智庫政策影響力評價中的“唯批示論”迷思

王傳奇 李剛 丁炫凱

摘? ?要：文章以智庫政策影響力概念梳理為基礎(chǔ)，結(jié)合大量實證案例，揭示了我國智庫政策影響力評價中普遍存在“唯批示論”現(xiàn)象?；谡哌^程理論，文章通過對CTTI（中國智庫索引）中的內(nèi)參和批示進行文獻計量，分析了該現(xiàn)象帶來的主要問題，并初步探討了破除智庫評價體系“唯批示論”的方法，以期為新時代中國特色新型智庫評價及建設(shè)提供參考。

關(guān)鍵詞：智庫;政策影響力;智庫評價體系;唯批示論

中圖分類號：D035-01;G302? ?文獻標(biāo)識碼：A? ?DOI：10.11968/tsyqb.1003-6938.2019038

The Myth of "instructions-centric" in the Evaluation of the Policy Impact of Think Tanks

——Research from the Perspective of Policy Process Theory

Abstract Based on the concept of think tank policy influence and a large number of empirical cases， this paper reveals that the phenomenon of "instruction-centric" is prevalent in the evaluation of think tank policy influence in China. Based on the theory of policy process， this paper makes a bibliometric analysis of the internal references and instructions in the "China Think Tank Index"， analyses the main problems brought about by this phenomenon， and preliminarily explores the method of breaking the "instruction-centric" method in the evaluation system of think tanks， with a view to providing reference for the evaluation and construction of new think tanks with Chinese characteristics in the new era.

Key words think tank; policy influence; think tank evaluation system; instructions-centric

1? ?引言

智庫（Think Tank）主要是指以資政啟民為目標(biāo)，以科學(xué)、專業(yè)的方式進行公共政策研究、分析、咨詢和評估，從事政策傳播、輿論引導(dǎo)和執(zhí)行協(xié)調(diào)的非盈利性機構(gòu)[1]。自2013年4月15日，習(xí)近平總書記作出關(guān)于加強中國特色新型智庫建設(shè)的重要批示，首次提出建設(shè)“中國特色新型智庫”的目標(biāo)以來，各類智庫蓬勃發(fā)展，我國智庫建設(shè)進入空前繁榮的新時代。同時也應(yīng)注意到，我國智庫建設(shè)并非基于深入的理論建設(shè)，而是智庫實踐與基礎(chǔ)理論同步發(fā)展的過程，其中大部分研究成果是對西方智庫理論和經(jīng)驗的介紹，缺乏經(jīng)驗基礎(chǔ)上鞭辟入里的理論分析。我國特色新型智庫建設(shè)已進入“下半場”，但缺乏在充分實證分析的理論建構(gòu)，在一定程度上導(dǎo)致了各類智庫機構(gòu)數(shù)量不斷增加的同時，智庫市場“散”“弱”“小”的局面越發(fā)嚴(yán)重，嚴(yán)重遲滯我國由“智庫大國”向“智庫強國”發(fā)展的進程。

評價是衡量智庫建設(shè)成功與否的重要方法，美國賓夕法尼亞大學(xué)麥甘團隊發(fā)布的《全球智庫報告》是目前全球影響最廣泛的評價體系，它將智庫影響力作為評價智庫的一個重要維度，其評價對象主要包括智庫的政策影響力、學(xué)術(shù)影響力、輿論影響力、社會影響力和國際影響力等。作為以影響政策為目標(biāo)的機構(gòu)，智庫的政策影響力是智庫評價的核心指標(biāo)。對于智庫政策影響力的內(nèi)涵，國內(nèi)外學(xué)者看法不一。安德魯·里奇[2]將政策影響力定義為智庫研究人員向政策制定者傳遞其研究成果或引發(fā)政策制定者關(guān)注其政策相關(guān)信息的思考與操作;戴安·斯通[3]從政策過程角度，用社會網(wǎng)絡(luò)分析法分析了智庫的影響力，揭示了知識交互對于政府決策的重要作用，并詳細分析了智庫的認(rèn)知網(wǎng)絡(luò)和組織管理之間的關(guān)系;朱旭峰和蘇鈺[4]則將智庫影響力定義為智庫通過可觀測到的行為，直接或間接的途徑，使政策過程或政策決策者的觀點發(fā)生改變，從而做出智庫希望得到的政策決策的目標(biāo)。將智庫影響力分為政策（核心）影響力、精英（中心）影響力和大眾（邊緣）影響力三個層次，認(rèn)為智庫政策影響力的主要包括發(fā)布的研究報告、完成的政策咨詢研究項目、參加政策制定聽證會、向政府機關(guān)派駐專家、政策咨詢及為政府開辦講座等，同時，也較早將智庫獲得批示作為度量智庫政策影響力的指標(biāo)并展開實證研究。2014年，上海社科院開創(chuàng)了國內(nèi)智庫評價的先河，其調(diào)查問卷的評價維度參考了朱旭峰教授的這項研究成果[5]。李安方等[6]在研究智庫競爭力內(nèi)涵中指出智庫政策影響力應(yīng)從智庫參與政策過程的目標(biāo)導(dǎo)向、方案設(shè)計、方案篩選、政策引導(dǎo)等方面的能力去評價;孫志茹和張志強[7]將決策者、政策、學(xué)術(shù)群體、智庫群體及外部環(huán)境這五個部分之間信息的交互過程作為政策決策過程中的各種信息在各階段的流動過程，通過抽象信息流的方法構(gòu)建了智庫在政策過程階段的影響邏輯模型。他們將智庫政策影響力分為直接性影響力和滲透性影響力。直接性影響力包括兩方面的內(nèi)容：研究成果直接被用于政策的形成;提供的政策建議影響決策者的政策選擇;滲透性影響力包括三方面的內(nèi)容：改變政策議題的優(yōu)先級;改進決策者進行政治和行政決策的信息基礎(chǔ);提高政策決策者進行科學(xué)決策的能力。唐納德·E·埃布爾森等[8]認(rèn)為智庫實現(xiàn)政策影響力不應(yīng)只局限于直接向政策制定者傳遞以多樣的方式直接或間接地向公眾、媒體等其他任何影響政策形成的群體輸出，他還通過案例分析指出麥甘團隊的《全球智庫報告》的評價指標(biāo)和媒體指數(shù)等數(shù)據(jù)并不能清楚地表明智庫能產(chǎn)生多大的政策影響力。

