基于WBS-RBS的政府購買公共服務(wù)風險識別分析

摘要：政府購買服務(wù)在解決社會治理問題中的作用越來越大，但其也存在不可避免的風險，如何精確識別這些風險，對于政府在購買社工服務(wù)中進行風險分析和規(guī)避具有重要意義，本文基于三亞市政府購買社工服務(wù)進行精準扶貧為例，基于WBS-RBS的風險識別框架對其購買服務(wù)分析，以期找出政府購買公共服務(wù)過程的所存在的風險，并對其進行風險分析，為政府購買服務(wù)提供控制風險的依據(jù)，提高服務(wù)效率。

關(guān)鍵詞：風險識別;政府購買服務(wù);工作任務(wù)分解法

一、問題的提出

政府購買公共服務(wù)在西方國家的大量興起引起了國內(nèi)專家學(xué)者的注意，通過政府購買公共服務(wù)解決地方性問題一時間成為社會治理的重要方式，2013 年開始，國務(wù)院辦公廳出臺了《關(guān)于政府向社會力量購買服務(wù)的指導(dǎo)意見》，在“意見”中從中央層面對政府購買公共服務(wù)做出了規(guī)定和引導(dǎo)。接著在黨的十八屆三中全會上通過的《關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》中指出，政府購買公共服務(wù)在進行規(guī)范引導(dǎo)的基礎(chǔ)上各級政府要大力提倡推行。2015 年 1 月，為準確推動政府購買公共服務(wù)，中央政府進一步細化了購買主體，承接商，購買程序，購買方式和購買范圍，《政府購買服務(wù)管理辦法（暫行）》的出臺，使購買服務(wù)中的關(guān)鍵問題：“誰在買”“向誰買”“怎么買”有了制度保障。同時，在北京上海廣州等地以實際行動，落實政策，推進政府購買公共服務(wù)。然而一個項目的實施開展必然有其兩面性，政府購買公共服務(wù)在不斷推進過程中，也面臨著現(xiàn)實的困境。尤其是我國的社會組織發(fā)育和市場還不完善，各種風險交錯導(dǎo)致了政府購買公共服務(wù)中問題頻發(fā)，這些風險是什么，如何識別，本文就WBS-RBS風險識別框架為基礎(chǔ)，通過對S市政府購買社工服務(wù)解決地方性貧困問

二、基于WBS-RBS的政府購買服務(wù)風險識別——以S市政府購買社工服務(wù)為例

1.S市政府購買社工服務(wù)的（WBS）工作分解

根據(jù)國家規(guī)定政府購買公共服務(wù)流程標準，S市政府購買公共服務(wù)的過程主要分為項目識別，項目準備，項目采購，項目執(zhí)行，項目評估等幾個方面。據(jù)此，建立WBS工作分解圖1：

2.S市政府購買社工服務(wù)的（RBS）風險分解

根據(jù)專家意見和實踐調(diào)查，本文把S市政府購買社工服務(wù)分成六大部分進行風險分解，構(gòu)建RBS風險分解圖2：

3.構(gòu)建S市政府購買公共服務(wù)的風險識別矩陣，建立邏輯關(guān)系

根據(jù)S市政府購買社工服務(wù)的工作結(jié)構(gòu)分解和風險分解圖建立風險識別矩陣并進行邏輯關(guān)系分析，“1”代表存在風險邏輯關(guān)系“0”代表不存在此類邏輯風險關(guān)系。

三、分析S市政府購買的WBS-RBS風險識別矩陣

1.項目識別階段。政府購買服務(wù)的初始階段主要包括政策法律分析、需求分析。這兩個步驟是所有工作的開端，根據(jù)當前國家政策對于其購買服務(wù)的鼓勵程度和S市政府購買社工服務(wù)的現(xiàn)狀確定政府購買服務(wù)的支持程度，同時在此基礎(chǔ)下，認真考察當?shù)卮迕竦膶嶋H需求，確定其購買類型。根據(jù)S市案例，農(nóng)林局對于精準扶貧引進政府購買社工服務(wù)，但是政府部門對于此類服務(wù)不了解，沒有相關(guān)政策給予支持和保障，同時對于社工組織的地位沒有那么認可造成購買服務(wù)一直在延誤，影響脫貧攻堅的實現(xiàn)。

