1+X證書制度的治理意蘊及誤區(qū)規(guī)避

閆智勇 姜大源 吳全全

[摘要]準(zhǔn)確把握1+X證書制度的治理意蘊，對該制度的實施具有重要影響。在治理主體的價值性沖突、人才供需的結(jié)構(gòu)性矛盾及師生主體發(fā)展的可持續(xù)性困境等深層矛盾三元疊加的背景下，及時出臺并實施1+X證書制度，有利于具體落實現(xiàn)代職業(yè)教育頂層治理機制、更加完善現(xiàn)代職業(yè)教育治理制度、協(xié)同改革多種職業(yè)教育治理模式、建立健全國家職業(yè)資格框架和提高現(xiàn)代職業(yè)院校質(zhì)量治理水平。但是，在實施過程中必須注意避免頂層設(shè)計的封閉性、改革屬性的過度市場化、實施模式的培訓(xùn)化、價值導(dǎo)向的形式化和效果維度的片面化，不斷擴大職業(yè)教育治理開放性，堅守職業(yè)教育事業(yè)公益性，秉持職業(yè)教育的育人本質(zhì)，堅持質(zhì)量和內(nèi)涵發(fā)展路徑，促進全面發(fā)展和可持續(xù)發(fā)展。

[關(guān)鍵詞]1+X證書制度? 職業(yè)教育? 治理意蘊? 治理誤區(qū)

[作者簡介]閆智勇（1973- ），男，山西陽泉人，天津中德應(yīng)用技術(shù)大學(xué)姜大源教育名家工作室，副教授，博士后。（天津? 300350）姜大源（1946- ），男，湖北武漢人，教育部職業(yè)技術(shù)教育中心研究所高等職業(yè)教育研究中心主任，教育部學(xué)校規(guī)劃建設(shè)發(fā)展中心課程建設(shè)研究院院長，天津中德應(yīng)用技術(shù)大學(xué)姜大源教育名家工作室主任，研究員。（北京? 100029）吳全全（1968- ），女，北京人，天津中德應(yīng)用技術(shù)大學(xué)姜大源教育名家工作室常務(wù)副主任，研究員。（天津? 300350）

[基金項目]本文系2011年重慶市教委人文社科項目“重慶市高等職業(yè)教育質(zhì)量框架研究與構(gòu)建”的階段性研究成果。（項目編號：11SKU12，項目主持人：何履勝）

[中圖分類號]G710? ? [文獻標(biāo)識碼]A? ? [文章編號]1004-3985（2019）15-0005-08

當(dāng)前，我國已經(jīng)進入高質(zhì)量發(fā)展的新時期，社會發(fā)展路徑轉(zhuǎn)變、經(jīng)濟增長模式轉(zhuǎn)型、產(chǎn)業(yè)布局結(jié)構(gòu)不斷調(diào)整、生產(chǎn)技術(shù)水平快速升級、人民生活需要日益增長均對我國現(xiàn)代職業(yè)教育體系建設(shè)提出了更高的要求。在這樣的背景下，國務(wù)院頒布《國家職業(yè)教育改革實施方案》（以下簡稱《方案》），提出“從2019年開始，在職業(yè)院校、應(yīng)用型本科高校啟動‘學(xué)歷證書+若干職業(yè)技能等級證書制度試點（以下稱1+X證書制度試點）工作”①。這為促進現(xiàn)代職業(yè)教育治理體系至臻至善、大幅提升職業(yè)教育人才培養(yǎng)質(zhì)量和水平、更加完善技術(shù)技能人才成長的配套政策、著力提高職業(yè)教育服務(wù)現(xiàn)代經(jīng)濟體系轉(zhuǎn)型和升級的能力等提供了更加有力的政策保障。