雖然不同的理論角度及智庫所處政治體制的不同界定智庫政策影響力的內(nèi)涵存在差異，但智庫要作為政策制定共同體產(chǎn)生影響力，與其參與公共政策過程的深度、廣度及自身資源利用能力密切相關(guān)。所以，智庫政策影響力可以解釋為智庫有意識、有目的地以直接或間接的方式作用于政策制定者，促使政策選擇或政策過程發(fā)生改變，從而影響公共政策的能力。在我國的智庫實踐中，大多智庫管理部門都將批示作為智庫政策影響力評價的首要指標(biāo)。智庫界出現(xiàn)了一種迷思，即批示的數(shù)量、級別和獲得激勵程度成正比的認(rèn)識誤區(qū)，一定程度上已上升到 “批示即政策影響力”的迷信程度。本文主要以政策過程理論為視角，通過對南京大學(xué)和光明日報社聯(lián)合開發(fā)的“中國智庫索引”（CTTI）中來源智庫所填報的內(nèi)參和批示成果進行分析，驗證不同類型智庫在政策過程的各個環(huán)節(jié)報送內(nèi)參及得到批示的差異，以此探討“唯批示論”的智庫政策影響力評價導(dǎo)致的后果，并提出破除“唯批示論”評價方式的路徑，以期為新時代的中國特色新型智庫發(fā)展研究和政策影響力評價體系建設(shè)提供參考。

2? ?政策過程理論及其適用性分析

2.1? ? 政策過程理論的基本觀點

政策過程一般是指政府作為主體與公共問題參與客體在特定政治制度中發(fā)生的一系列事件或環(huán)節(jié)相互鏈接、彼此依存的運行過程。西方學(xué)界對政策過程理論主要分兩大派系：一種是以哈羅德·拉斯韋爾與蘭德爾·瑞普利等人為代表的階段框架理論，拉斯韋爾[9]將政策過程劃分為政策情報、政策建議、政策制定、政策行使、政策運用、政策評估、政策終止七個階段;瑞普利[10]在總結(jié)前人經(jīng)驗的基礎(chǔ)上認(rèn)為政策過程可以分為議程設(shè)置、政策目標(biāo)及計劃形成合法化、政策執(zhí)行、政策評估、政策反饋五個階段，并指出政策過程作為循環(huán)過程，在任何一階段終止、重啟和進入，有些過程也可被縮減。另一種是約翰·金登與拉雷·N·格斯頓代表的多源流框架理論，金登[11]建立了政策過程的信息流模型，認(rèn)為問題流、政策流和政治流一般以不同路徑運行，直到在政策窗口處耦合，從而產(chǎn)生政治壓力和公共問題解決辦法迫使政策過程啟動;拉雷[12]提出了觸發(fā)機制模型，認(rèn)為金登的“無法預(yù)測的政策窗口”需要“觸發(fā)機制”，即“將日常問題轉(zhuǎn)化成為消極公眾反應(yīng)的事件”，其對議程設(shè)置的價值由時間、范圍、強度決定。

2.2? ? 政策過程階段框架理論的適用性分析

智庫作為政策制定共同體，其產(chǎn)生政策影響力必然與政策過程密切相關(guān)。西方智庫研究的主流形態(tài)也基本都以智庫如何影響政策過程為主線。盡管政策過程理論兩大流派都對智庫研究有重大影響，但筆者認(rèn)為政策過程的階段框架理論對本文討論“唯批示論”在智庫影響力中的作用有較大意義。首先，批示是中國特色社會主義初級階段的產(chǎn)物，在民主集中制的政治體制下，相較于多源流框架理論，階段框架理論能更好地反映智庫報送內(nèi)參、獲得批示在政策過程不同階段產(chǎn)生政策影響力的大小，以及參與決策的深度和廣度，從而進一步分析不同智庫的資源運用能力，而多源流框架理論分析往往局限于議程設(shè)置等政策過程前端;其次，階段論更好地體現(xiàn)了政策過程的演進，有利于更清晰地剖析智庫在影響政策過程中，與政府決策者、政府機構(gòu)及政策相關(guān)參與者的關(guān)系，探尋智庫報送內(nèi)參和獲得批示對其參與政策過程的路徑和規(guī)律。此外，階段框架理論比多源流框架理論更有靈活性，有利于比較分析，最為契合本文研究主題。瑞普利的五階段理論是對前人研究成果的優(yōu)化，筆者結(jié)合他的觀點及我國政治體制和智庫參與決策的實際情況將政策過程分為議程設(shè)置、政策建議與協(xié)商、政策制定與推廣、政策執(zhí)行、政策評估與反饋，以此作為本文分析框架。

3? ?我國智庫政策影響力評價中的“唯批示論”現(xiàn)象與成因

3.1? ? “唯批示論”現(xiàn)象產(chǎn)生的起源、發(fā)展及表現(xiàn)

