國(guó)際海底區(qū)域采礦規(guī)章的惠益分享財(cái)政制度取向

林家駿　李志文

〔摘要〕 國(guó)際海底礦產(chǎn)資源的財(cái)政利益分配是制定國(guó)際海底區(qū)域采礦規(guī)章的核心議題之一，當(dāng)前存在制度取向不明的局限。以對(duì)財(cái)政本質(zhì)的理解為切入點(diǎn)，國(guó)際海底區(qū)域采礦規(guī)章的財(cái)政制度包括費(fèi)種設(shè)計(jì)、數(shù)額厘定和資金配置三個(gè)層面的內(nèi)容，相應(yīng)要求從礦山地租、稅制優(yōu)化和社會(huì)總產(chǎn)品分配這三個(gè)理論維度加以審視。我國(guó)推動(dòng)構(gòu)建國(guó)際海底區(qū)域采礦惠益分享秩序，不宜僅從參與者的立場(chǎng)出發(fā)權(quán)衡利弊，還應(yīng)以貢獻(xiàn)者的話語(yǔ)導(dǎo)向積極應(yīng)對(duì)，因勢(shì)利導(dǎo)提出與維護(hù)國(guó)家海洋權(quán)益具有適應(yīng)性和包容性的中國(guó)方案。

〔關(guān)鍵詞〕 國(guó)際海底區(qū)域采礦規(guī)章，惠益分享，財(cái)政制度，中國(guó)方案

〔中圖分類號(hào)〕D993.5 ?? 〔文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼〕A〔文章編號(hào)〕1004-4175（2019）05-0121-08

國(guó)際海底區(qū)域（以下簡(jiǎn)稱“區(qū)域”）礦產(chǎn)資源日漸接近商業(yè)開(kāi)發(fā)，在推進(jìn)技術(shù)和融資能力建設(shè)法律保障的同時(shí)，國(guó)際海底管理局（以下簡(jiǎn)稱“海管局”）加快“區(qū)域”采礦規(guī)章的制定，惠益分享財(cái)政制度的構(gòu)建正是其中的焦點(diǎn)之一。就“區(qū)域”采礦行為主張對(duì)價(jià)源于對(duì)使用全人類共同繼承財(cái)產(chǎn)（以下簡(jiǎn)稱“共同遺產(chǎn)”）的補(bǔ)償請(qǐng)求權(quán)，這一原生權(quán)利的性質(zhì)并不因委托給海管局行使而發(fā)生改變。通過(guò)惠益分享財(cái)政制度對(duì)所有者權(quán)益的補(bǔ)償予以貨幣形式的轉(zhuǎn)化與分配，需要海管局依法籌集承包者的“區(qū)域”采礦收益并納入財(cái)政資金范疇，通過(guò)國(guó)際機(jī)構(gòu)合作與基金安排等路徑供給“共同遺產(chǎn)”的法定受益國(guó)和人民。以《“區(qū)域”內(nèi)礦產(chǎn)資源開(kāi)發(fā)規(guī)章草案》（以下簡(jiǎn)稱《草案》）出臺(tái)為契機(jī)，正視財(cái)政制度制約現(xiàn)狀，對(duì)接《聯(lián)合國(guó)海洋法公約》（以下簡(jiǎn)稱《公約》）有關(guān)內(nèi)容，把握國(guó)際海洋形勢(shì)，維護(hù)我國(guó)海洋權(quán)益，謀求惠益分享財(cái)政制度與中國(guó)對(duì)外援助戰(zhàn)略聯(lián)動(dòng)發(fā)展，引導(dǎo)援助對(duì)象的行為，確保物質(zhì)援助與道義支持互為映襯，相輔相成。

