì)，我國社會(huì)收養(yǎng)兒童數(shù)近年來不僅沒有增長，反呈不斷下降態(tài)勢。

同時(shí)，隨著2014年《家庭寄養(yǎng)管理辦法》對(duì)寄養(yǎng)條件要求的提高，導(dǎo)致滿足要求的寄養(yǎng)家庭更加難以尋找。此外，由于多數(shù)被遺棄的孤殘兒童具有各種各樣的身體或智力缺陷，可以實(shí)現(xiàn)家庭寄養(yǎng)或者社會(huì)收養(yǎng)的比例更低。在其他養(yǎng)育模式缺位的情況下，通過增加兒童福利機(jī)構(gòu)的床位建設(shè)來確保政府的兜底作用就顯得更加重要。

從本市孤殘兒童養(yǎng)育現(xiàn)狀和未來發(fā)展趨勢看，由于孤殘兒童的特點(diǎn)，多數(shù)需要終身養(yǎng)護(hù)，而隨著養(yǎng)護(hù)條件和養(yǎng)護(hù)水平的不斷提高，成年孤殘人員的壽命也在不斷延長，養(yǎng)護(hù)數(shù)量將不斷增加，現(xiàn)有的機(jī)構(gòu)床位不能滿足未來的養(yǎng)護(hù)需求。加大兒童福利機(jī)構(gòu)建設(shè)力度具有重要的現(xiàn)實(shí)意義。

（二）明確市區(qū)兩級(jí)政府職責(zé)分工

鑒于孤殘兒童養(yǎng)護(hù)專業(yè)性強(qiáng)、投入大、養(yǎng)護(hù)隊(duì)伍要求高的特點(diǎn)，從實(shí)際情況看，當(dāng)前上海市級(jí)機(jī)構(gòu)集中養(yǎng)護(hù)的方式具有不可替代的優(yōu)點(diǎn)，如果賦予區(qū)縣政府同樣的職責(zé)，必然出現(xiàn)的問題就是由于區(qū)縣政府缺乏相關(guān)經(jīng)驗(yàn)和技術(shù)，且這種經(jīng)驗(yàn)的積累無法通過簡單的人員引進(jìn)和硬件建設(shè)快速形成，勢必造成對(duì)孤殘兒童養(yǎng)護(hù)工作和養(yǎng)護(hù)質(zhì)量的下降，對(duì)孤殘兒童的成長是不利的。

為切實(shí)保障孤殘兒童的利益，建議本市孤殘兒童的供養(yǎng)仍由市級(jí)福利機(jī)構(gòu)供養(yǎng)為宜，有利于進(jìn)一步發(fā)揮市級(jí)機(jī)構(gòu)的優(yōu)勢，減少波動(dòng)。區(qū)級(jí)層面仍主要養(yǎng)護(hù)社會(huì)散居孤兒，以充分發(fā)揮其更加貼近社區(qū)、貼近家庭的特點(diǎn)和優(yōu)勢。

（三）重視孤殘兒童的多元化需求

隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的不斷發(fā)展，兒童福利設(shè)施的建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)和功能需求也不斷提高。從傳統(tǒng)的“養(yǎng)、治、教”照護(hù)內(nèi)容，轉(zhuǎn)而更加關(guān)注孤殘兒童的功能康復(fù)、社會(huì)認(rèn)知、情感滿足、心理健康等多方面需求。“54號(hào)文”進(jìn)一步明確孤兒福利保障體系應(yīng)包括基本生活保障、醫(yī)療康復(fù)保障、教育保障、成年后就業(yè)、住房保障和服務(wù)等各方面的內(nèi)容。在福利機(jī)構(gòu)建設(shè)中，應(yīng)大力完善醫(yī)療康復(fù)、特殊教育、技能培訓(xùn)、監(jiān)督評(píng)估等方面的功能，細(xì)化和完善針對(duì)性撫育、教育內(nèi)而，推動(dòng)孤殘兒童養(yǎng)護(hù)水平的不斷提升。

（四）充分發(fā)揮市級(jí)兒童福利設(shè)施的專業(yè)指導(dǎo)功能

從當(dāng)前來說，市兒福院需要進(jìn)一步發(fā)揮其專業(yè)能力，加強(qiáng)與區(qū)縣兒童福利機(jī)構(gòu)的指導(dǎo)和合作，以大力提升區(qū)縣兒童福利機(jī)構(gòu)的建設(shè)和運(yùn)營水平。從長遠(yuǎn)的角度來說，兒童福利還應(yīng)該進(jìn)一步惠及社會(huì)困境兒童（孤兒、流動(dòng)和留守兒童、殘疾兒童、流浪兒童、受艾滋病影響兒童、服刑人員子女）乃至社會(huì)所有兒童。

（五）加強(qiáng)對(duì)困境兒童的關(guān)注

上海的困境兒童總量不多，但仍需高度重視。鑒于上海實(shí)際情況，由區(qū)縣主要負(fù)責(zé)承擔(dān)對(duì)困境兒童的主要救助和保障職責(zé)，更具合理性和可操作性。在不影響孤殘兒童權(quán)益的前提下，市級(jí)機(jī)構(gòu)也可適當(dāng)考慮向困境兒童服務(wù)的延伸。（作者單位：上海投資咨詢公司）