批示是指我國決策者對各類報告簽署書面意見，以行使權(quán)力及表達個人意愿的一種工具[13]。從1980年我國的首個智囊團——“中國農(nóng)村發(fā)展問題研究組”到1990年代以后開展咨政服務(wù)工作的各中央部委辦、重點高校下屬研究機構(gòu)和中國社會科學(xué)院等，我國第一批智庫產(chǎn)生政策影響力的最主要方式就是利用各種正式、非正式渠道向最高領(lǐng)導(dǎo)層遞送內(nèi)參、獲得批示。這幾十個體量不一的智庫先驅(qū)紛紛出版各類內(nèi)部參閱簡報希望研究成果能夠“直達天聽”，部分智庫專家甚至憑借人脈關(guān)系向最高決策層遞交密札或進諫，并將獲得高層領(lǐng)導(dǎo)批示數(shù)量作為自我評價的最高指標(biāo)[14]。《北京青年報》曾報道：作為我國智庫改革先驅(qū)者的中國（海南）改革發(fā)展研究院董事局主席高尚全的抽屜里，整齊擺放著從1981年到2013年該智庫得到的38份中央領(lǐng)導(dǎo)批示[15]。

在對智庫的評價指標(biāo)研究中，趙剛等[16]較早以批示作為評價我國智庫政策影響力的重要指標(biāo)。隨后，部分高校和智庫開始采用批示作為考核專家政策影響績效的最重要指標(biāo)。近年來，這種情況逐步發(fā)展為國內(nèi)各類智庫評價體系幾乎都將智庫的政策影響力作為核心指標(biāo)，又以批示的層次和數(shù)量作為評價政策影響力的主要變量。2014年，上海社會科學(xué)院智庫研究中心參考賓夕法尼亞大學(xué)麥甘團隊的“主觀整體印象評價法”將智庫的政策影響力作為智庫綜合影響力評價的核心指標(biāo)，主要從智庫獲得批示的領(lǐng)導(dǎo)級別和次數(shù)、智庫專家參與決策咨詢活動級別和次數(shù)、智庫專家給領(lǐng)導(dǎo)授課的級別和次數(shù)、智庫人員現(xiàn)在或曾在政府部門中任職比例（“旋轉(zhuǎn)門”機制）等多個方面評價智庫的政策影響力[5]。2015年初，零點國際發(fā)展研究院作為國內(nèi)來自民間的研究機構(gòu)的代表將政府影響力作為四大智庫影響力評價指標(biāo)之一，其特色在于以量化的客觀指標(biāo)為主。其政府影響力評價除因有效數(shù)據(jù)采集困難未將智庫“旋轉(zhuǎn)門”情況列入考核指標(biāo)外其他與上海社科院基本一致[17]。四川省社科院與中科院成都文獻情報中心聯(lián)合發(fā)布的《中華智庫影響力報告2015》則是從政策導(dǎo)向（智庫專家到黨委、政府部門掛職;智庫專家給領(lǐng)導(dǎo)授課、政策制定：智庫研究成果被領(lǐng)導(dǎo)批示）智庫承接黨委、政府研究項目、政策評估：智庫承接政策評估項目三個方面來測度智庫政策影響力[18]。中國社科院綜合現(xiàn)有的智庫評價機制推出的全球智庫綜合評價AMI指標(biāo)體系，從吸引力、管理力和影響力三個層次對智庫進行評價，將政策影響力評價指標(biāo)作為影響力層次評價的首要指標(biāo)，并細化為政府委托研究項目數(shù)量、研究人員受邀為省部級及以上政府授課、接受省部級及以上政府咨詢?nèi)舜?、決策采納率、旋轉(zhuǎn)門人數(shù)比及官員培訓(xùn)層次、數(shù)量[19]。