一、惠益分享財(cái)政制度的理論分野

“區(qū)域”采礦可視為自然資本轉(zhuǎn)換為金融資本的過(guò)程，再分配的財(cái)政制度可以說(shuō)是分享這種轉(zhuǎn)變利益最直接也是最具爭(zhēng)議的方法 〔1 〕。當(dāng)前研究“區(qū)域”礦產(chǎn)資源開(kāi)發(fā)財(cái)政問(wèn)題的進(jìn)路多著眼于同陸地采礦稅費(fèi)結(jié)構(gòu)和征收方式作橫向比較。而制度本位應(yīng)注重“共同遺產(chǎn)”的補(bǔ)償向度，對(duì)海管局財(cái)政本質(zhì)的理解基于經(jīng)濟(jì)屬性之“財(cái)”與政治屬性之“政”的辯證統(tǒng)一，以問(wèn)題導(dǎo)向辨析并優(yōu)選礦山地租理論、稅制優(yōu)化理論、社會(huì)總產(chǎn)品分配理論作為闡釋與評(píng)價(jià)費(fèi)種設(shè)計(jì)是否合理、數(shù)額厘定是否公平以及利益分配是否規(guī)范的學(xué)理依據(jù)。

（一）絕對(duì)地租與級(jí)差地租I是設(shè)計(jì)繳費(fèi)種類的緯度

馬克思創(chuàng)立了“在真正的采掘工業(yè)中起著更為重要作用”的絕對(duì)地租理論。與礦產(chǎn)資源有償使用制度直接相關(guān)的有價(jià)值理論、產(chǎn)權(quán)理論和分配理論，而地租理論集中體現(xiàn)了這三種理論要旨 〔2 〕21-23。絕對(duì)地租與級(jí)差地租I共同構(gòu)成“區(qū)域”礦產(chǎn)的原始價(jià)值。“區(qū)域”礦產(chǎn)內(nèi)在的“共同遺產(chǎn)”屬性剝離的是公海海底所有權(quán)的國(guó)家私有性，但因海管局的國(guó)家集合壟斷特性生成的絕對(duì)地租依然存在?！皡^(qū)域”采礦技術(shù)裝備高投入，卻無(wú)需購(gòu)買(mǎi)原材料，因而資本有機(jī)構(gòu)成通常低于社會(huì)平均資本構(gòu)成，產(chǎn)品價(jià)值也就高于它的生產(chǎn)價(jià)格。承包者按價(jià)值出售礦產(chǎn)品取得的超額利潤(rùn)作為絕對(duì)地租來(lái)源，理應(yīng)補(bǔ)償所有者權(quán)益。級(jí)差地租分為級(jí)差地租I和級(jí)差地租II，前者是等量資本放在相等面積的各級(jí)土地上，由于土地的肥力和土地的位置距離市場(chǎng)遠(yuǎn)近不同而形成。承包者基于開(kāi)發(fā)合同壟斷經(jīng)營(yíng)特定范圍礦區(qū)，因礦產(chǎn)豐度、賦存條件、開(kāi)采難易程度及地理位置等有利條件而超過(guò)社會(huì)平均利潤(rùn)的超額利潤(rùn)，應(yīng)當(dāng)歸屬于“區(qū)域”礦產(chǎn)資源的所有者，在“區(qū)域”制度中由海管局統(tǒng)一征收。后者指在同一塊土地上由于連續(xù)投入等量資本產(chǎn)生不同勞動(dòng)生產(chǎn)率而形成的級(jí)差地租。承包者從勘探到開(kāi)發(fā)持續(xù)經(jīng)營(yíng)，在租約變化中，通過(guò)技術(shù)創(chuàng)新與投資追加，獲得礦物回收品種和資源回收率增長(zhǎng)的超額利潤(rùn)，并非礦區(qū)資源稟賦優(yōu)化，不應(yīng)視作對(duì)“共同遺產(chǎn)”的補(bǔ)償征收范疇?？梢?jiàn)，惠益分享的財(cái)政制度以貨幣利益為媒介貫通繳費(fèi)制度與盈利分享制度，對(duì)“共同遺產(chǎn)”的補(bǔ)償集中反映于海管局以所有權(quán)行使者身份設(shè)置的繳費(fèi)種類。

