農(nóng)民工社群誠信檔案建構(gòu)的障礙因素及破解之道

文·楊歡歡

我國農(nóng)民工群體的數(shù)量持續(xù)增加。據(jù)2019年2月發(fā)布《2018年國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展統(tǒng)計(jì)公報(bào)》顯示，2018年我國農(nóng)民工總量達(dá)28836萬人，[1]比上年增加184萬人，其中約占60%的1.7億農(nóng)民工屬于跨省務(wù)工，構(gòu)成了農(nóng)民工群體這一流動人口群體的主流人群。實(shí)現(xiàn)2020年“全國范圍內(nèi)自然人信用記錄的覆蓋”[2]的目標(biāo)不能忽視農(nóng)民工這一龐大的社會群體。但農(nóng)民工群體面臨著誠信公德意識、素質(zhì)技術(shù)水平、法制觀念欠缺的質(zhì)疑。農(nóng)民工誠信檔案不僅僅是農(nóng)民工行為約束的一紙契約，更是其權(quán)益保障的清白憑證。在為農(nóng)民工提供身份和誠信證明的同時(shí)，引導(dǎo)農(nóng)民工主體身份認(rèn)同的產(chǎn)生。農(nóng)民工誠信檔案建設(shè)具有必要性，卻存在實(shí)踐難點(diǎn)。

一、農(nóng)民工誠信檔案的內(nèi)容

農(nóng)民工是指戶籍在農(nóng)村，在本地從事非農(nóng)產(chǎn)業(yè)或外出從業(yè)6個(gè)月及以上的勞動者。區(qū)別“外出農(nóng)民工”和“本地農(nóng)民工”的標(biāo)準(zhǔn)是其戶籍是否在所在鄉(xiāng)鎮(zhèn)地域之外或之內(nèi)[3]。綜合學(xué)界近年討論成果，參考ICE8000國際信用標(biāo)準(zhǔn)體系標(biāo)準(zhǔn)中對個(gè)人信用檔案內(nèi)容的規(guī)定[4]，將農(nóng)民工誠信檔案內(nèi)容總結(jié)如下：（1）基本身份信息：姓名、性別、出生日期等；（2）從業(yè)相關(guān)信息：職業(yè)技能鑒定證明、上崗再培訓(xùn)證明等；（3）信貸交易記錄；（4）用于申請社會救助、保障性住房等民生政策的居民家庭經(jīng)濟(jì)情況；（5）社會保險(xiǎn)參保繳費(fèi)信息；（6）犯罪記錄。

二、農(nóng)民工誠信檔案建設(shè)的障礙因素

（一）建檔主體的障礙因素

經(jīng)過訪問調(diào)查，將建檔主體障礙總結(jié)為四點(diǎn)。（1）職業(yè)特點(diǎn)：農(nóng)民工流動性強(qiáng)，其個(gè)人信息更新快、搜集困難，流動時(shí)攜帶誠信檔案不便，可能造成誠信檔案遺漏、丟失等問題。（2）自體差異：不同類型的農(nóng)民工群體在知識文化水平、專業(yè)技能素養(yǎng)、職業(yè)價(jià)值觀上存在較大差異，集中統(tǒng)一管理難度大。（3）心理層面：一部分農(nóng)民工對被貶抑和偏見化的“農(nóng)民工”概念存在抵觸情緒，不認(rèn)同自己的農(nóng)民工身份。出于對個(gè)人隱私泄露、失信懲戒的顧慮，部分農(nóng)民工對建檔的設(shè)想不夠支持。

農(nóng)民工誠信檔案的內(nèi)容也可能來自農(nóng)民工以外的其他利益相關(guān)者。然而這些相關(guān)者采集的信息各有區(qū)別，他們作為農(nóng)民工誠信檔案的建檔主體也各有優(yōu)勢和缺陷，如表1所示。

負(fù)責(zé)社會救濟(jì)的人民政府民政部門，工會組織[5]，社會保險(xiǎn)協(xié)議服務(wù)機(jī)構(gòu)[6]居民家庭經(jīng)濟(jì)情況，身體健康狀況，參保繳費(fèi)信息農(nóng)民工配合積極性高，信息更新及時(shí)檔案信息收集需要相關(guān)部門協(xié)調(diào)配合，管理不夠規(guī)范檔案行政部門及各級各類檔案館、博物館身份信息、文化狀況、培訓(xùn)經(jīng)歷、技能特長、求職經(jīng)歷[7]，勞動合同、工資單、欠條、假錢、工傷證明、超長加班記錄、罰款單、暫住證、被收容證明等[8]民生檔案政策幫扶，具備檔案管理人才及經(jīng)驗(yàn)物理空間局限很難做到檔隨人走