在主流智庫評價體系固化“批示即政策影響力之根本”這一觀念的基礎(chǔ)上，我國智庫政策影響力評價中的“唯批示論”現(xiàn)象愈演愈烈，主要表現(xiàn)為智庫管理部門及平臺單位（如高校、社科院等）對獲得批示的智庫研究成果普遍實行高標(biāo)準(zhǔn)激勵。筆者收集到的數(shù)十個省部級機構(gòu)（“雙一流”建設(shè)高校、省委宣傳部智庫辦、個別國家高端智庫）都把批示作為評價智庫政策影響力的主要指標(biāo)，作為獎勵依據(jù)。如我國東部沿海某省將政策影響力作為其新型智庫考核的基本評價表征指標(biāo)，并將“領(lǐng)導(dǎo)批示與層級”作為首要指標(biāo)，在其百分制的考核指標(biāo)中，政治局常委批示一項10分，部委正職領(lǐng)導(dǎo)批示一項6分、副職領(lǐng)導(dǎo)批示一項4分，與此相比，智庫決策咨詢成果在中央媒體發(fā)表一項只計2分，完成省部級領(lǐng)導(dǎo)機關(guān)指定研究和咨詢?nèi)蝿?wù)一項計1分[20]。我國中部某省智庫管理部門領(lǐng)導(dǎo)在“省專業(yè)特色智庫建設(shè)會議”講話中，也將本省智庫活動獲得省部級以上領(lǐng)導(dǎo)批示百余次作為智庫聚焦重大主題、取得重大研究成果的唯一數(shù)據(jù)支撐[21]。該省某“雙一流”建設(shè)高校也將智庫成果認(rèn)定分為四級，并以此作為職稱評定和獎勵的依據(jù)：一級為被黨和國家主要領(lǐng)導(dǎo)人（正國級）做出肯定性批示;或進入黨和國家重要文件，如黨代會報告、政府工作報告等視同《中國社會科學(xué)》論文;二級為智庫研究成果被黨和國家領(lǐng)導(dǎo)人（副國級）做出肯定性批示或被國家級政府機構(gòu)采納、應(yīng)用或通過國家級機關(guān)簡報、成果要報、國家級新聞機構(gòu)內(nèi)參視同于權(quán)威刊物論文;三級為智庫研究成果被省部級主要領(lǐng)導(dǎo)人（正部級）做出肯定性批示或被省部級政府機構(gòu)采納、應(yīng)用;或被國家級機關(guān)簡報、成果要報、國家級新聞機構(gòu)內(nèi)參刊發(fā)或通過省部級機關(guān)簡報、成果要報、省部級新聞機構(gòu)內(nèi)參視同重要刊物論文;四級為被省部級領(lǐng)導(dǎo)人（副部級）做出肯定性批示或被省部級機關(guān)簡報、成果要報、省部級新聞機構(gòu)內(nèi)參刊發(fā)或被地市級政府機構(gòu)采納、應(yīng)用，視同CSSCI來源刊物論文[22]。在省級以下智庫管理部門及地方高校，批示的重視程度更高。如我國華北地區(qū)地方高校則對其所屬智庫獲得高層領(lǐng)導(dǎo)批示予以物質(zhì)獎勵：獲得國家級領(lǐng)導(dǎo)批示一次性獎勵15萬元，省部級主要領(lǐng)導(dǎo)批示獎勵5萬元[23]。智庫及智庫專家也都高度重視領(lǐng)導(dǎo)批示，拿到高層領(lǐng)導(dǎo)批示后極力宣傳的新聞屢見不鮮。我國東部某省會城市高校在其官方微信平臺發(fā)布了以“熱烈祝賀某教授獲得的調(diào)研報告獲得李克強總理重要批示！”為題頭條新聞[24]。不僅將獲得高層領(lǐng)導(dǎo)批示數(shù)量作為智庫政策影響力的衡量最主要標(biāo)志，智庫專家也將領(lǐng)導(dǎo)批示作為課題結(jié)項和獲得資助的重要依據(jù)。

3.2? ? “唯批示論”現(xiàn)象的主要成因

內(nèi)參和批示我國公共議程設(shè)置環(huán)節(jié)，能對政策文件形成產(chǎn)生直接影響。首先，我國處于新時代全面深化改革進程中，國家治理法治能力和社會自治能力不足，要發(fā)揮中國特色社會主義制度“集中力量辦大事”的優(yōu)越性，就必須由領(lǐng)導(dǎo)給予明確解決具體問題的意見，在決策群體內(nèi)進行意見交換和給予下級指示;其次，我國“以文書御天下”的行政傳統(tǒng)使得領(lǐng)導(dǎo)人在行使自由裁量權(quán)時，更習(xí)慣于將個人意見寫在文件上，形成批示。這比口頭指示更為正式，也更有利于領(lǐng)導(dǎo)意愿的準(zhǔn)確傳達;再者，中國傳統(tǒng)文化影響下，群眾的利益需求表達往往不同于西方國家通過大眾媒體和公共輿論來實現(xiàn)，涉及公共政策的敏感信息也無法公開傳播、辯論，促使內(nèi)參及領(lǐng)導(dǎo)批示成為回應(yīng)群眾利益需求和上下級溝通的重要渠道。諸多歷史和現(xiàn)實原因使得批示作為決策者權(quán)利運用的工具雖非正式公文，但卻很大程度上影響政策文件等公文的形成。

從當(dāng)下智庫評價實踐角度來看，批示是我國正式制度賦予領(lǐng)導(dǎo)的權(quán)力，也一直是政府的關(guān)鍵行政程序之一，作為一種標(biāo)志性的可被記錄的行政事件，確實可以證明智庫研究成果造成了一定程度上的行政后果，但是否真正影響決策仍有待考量。此外，從智庫評價指標(biāo)的可操作性層面來看，領(lǐng)導(dǎo)批示的數(shù)量和層級的確更易被量化，人們也似乎更愿意臣服于在這種以數(shù)字說話的評價指標(biāo)。

4? ?“唯批示論”帶來的主要問題

4.1? ? 造成我國智庫資源的浪費和政府決策成本的增加

不同類別智庫的資源稟賦和能力稟賦不同。從資源稟賦方面來看，唐納德·E·埃布爾森[8]通過對我國智庫外交政策影響力分析，構(gòu)建了中國智庫體系的二維分類和中國智庫施加政策影響力方法的二維框架，指出黨政部門智庫最接近核心決策者，黨校行政學(xué)院智庫和社科院智庫次之，這三類官方智庫因為在政府關(guān)系溝通方面較其他類別智庫具有無可比擬的先天優(yōu)勢，建立了施加“更為直接的”政策影響力有效途徑;而高校智庫、科研院所智庫、傳媒智庫和社會智庫則越發(fā)遠離權(quán)力中心，與決策者關(guān)系也更為薄弱，它們施加政策影響力的方法也更為間接。官方智庫較高校智庫、民間智庫不僅在信息和成果報送渠道上享有資源優(yōu)勢，大部分體制內(nèi)的權(quán)威媒體也為官方智庫的政策宣傳提供了更高平臺。此外，穩(wěn)定的財政支持和專職研究人員享有的編制也使得官方智庫擁有更多制度保障。高校智庫”不僅擁有長期研究某一領(lǐng)域的專業(yè)研究人員和數(shù)量龐大的研究生隊伍，而且綜合性大學(xué)的多學(xué)科發(fā)展，積淀了深厚理論成果和各類研究數(shù)據(jù)。同時，高校的圖書館、實驗室和研究基地等資源也是其他智庫無法比擬的。如南京大學(xué)長江產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟研究院院長劉志彪教授在“中國特色新型智庫建設(shè)”高層論壇作報告時說，一個綜合性大學(xué)可以建設(shè)多個價值上千萬人民幣的數(shù)據(jù)庫，而他之前作為江蘇省社科院院長想建一個大型數(shù)據(jù)庫都很難。從能力稟賦方面來看，黨政部門智庫等離權(quán)力中心較近的智庫擁有個人關(guān)系渠道、“旋轉(zhuǎn)門”機制、非公開的信息交換渠道等優(yōu)勢，可以對政策制定產(chǎn)生更為直接的影響力。而高校智庫擁有跨學(xué)科人才和學(xué)術(shù)支撐等優(yōu)勢，具備施加長期政策影響的能力。獨立靈活的社會智庫則可以更方便地吸納民間智慧和不受體制內(nèi)規(guī)定限制出國做田野調(diào)查，并通過媒體產(chǎn)生短期政策影響力。智庫各有各的核心競爭力，若各類智庫都以追求內(nèi)參的數(shù)量和層次為主要目標(biāo)，則勢必造成智庫研究資源的浪費。