2.項目準備階段。此階段的內(nèi)容主要包括制定預(yù)算、擬訂方案。這兩個步驟所受的風險占比雖然不高，但是在預(yù)算制定過程中還是要謹慎評估，多方面考慮所存在的隱形預(yù)算，同時提高自己信息收集能力，防止因信息不足造成的風險，對于政府本身來說設(shè)租尋租形成的腐敗也是這個階段風險占比高的原因，同時擬訂方案的過程中，對于相關(guān)信息政策的理解，政府道德水平都會存在風險因子，政府的處理結(jié)果直接影響最終效果。

3.項目采購階段。項目采購階段主要包括公開招標，評估監(jiān)督，擬定合同等三個步驟。這個階段出現(xiàn)風險的因子比較高，其中影響最大的應(yīng)該市公開招標階段，用低廉的價格或者政策優(yōu)惠取的公共服務(wù)的經(jīng)營權(quán)，政府由于權(quán)力尋租，會在評估監(jiān)督中直接確定或指定承包商，直接影響后期服務(wù)開展的質(zhì)量。同時由于信息不對成或?qū)τ诤贤牟焕斫?，造成合同的完備程度不高，為后面服?wù)的開展留下隱患。

4.項目執(zhí)行階段。從表中可以看出此階段是風險因子最高的階段，它包括提供服務(wù)，反饋情況，應(yīng)對監(jiān)督等三個步驟。其中提供服務(wù)過程中的風險因子最高。社會組織在提供服務(wù)過程中受到來自政府，自身和公民的影響，這些內(nèi)外部風險直接影響著它所提供服務(wù)質(zhì)量的高低，因此在此過程中應(yīng)該更加注意風險的來源。同時在向政府反饋服務(wù)情況，同時接受政府監(jiān)督的過程中，政府的不作為，信息不對稱，社會組織的壟斷，道德，專業(yè)性，尋租等各種風險都在影響著項目執(zhí)行的過程，由于此階段是整個購買服務(wù)過程中最重要的階段，因此對于此階段的風險要提高警惕。

5.項目評估階段。項目評估階段是政府購買公共服務(wù)的最終階段，此階段包括過程評估，結(jié)果評估和評價應(yīng)用等三個步驟。評估是由第三方評估，但是政府通常會進行干預(yù)，加上公民對其結(jié)果和過程的認同決定社會組織最終服務(wù)結(jié)果的好壞，關(guān)系社會組織的評價及其應(yīng)用。此過程風險因子比較高，主要是由于各主體的尋租涉租腐敗，道德風險和公民的認知程度。