一、1+X證書制度的背景解讀

社會發(fā)展史幾乎就是一部異彩紛呈的矛盾運動史，在各種矛盾的形成和消解過程中，及時更新和迭代政策就會促進經(jīng)濟社會的繁榮和發(fā)展。1+X證書制度出臺的深刻主旨，就在于消解規(guī)模化、外延式和資源依賴的職業(yè)教育發(fā)展模式長期累積的多重疊加矛盾。

（一）治理主體的價值性沖突長久集聚

教育治理的體系設(shè)計和教育主體的治理能力之間的關(guān)系，猶如生產(chǎn)關(guān)系和生產(chǎn)力之間的關(guān)系，均是前者保障或制約后者，從而促使人們不斷追尋改革對策，力求調(diào)和二者有序而高效地發(fā)展。毋庸諱言，當(dāng)前我國職業(yè)教育治理體系仍然存在不利于政府、企業(yè)、學(xué)校和社會組織等各類教育主體協(xié)同發(fā)揮治理效力的問題。首先，政府在職業(yè)教育治理結(jié)構(gòu)中處于主導(dǎo)地位，為職業(yè)教育發(fā)展提供了絕大部分經(jīng)費保障，但同時也導(dǎo)致其他教育主體的參與度不夠。據(jù)統(tǒng)計，2014—2016年，政府投入職業(yè)教育的經(jīng)費百分比分別是80.53%、80.88%、80.73%②，可見政府在職業(yè)教育治理中的主導(dǎo)職能和優(yōu)勢地位。政府在職業(yè)教育治理中的責(zé)任較重，反而影響了企業(yè)和社會組織參與職業(yè)教育治理的積極性和參與度，并最終導(dǎo)致這些教育主體的教育話語權(quán)和教育治理權(quán)被邊緣化。其次，政府各部門之間業(yè)務(wù)分工高度專業(yè)化，導(dǎo)致部門之間各自為政的局面長期存在?！奥殬I(yè)教育的管理職責(zé)交叉、政出多門……無序競爭，資源使用效率偏低;學(xué)歷證書和職業(yè)資格證書缺乏統(tǒng)籌銜接，不能有效實現(xiàn)互轉(zhuǎn)互認(rèn)……部門分割導(dǎo)致制度脫節(jié)，制約職業(yè)教育按規(guī)律辦學(xué)?！雹圩詈螅呙芏却蠖⒎?，導(dǎo)致各類教育主體權(quán)益的保障制度不健全。改革開放40余年來，我國政府出臺了一系列促進職業(yè)教育多主體辦學(xué)的政策文件④，然而密集的政策投放并不能掩飾各類教育主體深度協(xié)同的孱弱。究其原因在于，我國職業(yè)教育改革和發(fā)展過程中的立法進度滯后，現(xiàn)存的很多職業(yè)教育法律法規(guī)的條款已經(jīng)不能適應(yīng)時代發(fā)展。此次頒布的《方案》，依托的還是1996年頒行的《中華人民共和國職業(yè)教育法》，這樣改革依然會出現(xiàn)“刻舟求劍”的風(fēng)險，多元主體參與職業(yè)教育治理的法制藩籬依然需要大力消除。