受國內(nèi)“保密文化”的影響，內(nèi)參及批示一般不對外公開且部分有較高的密級，學(xué)界對其研究成果較少。國內(nèi)目前僅CTTI系統(tǒng)以數(shù)據(jù)眾包的方式，收集了來源智庫填報的內(nèi)參和批示數(shù)據(jù)。CTTI是我國首套全面描述、收集智庫數(shù)據(jù)，為用戶提供數(shù)據(jù)整理、數(shù)據(jù)檢索、數(shù)據(jù)分析、數(shù)據(jù)應(yīng)用等功能的智庫索引系統(tǒng)。該系統(tǒng)收集到的數(shù)據(jù)由CTTI的專職工作人員負責(zé)審核以確保數(shù)據(jù)的可靠性和真實性。為了探究各類智庫內(nèi)參報送和獲批情況，筆者對CTTI系統(tǒng)中收集的706家來源智庫填報的內(nèi)參和批示數(shù)據(jù)進行梳理，截至2019年3月共有內(nèi)參數(shù)據(jù)7976條、批示數(shù)據(jù)2005條（參報送數(shù)量及獲得批示統(tǒng)計見圖1）。

如果說智庫內(nèi)參的報送數(shù)量反映了智庫在該方面工作的積極性，那么各類智庫內(nèi)參的報批比（即報送數(shù)量和獲批數(shù)量的比例）則是反映其獲得批示能力的最有力證明?？梢訡TTI來源智庫中，報送內(nèi)參和獲得批示最高的是高校智庫，兩項數(shù)據(jù)是其他類別智庫總和兩倍有余。但就報批比而言，情況卻恰恰相反，高校智庫報批比（0.205）僅是內(nèi)參報送量第二的黨政部門智庫（0.431）的一半，也遠不及社科院智庫（0.393）和黨校行政學(xué)院智庫（0.357）?？蒲性核菐祀m報送內(nèi)參數(shù)量不到高校智庫的十分之一，但其報批比（0.209）也與高校智庫相差無幾。除了未獲得批示的企業(yè)智庫和傳媒智庫外，社會智庫的內(nèi)參報批比（0.12）最低。由此可以看出，不同類別智庫獲得批示能力并不均等，雖然高校智庫、社會智庫等產(chǎn)出內(nèi)參的熱情高漲，但由于獲取政府需求信息不暢通等資源限制和對實際問題研判的能力限制，其研究成果利用率和回報率較低。在CTTI來源智庫數(shù)據(jù)中，高校智庫占總量超過了65%，高校智庫作為我國智庫體系的主體部分之一，花費大量人力、物力，將主要精力過多地放在內(nèi)參的研制上，卻忽略了自身在思想性貢獻、理論創(chuàng)新方面的能力稟賦，導(dǎo)致了多學(xué)科交叉的人才隊伍、信息服務(wù)、數(shù)據(jù)支撐等資源的極大浪費。

從矛盾的另一方面來看，通過對CTTI來源智庫報送內(nèi)參和獲得批示數(shù)量的時間分布情況（見圖2）可以看出，自2013年4月習(xí)近平總書記作出關(guān)于加強中國特色新型智庫建設(shè)的重要批示，首次提出建設(shè)“中國特色新型智庫”的目標(biāo)以來，智庫內(nèi)參的年報送量和批示量均呈逐年遞增的趨勢。特別是2015年《關(guān)于加強中國特色新型智庫建設(shè)的意見》的印發(fā)促成了智庫內(nèi)參的報送渠道后，我國智庫報送內(nèi)參數(shù)量爆發(fā)式增長，批示數(shù)量也跟著“水漲船高”。但通過每年的批示數(shù)量對比不難發(fā)現(xiàn)，2016年和2017年，雖然內(nèi)參數(shù)量將近翻了一番，但批示數(shù)量仍與2015年基本持平，可見行政決策部門的批復(fù)能力已趨于飽和。2017年內(nèi)參報批比（18.95%）創(chuàng)歷史新低，即每5.3篇內(nèi)參只有一篇能夠獲得批示，這里還不包括大量被行政決策部門工作人員前期篩選剔除的未作為內(nèi)參報送的研究成果。2018年智庫報送內(nèi)參數(shù)量雖有小幅回落但仍遠高于2014年之前的年度報送量。一篇內(nèi)參從生產(chǎn)、報送到批示，無不凝結(jié)著研究者、政府工作人員、領(lǐng)導(dǎo)的大量時間、精力以及其他決策咨詢系統(tǒng)資源的消耗。從經(jīng)濟學(xué)角度來講，供需基本平衡是經(jīng)濟平穩(wěn)發(fā)展的前提。同樣，在決策咨詢市場，當(dāng)作為需求側(cè)的行政決策部門已難以消化日益增長的內(nèi)參時，作為供給側(cè)的智庫生產(chǎn)內(nèi)參成本也在增加。所以，在智庫評價體系“唯批示論”的指揮棒下，智庫盲目追求內(nèi)參和批示數(shù)量，給行政決策部門帶來了沉重的負擔(dān)，降低了行政決策效率，增加了政府決策成本，決策咨詢市場也需要“供給側(cè)改革”。