（二）客體層面的障礙因素

一是農(nóng)民工誠信檔案有機(jī)聯(lián)系屬性的保障障礙。從實(shí)踐的角度來說，農(nóng)民工在社會生活中的各類誠信行為不是孤立存在的，不應(yīng)被割裂看待。然而實(shí)際工作中往往難以做到。原因有三：一是大多數(shù)農(nóng)民工沒有固定的單位，很難將農(nóng)民工誠信檔案按照其來源（形成單位）和原有次序進(jìn)行收集、區(qū)分和整理。二是農(nóng)民工誠信檔案的形成者并非唯一，已收集到的誠信信息零散分布在多個(gè)形成主體手中。三是農(nóng)民工的流動性強(qiáng)，各項(xiàng)信息的更新和保存困難，檔案信息丟失遺漏的風(fēng)險(xiǎn)較大。

二是農(nóng)民工誠信檔案征信全面完整要求的完成障礙。我國規(guī)范征信活動的法規(guī)僅有一部2013年3月15日起施行的《征信業(yè)管理?xiàng)l例》。該條例禁止個(gè)人病史信息、個(gè)人收入、證券、房地產(chǎn)信息和稅收等信息的采集，除非明確告知當(dāng)事人提供該信息可能產(chǎn)生的不利后果，并取得其書面同意[9]。條例對于征信活動中產(chǎn)生的文件、資料的收集起止時(shí)間并未作出明確規(guī)定。如果農(nóng)民工本人不配合不良信息的征信農(nóng)民工誠信檔案就很難收集到完整的誠信信息，主體的誠信狀況有可能存在時(shí)間上的斷層。

三是農(nóng)民工誠信檔案開放利用需求的滿足障礙。誠信檔案必須開放可獲取渠道，能夠?yàn)楣姴樵儭⒉樽C和利用，才能真正發(fā)揮作用。國際信用標(biāo)準(zhǔn)規(guī)定應(yīng)該公開免費(fèi)查詢個(gè)人信用檔案的公開內(nèi)容……按征集規(guī)則的有關(guān)規(guī)定處理涉及國家機(jī)密、商業(yè)秘密、個(gè)人隱私的信息[10]。目前我國一些法律法規(guī)的部分條款對收集、使用、披露個(gè)人信息等行為作出了相關(guān)規(guī)定。但是法規(guī)對于涉及隱私的信息與可以公開的內(nèi)容的概念界定和區(qū)分仍不夠明確具體，對于公民主體主動支配個(gè)人信息、控制隱私不被擴(kuò)散的權(quán)利則較少提及。在實(shí)際工作中，包含農(nóng)民工個(gè)人信息的檔案一般被“限制公開”。

三、農(nóng)民工誠信檔案建設(shè)障礙的破解之道

（一）意識：提高農(nóng)民工的主動建檔意識

一方面，“農(nóng)民工”并非該群體自主命名，群體對此稱謂缺失身份認(rèn)同感。另一方面，被檔案工作者冠以“邊緣化”的名義實(shí)際上反而更加重了他們的邊緣化。[11]因此，應(yīng)加強(qiáng)檔案教育宣傳，幫助農(nóng)民工認(rèn)識到：誠信檔案有利于幫助農(nóng)民工實(shí)現(xiàn)平等就業(yè)，為其爭取權(quán)益提供系統(tǒng)規(guī)范的憑證依據(jù)，記錄下他們建設(shè)城市過程中完成市民化的記憶。儼然已成為農(nóng)民工群體社會融入的“名片”，求職就業(yè)的“敲門磚”，維權(quán)護(hù)益的“保障卡”，群體自信的“光榮榜”。