（二）人才供需的結(jié)構(gòu)性矛盾長期積累

在經(jīng)濟新常態(tài)時期，我國職業(yè)教育長期積累的人才供給和產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟對人才的需求之間的結(jié)構(gòu)性矛盾更加凸顯⑤，導(dǎo)致職業(yè)教育的貢獻率備受質(zhì)疑，促使職業(yè)教育必須深化改革。當(dāng)然，職業(yè)教育和產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟的結(jié)構(gòu)性矛盾，盡管并不是職業(yè)教育單方面造成的，但確實是矛盾的主要方面。首先，長期以來，職業(yè)教育的人才培養(yǎng)體系以學(xué)科體系導(dǎo)向的普通教育類型為標(biāo)桿，未能突出自身獨特的類屬特征，過分強調(diào)按照概念之間的邏輯關(guān)系和命題網(wǎng)絡(luò)組織課程內(nèi)容和知識系統(tǒng)，忽視按照行動環(huán)節(jié)之間的邏輯關(guān)系和產(chǎn)生方式組織課程內(nèi)容和知識系統(tǒng)，從而導(dǎo)致所培養(yǎng)的人才在工作實踐過程中的行動能力整體建構(gòu)不足，人才培養(yǎng)的效度備受產(chǎn)業(yè)界質(zhì)疑;其次，我國職業(yè)教育系統(tǒng)和產(chǎn)業(yè)部門之間產(chǎn)權(quán)制度改革的異步性，使得二者之間原本產(chǎn)教一體的治理架構(gòu)，開始在社會主義市場經(jīng)濟體制建構(gòu)的過程中逐漸分軌而行，這就導(dǎo)致職業(yè)教育和產(chǎn)業(yè)部門之間漸行漸遠(yuǎn)，職業(yè)教育只好以過去的、間接的知識和經(jīng)驗作為課程內(nèi)容的來源，知識體系的創(chuàng)新力度、速度、頻度、幅度等與產(chǎn)業(yè)部門的人才需求之間越來越無法接軌;最后，2008年世界金融危機以來，全球產(chǎn)業(yè)鏈不斷升級，新技術(shù)、新工藝、新業(yè)態(tài)層出不窮，從而導(dǎo)致職業(yè)教育人才培養(yǎng)方案的半衰期大幅縮短，人才培養(yǎng)要求與職業(yè)崗位需求之間的契合度越來越小。

（三）師生發(fā)展的可持續(xù)困境持久積存

長期以來，由于職業(yè)教育治理框架建設(shè)的滯后性和職業(yè)教育產(chǎn)權(quán)制度改革的滯后性，“職業(yè)教育機構(gòu)與職業(yè)教育主體之間的供需結(jié)構(gòu)性矛盾”⑥不斷積累，影響了師生的可持續(xù)發(fā)展。首先，職業(yè)教育與產(chǎn)業(yè)、行業(yè)和企業(yè)之間協(xié)同的程度以及合作的深度仍然不足，“專業(yè)設(shè)置與產(chǎn)業(yè)需求對接、課程內(nèi)容與職業(yè)標(biāo)準(zhǔn)對接、教學(xué)過程與生產(chǎn)過程對接”⑦的力度還不夠，學(xué)生的就業(yè)能力、就業(yè)競爭力、就業(yè)滿意度和就業(yè)對口率等仍然需要大幅度提高。隨著“產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整和技術(shù)升級的步伐進一步加快，當(dāng)前相對封閉的職業(yè)教育辦學(xué)模式更加難以及時追蹤產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟的變遷，短期內(nèi)社會職業(yè)崗位的有效供給將相對不足，勞動密集型產(chǎn)業(yè)將不斷釋放大量低端技能的產(chǎn)業(yè)工人，無效的勞動力資源供給必將不斷積累”⑧，最終造成教育資源和人才資源的嚴(yán)重浪費。其次，我國職業(yè)教育辦學(xué)的封閉性特征也導(dǎo)致教師的專業(yè)化發(fā)展路徑不暢。僅就職業(yè)教育教師隊伍核心力量和凸顯職業(yè)教育特征的“雙師型”教師隊伍而言，其建設(shè)效果仍然難如人意。其原因在于，“雙師型”教師概念的不確定性和評價標(biāo)準(zhǔn)的缺失⑨，導(dǎo)致很多學(xué)校采用了“雙證書說”，以至于很多“雙師型”教師的教學(xué)專業(yè)和職業(yè)資格證書的從業(yè)方向并不相稱。近年來，產(chǎn)業(yè)技術(shù)升級越來越快，職業(yè)教育的專業(yè)調(diào)整越來越快，教師轉(zhuǎn)換專業(yè)和更新知識的頻率也越來越快。然而，由于職業(yè)教育治理體系的封閉性問題，教師即便參加教育部的“職業(yè)院校教師素質(zhì)提高計劃”，也很難有效解決其教學(xué)技能（特別是實踐教學(xué)技能）不足等問題。