基于此在購買過程中必須要在項目采購執(zhí)行和評估階段加強風險防御，但也不可忽略前期準備階段的風險問題。

四、基于WBS-RBS分析政府購買公共服務(wù)風險存在的原因——以S市政府購買社工服務(wù)為例

1.能力不足，專業(yè)性不強

根據(jù)WBS-RBS矩陣分析可知，政府購買社工服務(wù)時，政府和社工組織兩大主體都普遍存在能力不足，專業(yè)性不強的風險，對于政府來說主要體現(xiàn)在：一是需求分析能力不足。在進行政府購買社工服務(wù)之前對市場，對村民的需求的分析只停留在表面，沒有深入分析其需求，一方面由于政府購買社工服務(wù)剛剛被引進，缺乏經(jīng)驗，在進行市場調(diào)查和需求分析時，經(jīng)驗不足，專業(yè)能力有限，另一方面由于政府購買社工服務(wù)涉及的步驟比較多，范圍比較廣，政府部門沒有相關(guān)專業(yè)人員，導(dǎo)致專業(yè)性不強，引起風險。二是合同管理能力有限。西方國家政府購買服務(wù)都是屬于平等主體關(guān)系上的契約管理。但在中國特殊政治文化背景下，政府對于社會組織的合同管理卻成為責任轉(zhuǎn)移的借口，同時由于政府對于購買服務(wù)經(jīng)驗不足，地區(qū)情況各異，因此政府對于合同的設(shè)計比較隨意，規(guī)定的內(nèi)容也沒有科學(xué)和合理的界定，有的條目甚至是社工組織幫忙給設(shè)計的，政府的合同設(shè)計監(jiān)管部門能力有限，缺乏專業(yè)性，為合同管理及其后面的項目實施留下極大隱患。社工組織的專業(yè)性不足主要體現(xiàn)為：一是其在項目實施中專業(yè)能力受限。由于我國社會組織出現(xiàn)晚，而且社會組織幫忙解決地方性問題也是近幾年才被提出的，其專業(yè)性和經(jīng)驗可能與時代需求不符，導(dǎo)致在項目實施過程中遇到的突發(fā)問題，難以用經(jīng)驗解決，能力有限嚴重影響項目運行結(jié)果，據(jù)了解S市社工組織在進行扶貧工作個案開展時，由于此前從沒遇到過身份問題的案例，導(dǎo)致社工不知道是否要繼續(xù)進行下去，耽誤了最佳工作開展時間，降低了村民的信心，減小了脫貧幾率。二是社工組織的資金造血能力不足。政府的資金幫扶是社工組織項目實施的主要資金來源，但是政府資金不能保證準時給予，政府資金預(yù)算不可能準確無誤，社工組織對政府資金的依賴導(dǎo)致在政府資金不足時，項目運轉(zhuǎn)過程出現(xiàn)停滯，同時對于社工人員來說，沒有工資，積極性不高，也會影響項目運轉(zhuǎn)過程，降低人們的信心。

2.信息不對稱，公開程度不足

在WBS-RBS矩陣中我們可以看到信息對于政府對于社工組織及其第三方的重要性，信息的不對稱和公開不足，直接影響最終的項目結(jié)果和評估效果。首先，對于政府來說，在購買服務(wù)前期政府信息公開不足就會導(dǎo)致公民無法及時表達自己的意愿，由此導(dǎo)致政府需求分析不足，影響購買服務(wù)，同時，政府信息公開不足會導(dǎo)致社工組織無法及時了解政府購買的目標，在招標過程中社工組織就會處于劣勢，而且信息的不對稱使社工組織在談判簽訂合同時由于相關(guān)信息不足，簽訂不平等合約。其次，對于社工組織來說，信息公開不足使政府在調(diào)查分析此社會組織的過程中了解有限，失去競標機會，但是，由于信息不對稱，社工組織也會利用其進行信息隱瞞，偽造信息，通過競標，而且由于信息不對稱，政府在專業(yè)能力有限的情況下，會導(dǎo)致社工組織在項目實施過程中通過信息優(yōu)勢，獲得利益，減少開支。再次，對于第三方組織好來說，信息不對稱導(dǎo)致第三方在進行評估過程中得不到真實有效的數(shù)據(jù)，隱藏偽造，會影響最終評估結(jié)果和應(yīng)用，而信息公開程度不足，使第三方在評估過程調(diào)查采訪中可用數(shù)據(jù)少，影響評估真實程度。最后，對于公民來說，信息公開不足使人們?nèi)笔判模瑓⑴c程度不高，項目開展服務(wù)的難度就會相應(yīng)加大。