（二）方法：探尋多主體合作方法

雖然農(nóng)民工主體對群體建檔尚無明確強(qiáng)烈的意識，但政府和學(xué)界對農(nóng)民工的身份認(rèn)同問題表現(xiàn)出了高探索性和高承諾性，積極致力于農(nóng)民工理想身份的實(shí)現(xiàn)。[12]作為檔案服務(wù)國家治理的創(chuàng)新形式，農(nóng)民工社群誠信檔案的建立首先離不開政府主導(dǎo)并提供政策、資金和人才等方面的支持。借鑒現(xiàn)有國內(nèi)外社群檔案項(xiàng)目經(jīng)驗(yàn)，檔案部門和檔案工作者可逐步由建檔實(shí)踐先行者轉(zhuǎn)變?yōu)楣軝n輔導(dǎo)合作者，引導(dǎo)農(nóng)民工社群自主建檔，為其提供業(yè)務(wù)指導(dǎo)。利用現(xiàn)有誠信檔案平臺，各利益相關(guān)者應(yīng)緊密合作，推動誠信數(shù)據(jù)庫資源的整合與共享利用。

（三）原則：靈活應(yīng)用來源原則

“尊重來源”，更多地是在強(qiáng)調(diào)文件檔案原有形成主體較其他形成主體更為優(yōu)越的權(quán)力和地位。但當(dāng)檔案形成主體不唯一，難以辨別哪一主體作用更突出的情況下，更應(yīng)“尊重過程”，平等地看待檔案共同形成主體在構(gòu)建檔案過程中所發(fā)揮的作用，重視社會記憶構(gòu)建中多元主體所形成的話語，深入挖掘、剖析檔案中相關(guān)敘述所體現(xiàn)的多元檔案背景，進(jìn)而歸納出誠信檔案中的聯(lián)系。農(nóng)民工社區(qū)成員加入其個(gè)人誠信檔案的鑒定、整理及著錄過程，有利于加強(qiáng)他們對自己重新檔案的重視，配合各部門的工作，合作共同完成誠信檔案形成的全過程，減少農(nóng)民工主觀上輕視個(gè)人檔案、“棄檔”現(xiàn)象的發(fā)生。

（四）內(nèi)容：補(bǔ)充完善其他專門檔案

我國國家衛(wèi)生計(jì)生委定期會組織全國性的流動人口健康狀況調(diào)查，尤其重視公共場所內(nèi)從事餐飲工作的農(nóng)民工健康狀況的記錄與更新。我國社會保障機(jī)構(gòu)統(tǒng)一用社會保障管理系統(tǒng)管理地方社保人員的相關(guān)檔案信息。國務(wù)院研究室課題組發(fā)布的中國農(nóng)民工調(diào)研報(bào)告內(nèi)容詳實(shí)豐富。除國家民生相關(guān)的行政及事業(yè)單位，部分社會研究團(tuán)體開展的針對流動人口的社會調(diào)研項(xiàng)目都能夠補(bǔ)充農(nóng)民工誠信檔案的內(nèi)容，起到完善充實(shí)的作用。

（五）規(guī)則：細(xì)化明確誠信檔案開放利用規(guī)則

信用信息處于大數(shù)據(jù)環(huán)境下，農(nóng)民工在網(wǎng)絡(luò)平臺上的借貸等金融活動、社交等業(yè)余生活的記錄等，在沒有被法規(guī)界定是否涉及公民個(gè)人隱私之前，可能就已經(jīng)被廣泛傳播并利用了。為及時(shí)修改完善實(shí)際工作中不合理的利用條款和制定違規(guī)利用農(nóng)民工誠信檔案的懲罰措施，首先需要盡快在衡量公共利益和隱私保護(hù)的前提下界定農(nóng)民工個(gè)人誠信隱私范圍。其次，增強(qiáng)對農(nóng)民工的個(gè)人誠信信息自決權(quán)的保護(hù)。例如，盡快在相關(guān)法規(guī)中落實(shí)農(nóng)民工本人對自己誠信檔案的查閱權(quán)、不實(shí)信息的舉報(bào)權(quán)等。

四、結(jié)語

農(nóng)民工誠信檔案的構(gòu)建有利于誠信社會的完善，改善農(nóng)民工群體身份邊緣化的現(xiàn)象，以誠信檔案為載體，豐富農(nóng)民工集體記憶。本文從農(nóng)民工誠信檔案的構(gòu)建所涉及的主體、客體出發(fā)，分析了農(nóng)民工誠信檔案的實(shí)施難題，并針對問題提出了相應(yīng)的解決意見，以期為社會流動人口誠信檔案體系的構(gòu)建工作貢獻(xiàn)微薄力量。但單學(xué)科觀點(diǎn)難免有失偏頗，農(nóng)民工誠信檔案的研究可以同智慧城市建設(shè)實(shí)踐結(jié)合起來，從而有效促進(jìn)勞動力的高效輸出利用。