二、1+X證書制度的治理意蘊

從行文程序、頒布形式和內(nèi)容主旨等方面來看，1+X證書制度是國務(wù)院牽頭，各?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）人民政府、國務(wù)院各部委、各直屬機構(gòu)共同參與的現(xiàn)代職業(yè)教育質(zhì)量治理試點改革，旨在以1+X證書制度作為改革的突破點和重要抓手，促進政府、產(chǎn)業(yè)、行業(yè)、企業(yè)、學(xué)校和社會組織等多元主體深度協(xié)同參與現(xiàn)代職業(yè)教育治理，突出職業(yè)教育的類屬特色，提升職業(yè)教育的人才培養(yǎng)質(zhì)量。因此，1+X證書制度是職業(yè)教育質(zhì)量治理的手段，而職業(yè)教育類屬特色塑造和質(zhì)量提升則是1+X證書制度的最終目標(biāo)。

（一）落實現(xiàn)代職業(yè)教育頂層治理機制

改革開放以來，通過經(jīng)濟體制改革、政府機構(gòu)深化改革、企業(yè)產(chǎn)權(quán)制度改革等手段，社會主義特色的市場經(jīng)濟體制和現(xiàn)代企業(yè)制度逐步建立和完善。與此同時，教育領(lǐng)域的產(chǎn)權(quán)制度改革也開始喧囂起來，最集中的論點是“教育產(chǎn)業(yè)化”。然而，限于教育產(chǎn)權(quán)制度改革的理論和制度準(zhǔn)備不足，導(dǎo)致這種探索產(chǎn)生了很多負(fù)面效應(yīng)⑩。在我國，教育產(chǎn)權(quán)的屬性和治理結(jié)構(gòu)具有復(fù)雜性：就教育產(chǎn)權(quán)屬性而言，由于歷史原因，我國教育系統(tǒng)的產(chǎn)權(quán)更加注重政治屬性和國家屬性，這是教育作為國家主權(quán)的具體體現(xiàn)11;就教育產(chǎn)權(quán)治理結(jié)構(gòu)而言，教育領(lǐng)域黨的管理（黨政事務(wù)）、行政管理（行政事務(wù)）、教學(xué)管理以及學(xué)術(shù)治理（學(xué)政事務(wù)）之間的協(xié)同關(guān)系12，并非企業(yè)領(lǐng)域中的經(jīng)濟關(guān)系那樣簡單。然而，教育系統(tǒng)從來就不是隔絕塵世的“象牙塔”，當(dāng)前的職業(yè)教育和應(yīng)用型教育更是與產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟密切相關(guān)。在企業(yè)產(chǎn)權(quán)制度改革后，產(chǎn)業(yè)和教育之間的關(guān)系開始逐漸疏離，為了建立能夠適應(yīng)社會主義市場經(jīng)濟體制的職業(yè)教育體系，國家2002年提出在國務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)下建立職業(yè)教育工作部際聯(lián)席會議制度13，2018年調(diào)整完善為由國務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)同志牽頭負(fù)責(zé)的國務(wù)院職業(yè)教育工作部際聯(lián)席會議制度14。但是，該制度只是職業(yè)教育頂層治理機制，還需要更加具有可操作性的手段才能夠落實。為此，國務(wù)院提出1+X證書制度，調(diào)動多個部門和多元治理主體協(xié)作和互動，從而推動國務(wù)院職業(yè)教育工作部際聯(lián)席會議制度運轉(zhuǎn)起來，以實現(xiàn)“良治”和“善治”的現(xiàn)代職業(yè)教育治理體系建設(shè)目標(biāo)。