4.2? ? 導(dǎo)致智庫業(yè)務(wù)模式“頭重腳輕”

智庫報送內(nèi)參所屬不同政策過程階段獲得的批示率也不會均衡，一般而言，議程設(shè)置、政策建議與協(xié)商是決策產(chǎn)生的重點，也是決策者需要智力支持的重要環(huán)節(jié)，比較容易產(chǎn)生批示。政策制定、政策執(zhí)行階段主要是由決策群體完成，政策推廣的成果輸出對象是媒體，智庫都很難主動參與，獲得批示可能性較低。相較于議程設(shè)置和政策建議，政策評估和反饋需要承擔(dān)大量的事務(wù)性、操作性工作，加之，很難避免決策者對政策評估的動機是希望得到智庫作為公正第三方的肯定，所以大部分智庫不愿意去做這種“吃力不討好”的工作?！拔ㄅ菊摗爆F(xiàn)象必然導(dǎo)致不同資源稟賦和能力稟賦的智庫將工作重心忽略政策過程中段和尾段，而在政策過程前段進行“同質(zhì)化競爭”。為驗證這一觀點，筆者根據(jù)智庫報送內(nèi)參文本標(biāo)題、摘要和內(nèi)容，結(jié)合智庫研究經(jīng)驗，對CTTI來源智庫的內(nèi)參成果和批示對應(yīng)的政策過程階段進行了人工標(biāo)引和分析（見圖3）。除去內(nèi)容或摘要不可見的保密內(nèi)參1311項和批示25項后，得到內(nèi)參數(shù)據(jù)6665條、批示數(shù)據(jù)1980條。

統(tǒng)計發(fā)現(xiàn)我國智庫所報內(nèi)參成果對應(yīng)議程設(shè)置和政策建議與協(xié)商占政策過程各階段總比重高達93%，獲得批示量占比達94%，充分反映出以獲得批示為目標(biāo)的智庫將業(yè)務(wù)重心主要集中在政策過程的頭部。長此以往，智庫不再是為決策服務(wù)，而是為決策者服務(wù)，一味揣摩主要領(lǐng)導(dǎo)的興奮點（痛點、癢點、焦點），淪為替長官意志“背書”的研究機構(gòu)，逐漸喪失智庫作為客觀的第三方?jīng)Q策咨詢的本質(zhì)屬性。從各個政策過程階段所產(chǎn)生的內(nèi)參報批比來看，政策過程前段批示率也遠高于中段，但在政策評估與反饋階段，報批比的走勢卻出現(xiàn)了“翹尾”，雖然智庫在政策過程末段報送內(nèi)參數(shù)量不到前段總量的5%，但報批比卻高于議程設(shè)置階段。這說明了我國政府對智庫參與政策評估與反饋的需求有很大上升空間。

4.3? ? 影響智庫技術(shù)支援能力的形成

“技術(shù)支援性”工作是指為決策者做的情況調(diào)查、規(guī)劃、項目評價、數(shù)據(jù)處理等常規(guī)性、技術(shù)性、重復(fù)性的工作。高校智庫擁有的多學(xué)科交叉人才資源、大量研究生組成專業(yè)且廉價的勞動力、門類豐富的實驗室、圖書資源和數(shù)據(jù)庫可以為“技術(shù)支援性”工作提供較為完備的軟硬件支持。美國頂級高校智庫幾乎無一例外地充分利用圖書館等資源為政府決策提供信息服務(wù)[25]。我國“技術(shù)支援性”工作往往是智庫承接政府部門給予的大量“橫向項目”，很多高校管理者和研究者往往存在“偏學(xué)術(shù)”的研究誤區(qū)，根深蒂固的“象牙塔情結(jié)”，導(dǎo)致這類“橫向項目”在高校里不被看成是學(xué)術(shù)性項目，認(rèn)為其只產(chǎn)生經(jīng)濟效益，沒有學(xué)術(shù)含量。而黨政智庫等官方智庫則因為編制限制和承接上級交辦的任務(wù)過多，產(chǎn)生很多低水平的重復(fù)勞動成果，缺乏“技術(shù)支援性”工作支持，導(dǎo)致其在短時間內(nèi)很難保質(zhì)保量完成領(lǐng)導(dǎo)交辦的研究任務(wù)。不僅如此，由于缺乏第三方的客觀數(shù)據(jù)支撐，官方智庫專家在政策推廣中的發(fā)聲常常引發(fā)可信度的質(zhì)疑和誤解。但在“唯批示論”的智庫評價體系影響下，常規(guī)性的項目和政策評價工作產(chǎn)生的批示量遠沒有為政策制定者出思想、創(chuàng)新概念來的快、來的容易，不僅高校智庫不愿意負責(zé)“技術(shù)支援性”的決策事實（如數(shù)值型數(shù)據(jù)、事實型數(shù)據(jù)等）的收集、處理和分析，社科院智庫、黨校行政學(xué)院智庫等專業(yè)智庫也是如此。“技術(shù)支援性”核心能力培養(yǎng)動力的缺乏導(dǎo)致大部分專業(yè)性智庫也只能從事“坐而論道”的定性研究，產(chǎn)出大量“上不頂天，下不立地”的學(xué)術(shù)化對策研究。如2019年1月，江蘇省省長吳政隆在江蘇省第十三屆人民代表大會第二次會議上作政府工作報告提出“大力發(fā)展現(xiàn)代服務(wù)業(yè)” 。筆者隨后致電江蘇省統(tǒng)計局查詢?nèi)‖F(xiàn)代服務(wù)業(yè)的統(tǒng)計數(shù)據(jù)，得到的答復(fù)卻是“因為建立不了精準(zhǔn)的統(tǒng)計科目，所以沒有我省現(xiàn)代服務(wù)業(yè)GDP的相關(guān)統(tǒng)計數(shù)據(jù)”。統(tǒng)計科目的設(shè)置需要深厚的理論研究基礎(chǔ)和廣泛深入的社會調(diào)查，江蘇省統(tǒng)計局的資源稟賦在這方面定然不如南京財經(jīng)大學(xué)江蘇現(xiàn)代服務(wù)業(yè)研究院這類高校專業(yè)智庫，但缺乏緊密的聯(lián)系和主動開展“技術(shù)支援”工作的積極性，導(dǎo)致省長的政府工作報告都缺乏精準(zhǔn)的數(shù)據(jù)支撐。