3.權(quán)力尋租，市場壟斷

根據(jù)上文分析，權(quán)力尋租、腐敗等現(xiàn)象對于政府購買服務(wù)的風險影響分子還是比較大的，首先權(quán)力的設(shè)租尋租造成腐敗在政府購買服務(wù)的流程中各相關(guān)主體都會涉及，對于政府來說就是在購買支出，對于社工組織的調(diào)查，購買模式使直接指定還是政府招標都會涉及權(quán)力的設(shè)租行為，如果政府直接制定還會直接導(dǎo)致政府造成的市場壟斷，嚴重影響購買服務(wù)的公平性造成嚴重的腐敗現(xiàn)象，直接導(dǎo)致服務(wù)效果的好壞，同時打擊其他社會組織的積極性。對于社工組織來說，在招標環(huán)節(jié)，合同管理項目運行等環(huán)節(jié)都有機可乘使他們?yōu)榱粟A得招標，為了節(jié)省成本，而向政府工作人員行賄，“走后門”，這種尋租行為造成購買服務(wù)過程中的腐敗，而且社工組織為了評估應(yīng)用繼續(xù)進行服務(wù)，而向第三方組織進行行賄，這種情況下，造成的市場壟斷，不僅會使社工組織長期處于故步自封的狀態(tài)，而且其專業(yè)性的提高，服務(wù)效果的好壞，市場發(fā)展的完善都存在極大風險。對于第三方評估機構(gòu)來說除了社工組織行賄，影響評估結(jié)果，還要顧及是否是政府部門直接將服務(wù)項目委托給自己設(shè)立的事業(yè)單位，對于這種情況，在中國這種“官員文化”思想下，對于此評估只做“面子工程”不會真正評估，這也是另一種存在的潛在風險。

4.法律政策缺失，體制不健全

在WBS-RBS風險識別矩陣中我們可以很清楚地看到法律政策的風險貫穿與整個購買服務(wù)過程中，其比例為28.6%，體制的健全影響項目實施，而法律的不健全卻對每個主體都會帶來不同程度的風險。對于政府部門來說，首先對于購買邊界的界定沒有明確制定，對于公民需求調(diào)查上就會導(dǎo)致隨意性，從而導(dǎo)致自由擴大或縮小范圍，由于我國對政府購買服務(wù)引進時間不長，導(dǎo)致政府對于其政策法規(guī)的健全程度有所不足，其下屬機構(gòu)在對其進行分析時就會有很大隨意性。其次，在合同管理項目實施，評估監(jiān)督的體制建設(shè)不完善，導(dǎo)致在合同管理時造成誤解曲解，制定不規(guī)范等各種風險。項目的實施中監(jiān)督管理機制的缺乏造成的腐敗現(xiàn)象頻發(fā)，過度監(jiān)管使社工組織在開展活動中束手束腳，有時甚至淪為政府辦公的工具對于項目運行造成很大影響，最后，政府對于第三方機構(gòu)的監(jiān)管條例，評估條例等都沒有做出完善的解釋和相關(guān)的法律規(guī)定導(dǎo)致在監(jiān)督評估階段風險愈演愈烈，嚴重影響社工組織的聲譽，政府的公信力，和公民服務(wù)效果的滿意度。評估機制的健全和評估法律政策的制定是第三方評估機構(gòu)進行項目評估的主要依據(jù)，政策的不完善，體制的不健全會是評估方無從依據(jù)制定蘋評估目標，評估方案等相關(guān)評估工具，從而導(dǎo)致評估效果與實際情況不符，影響政府部門的評價應(yīng)用。

小結(jié)

本文基于WBS-RBS風險矩陣以S市為例對政府購買社工服務(wù)進行風險分析，從案例中建立WBS工作風險解剖和RBS風險結(jié)構(gòu)解剖，使政府購買社工服務(wù)的風險在橫縱兩方向上清晰明了，同時從不同層面定量計算出每種風險的風險占比，利用風險識別矩陣找出風險存在原因，以期為政府購買公共服務(wù)時提供規(guī)避風險的依據(jù)。因此從本文風險分析結(jié)果出發(fā)，筆者認為在政府購買服務(wù)的過程中，建立健全法律法規(guī)，完善監(jiān)督評估機制，建立信息公開制度，引入市場競爭機制防止壟斷可能會對規(guī)避可能出現(xiàn)的風險具有規(guī)避效果，從而推動我國政府購買服務(wù)的順利進行，更好地幫助政府解決社會問題。

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作者簡介：

王華鳳，女，山東省德州市，漢族，碩士研究生，海南大學(xué)政治與公共管理學(xué)院，研究方向：政治學(xué)理論。