（二）再分配稅制的利益交集優(yōu)化是公平厘定繳費(fèi)數(shù)額的經(jīng)度

稅制優(yōu)化是惠益分享財(cái)政制度的重要源頭，應(yīng)當(dāng)最大限度符合當(dāng)前環(huán)境條件及承包者的利益選擇。從對(duì)再分配的公平關(guān)注層面，無(wú)論供給學(xué)派主張通過(guò)降低邊際稅率來(lái)提高效率、刺激供給或改進(jìn)再分配狀況，還是公共選擇學(xué)派主張現(xiàn)行稅制向一致贊同程度最高的稅制逼近，追求的目標(biāo)都要求改革稅制取得充足的稅收收入，滿足支出需要，促進(jìn)分配公平，有較低的稅收征管成本 〔3 〕51-56。從分配依據(jù)看，產(chǎn)量分成主要依據(jù)生產(chǎn)要素施行初次經(jīng)濟(jì)性分配，承包者憑借所擁有的“區(qū)域”采礦技術(shù)裝備、資本投入以及合營(yíng)企業(yè)組織等經(jīng)濟(jì)資源，為利益最大化而影響海管局的分配權(quán)力。而財(cái)政再分配過(guò)程卻與之不同，帶有一定的稅收強(qiáng)制色彩，由海管局憑借締約國(guó)賦予的政治資源來(lái)支配控制“區(qū)域”資源利益再分配。對(duì)此，無(wú)論是行政預(yù)算應(yīng)繳的會(huì)費(fèi)，還是為公平分享“區(qū)域”內(nèi)活動(dòng)取得財(cái)政及其他經(jīng)濟(jì)利益制定的規(guī)則、規(guī)章和程序，都涉及締約國(guó)成員與開(kāi)發(fā)實(shí)體繳費(fèi)數(shù)額的厘定，財(cái)政制度運(yùn)行應(yīng)隨著“區(qū)域”采礦事業(yè)發(fā)展和預(yù)算規(guī)模擴(kuò)大，在協(xié)商基礎(chǔ)上確保繳費(fèi)數(shù)額在海管局適度收入與承包者足夠利得之間達(dá)致平衡。

（三）“區(qū)域”采礦財(cái)政利益用作社會(huì)總產(chǎn)品分配是識(shí)別利益需要的風(fēng)向標(biāo)

“共同遺產(chǎn)”與公共財(cái)產(chǎn)（res publicae）含義相近，即人民的財(cái)產(chǎn)、由人民管理、為人民服務(wù) 〔4 〕，這決定了“區(qū)域”采礦的財(cái)政利益在這種公有制的分配模式下，應(yīng)是為滿足國(guó)際社會(huì)的普遍需要，由基于信托關(guān)系而直接占有“區(qū)域”礦產(chǎn)資源的海管局以提供全球公共物品的方式，對(duì)“區(qū)域”采礦的財(cái)政利益實(shí)施統(tǒng)一分配。國(guó)際統(tǒng)一分配雖將普惠社會(huì)大眾，但為避免生產(chǎn)不足，必須在全球一級(jí)建立有效的合作機(jī)制，其中包括促進(jìn)國(guó)家間合作的激勵(lì)措施和有效工具 〔5 〕，以社會(huì)總產(chǎn)品分配的“扣除”理論，指明財(cái)政利益分配順序雖未必具有固定模式，但仍應(yīng)優(yōu)先保證“區(qū)域”采礦再生產(chǎn)的補(bǔ)償、積累和保險(xiǎn)需要，再特別考慮非生產(chǎn)性的社會(huì)消費(fèi)需要〔6 〕432-433， 這在一定意義上契合了功利主義倫理觀下再分配的一種有效方式：落后國(guó)家更傾向于現(xiàn)金形式的援助，而非技術(shù)轉(zhuǎn)讓和企業(yè)補(bǔ)貼等實(shí)物資助。因?yàn)槿绶侠嫘枰?，其總是可以使用現(xiàn)金來(lái)購(gòu)買(mǎi)知識(shí)產(chǎn)權(quán);反之，可將現(xiàn)金用于建立醫(yī)院或?qū)W校等最佳用途 〔7 〕。