5? ?破除智庫評價體系“唯批示論”誤區(qū)的實現(xiàn)路徑

破除智庫評價“唯批示論”誤區(qū)有很多角度和方法，本文主要從智庫考核、評估的角度談幾點實現(xiàn)路徑。

5.1? ? 構(gòu)建基于政策過程各階段平衡的分類評價體系

作為連接學(xué)術(shù)研究與政策形成的橋梁，智庫存在的價值本是以專業(yè)研究幫助政府提高決策質(zhì)量，但隨著“美國傳統(tǒng)基金會”為代表的西方倡導(dǎo)智庫興起，智庫研究的客觀性前提已逐步被影響決策所取代，西方智庫已日益淪為代表政治黨派和利益集團的說客。我國智庫研究界受到美國智庫理論的誤導(dǎo)，也把影響力作為整個智庫評價理論的核心概念，以致“政策影響力”成為了我國智庫各類評價體系的核心指標(biāo)。盲目推崇“政策影響力”概念是智庫評價“唯批示論”現(xiàn)象形成的根本誘因，是我國特色新型智庫套用西方智庫評價范式，從而不適應(yīng)我國政治、經(jīng)濟體制和歷史文化所產(chǎn)生的“健康問題”，需要從理論源頭上正本清源。從政策過程論角度來看，我國的政治體制與西方國家所謂的“自由民主制度”不同：以美國為代表的西方國家的某項政策制定是往往需要參議院、眾議院表決通過，也就意味著其政策的制定和調(diào)整必須走完政策過程的每個階段，形成一個閉合的政策過程環(huán);而在決策權(quán)高度集中的政治體系中，我國決策者則可以根據(jù)政策反饋及時對政策進行中期調(diào)整，并不一定需要重啟整個政策過程周期。我國智庫“政策影響力”的范疇也不僅僅局限于“議程設(shè)置”和“政策辯論與建議”環(huán)節(jié)，一定程度上還在“政策制定與推廣”“政策執(zhí)行”“政策評估與反饋”等環(huán)節(jié)影響政府的行為。如中國國際問題研究院和上海國際問題研究院通過參與政策制定、執(zhí)行和評估環(huán)節(jié)在我國購買歐洲債券和參與歐洲穩(wěn)定機制方面發(fā)揮了重要作用。所以，智庫政策影響力的評價不應(yīng)只局限于政策過程前段，還應(yīng)對智庫在政策過程各個階段發(fā)揮的作用進行評價。

我國應(yīng)制定智庫政策影響力分類評價的考核標(biāo)準(zhǔn)，對于黨政部門智庫和部分智庫“國家隊”而言，其主要職能定位于政策過程前段，批示可以作為權(quán)重較大的評價指標(biāo)。但對于高校智庫等大部分專業(yè)智庫，則不能以批示的層級高低和多寡來評價其政策影響力，而是要將政策制定與推廣的工作量和政策評估、反饋環(huán)節(jié)的橫向項目等納入指標(biāo)體系，從而引導(dǎo)我國特色新型智庫形成優(yōu)勢互補、發(fā)展均衡的健康體系。

5.2? ? “技術(shù)支援能力”“技術(shù)支援服務(wù)”應(yīng)作為智庫評價的重要指標(biāo)

好的評價指標(biāo)體系不應(yīng)僅僅是指揮棒，更應(yīng)該是聽診器和啟明星。如果說可以把批示作為黨政智庫的政策影響力主要評價指標(biāo)，那么就應(yīng)該把“技術(shù)支援能力”看成是評價高校智庫和社會智庫等現(xiàn)階段處于中國政策咨詢體系邊緣智庫的主要指標(biāo)。大數(shù)據(jù)時代，政府和決策者遇到的難題往往不是政策形成的思路或方案，而是在政策制定、評估和反饋等環(huán)節(jié)缺乏真實有效的數(shù)據(jù)支撐，缺乏有能力在數(shù)據(jù)呈幾何級增長的當(dāng)下，從白噪聲中區(qū)分出有價值的信息智庫。2017年12月8日，習(xí)近平總書記在主持中共中央政治局第二次集體學(xué)習(xí)時就曾強調(diào)“要建立健全大數(shù)據(jù)輔助科學(xué)決策和社會治理的機制，推進政府管理和社會治理模式創(chuàng)新，提升國家治理現(xiàn)代化水平”。這句話實際上為我國智庫未來的發(fā)展點明了方向。由于各類智庫資源稟賦的差異，所有智庫實現(xiàn)影響力的核心競爭力不可能體現(xiàn)于寫內(nèi)參，其評價標(biāo)準(zhǔn)也不應(yīng)只局限于政策影響力，還應(yīng)以做咨詢、做規(guī)劃、做數(shù)據(jù)、做項目評估等各種直接或間接手段向其他與政策問題相關(guān)的多元主體輸出社會影響力、學(xué)術(shù)影響力與國際影響力等。然而“技術(shù)支援能力”正成為我國特色新型智庫能力建設(shè)的短板，究其根本原因主要為：（1）缺乏能寫程序、能做大數(shù)據(jù)分析的團隊;（2）缺乏能開展規(guī)范的評估和咨詢的團隊;（3）缺乏專業(yè)的懂業(yè)務(wù)、會經(jīng)營的傳播和營運團隊。大部分完全依賴財政資金扶植的智庫，一旦“斷奶”，由于缺乏“技術(shù)支援能力”，將會變成僵尸智庫。

因此，“技術(shù)支援能力”“技術(shù)支援服務(wù)”應(yīng)作為智庫評價的重要指標(biāo)，促使高校智庫、社會智庫等遠離決策端智庫加強技術(shù)支援能力建設(shè)，提高運用大數(shù)據(jù)、政策文本計算、社會計算、標(biāo)準(zhǔn)化評估等“數(shù)據(jù)驅(qū)動型”政策研究能力，成為黨委政府決策靠得住、用得上、離不開的得力助手。

5.3? ? 依據(jù)各類智庫資源、能力稟賦分配評價指標(biāo)權(quán)重，促進“內(nèi)腦”和“外腦”的協(xié)同

2016年5月17日，習(xí)近平總書記在哲學(xué)社會科學(xué)工作座談會上的講話中指出，“要加強決策部門同智庫的信息共享和互動交流，把黨政部門政策研究同智庫對策研究緊密結(jié)合起來，引導(dǎo)和推動智庫建設(shè)健康發(fā)展、更好發(fā)揮作用”。這句話強調(diào)了政府內(nèi)部政策研究部室作為政府的“內(nèi)腦”應(yīng)與政府的“外腦”（智庫）分工協(xié)同。由此可見，從政策產(chǎn)業(yè)鏈概念來講，黨政政策研究部門并非智庫，而是決策部門。一般來講，黨政研究部門處于政策產(chǎn)業(yè)鏈的上游，它們更多應(yīng)是專注于短、平、快的解決方案，而大部分智庫，如高校智庫、社科院智庫和社會智庫則應(yīng)定位于政策產(chǎn)業(yè)鏈的下游。堅持智庫與決策部門的有效對接是全球智庫都長期重視的問題，是智庫建設(shè)適應(yīng)決策需求的基本途徑。但在“唯批示論”成果認(rèn)定體系和我國以黨委宣傳系統(tǒng)為主的治理體系影響下，我國政府的“內(nèi)腦”與“外腦”形成了一定的競爭關(guān)系，導(dǎo)致大部分缺乏第一手決策信息的智庫與決策需求脫節(jié)、與實戰(zhàn)需求脫節(jié)?，F(xiàn)代智庫顯著且持續(xù)增長的部分原因是智庫市場的高度細分及智庫追求多元屬性影響力，專業(yè)分工是現(xiàn)代智庫的最重要的體現(xiàn)。大部分智庫保持與黨政研究部門的暢通交流、有效互動，是智庫能夠找準(zhǔn)真問題，提出有效建議，嵌入政策全過程服務(wù)的前提，是形成智庫研究與決策研究的協(xié)同互促關(guān)系的基礎(chǔ)。而新時代的政策研究往往是綜合復(fù)雜的問題，具有學(xué)科交叉性、相互關(guān)聯(lián)性、不確定性等特征，需要高校智庫等專業(yè)智庫充分利用專家人才、數(shù)據(jù)庫和方法工具庫建設(shè)優(yōu)勢，大力發(fā)展定量分析和政策模擬方法，發(fā)展基于新一代信息技術(shù)的深度數(shù)據(jù)分析工具，以保證政策研究的標(biāo)準(zhǔn)化、規(guī)范化、科學(xué)化。所以，破除“唯批示論”的智庫評價指標(biāo)，根據(jù)不同類別智庫資源、能力稟賦差異來分配評價權(quán)重上的傾斜，激發(fā)各類智庫之間的差異化競爭模式，從而引導(dǎo)黨政研究部門與智庫共建平臺，促進政策研究與對策研究實現(xiàn)有機互動，形成近、中、遠政策研究目標(biāo)的梯次接續(xù)。

6? ?結(jié)語

十九大報告指出要把中國特色新型智庫建設(shè)作為一項重大而緊迫的任務(wù)抓好，但從智庫政策影響力評價“唯批示論”現(xiàn)象中不難發(fā)現(xiàn)，現(xiàn)階段智庫建設(shè)較之完善社會主義政治制度的新型智庫建設(shè)初衷發(fā)生了部分功能位移?！拔ㄅ菊摗钡恼J(rèn)識誤區(qū)是西方智庫“影響力”評價理論不適應(yīng)我國政治經(jīng)濟體制及歷史文化的畸形產(chǎn)物，嚴(yán)重影響了新型智庫的專業(yè)化建設(shè)，帶來了我國智庫資源的浪費和決策成本的增加，阻礙了高校智庫等專業(yè)化智庫技術(shù)支援能力和各類智庫嵌入式?jīng)Q策咨詢服務(wù)模式的形成。

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