（二）更加完善現(xiàn)代職業(yè)教育治理制度

改革開放以來，我國的職業(yè)教育規(guī)模快速發(fā)展，職業(yè)教育制度不斷完善。特別是近年來，我國頒布并實施《國家中長期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要（2010—2020年）》《國務(wù)院辦公廳關(guān)于深化產(chǎn)教融合的若干意見》（國辦發(fā)〔2017〕95號）等重要文件，“產(chǎn)教融合、校企合作、工學(xué)結(jié)合”逐漸成為現(xiàn)代職業(yè)教育治理制度的核心，充分體現(xiàn)了產(chǎn)業(yè)、行業(yè)、企業(yè)參與職業(yè)教育的話語權(quán)、教育權(quán)和治理權(quán)等，并分別從宏觀、中觀和微觀三個執(zhí)行層面指出了改革的方向。其中，“產(chǎn)教融合”主要是指第一、二、三產(chǎn)業(yè)和職業(yè)教育相互融合的教育模式，“校企合作”主要是指學(xué)校和企業(yè)合作的辦學(xué)模式，“工學(xué)結(jié)合”主要是指工作過程、生產(chǎn)過程和教學(xué)過程、學(xué)習(xí)過程相結(jié)合的人才培養(yǎng)模式。需要注意的是，從歷史脈絡(luò)來看，這三個層次是按照“工學(xué)結(jié)合、校企合作、產(chǎn)教融合”的“微觀—中觀—宏觀”次序逐漸提出來的，這表明基層的實踐探索逐漸意識到：教育改革不僅需要分層遞進，且需要各層之間的治理主體相互配合;不僅需要微觀層面的具體執(zhí)行，還需要宏觀層面的全面統(tǒng)籌。然而，由于缺乏對三個執(zhí)行層次的改革進行有效統(tǒng)籌、協(xié)同驅(qū)動和結(jié)果認(rèn)證的科學(xué)手段，導(dǎo)致“產(chǎn)教融合、校企合作、工學(xué)結(jié)合”的現(xiàn)代職業(yè)教育制度仍然存在較大的完善空間。1+X證書制度的提出，可以推動產(chǎn)業(yè)、行業(yè)、企業(yè)、教育行政主管部門、人力資源管理部門以及各類職業(yè)教育學(xué)校等發(fā)揮合力，可以通過運用學(xué)歷證書和職業(yè)技能等級證書相結(jié)合的形式認(rèn)證教育投入產(chǎn)出、辦學(xué)的投入產(chǎn)出以及教學(xué)的效果等，因而可以更好地推進現(xiàn)代職業(yè)教育制度三個執(zhí)行層次的協(xié)同互動。

（三）協(xié)同改革多種職業(yè)教育治理模式

我國企業(yè)產(chǎn)權(quán)制度改革之前，機械工業(yè)部、化學(xué)工業(yè)部、煤炭工業(yè)部、糧食部等眾多部委均舉辦教育;企業(yè)產(chǎn)權(quán)制度改革后，各部委院校多數(shù)劃轉(zhuǎn)給教育行政部門統(tǒng)一管理，但是仍然保留了勞動部門主管的技工教育系統(tǒng)，后來勞動部和人事部進一步合并成為人力資源和社會保障部（以下簡稱人社部），繼承了勞動部門主管的技工教育序列。從此，我國的職業(yè)教育系統(tǒng)形成了兩大協(xié)同競合且各具特色的職業(yè)教育體系，即教育部主管的初等、中等和高等職業(yè)教育（其名稱冠字多為職業(yè)高中、職業(yè)學(xué)校和職業(yè)學(xué)院、職業(yè)技術(shù)學(xué)院），人社部主管的初等、中等和高等技工教育（其名稱冠字多為技工學(xué)校和技師學(xué)院）。前者行業(yè)屬性薄弱，招收適齡學(xué)習(xí)者，并且頒發(fā)學(xué)歷證書，學(xué)歷證書不具備職業(yè)資格和職業(yè)素質(zhì)水平等級的鑒證功能，需要考取社會上承認(rèn)的、具有權(quán)威性的企業(yè)、行業(yè)的專業(yè)技能證書（如微軟、思科等企業(yè)技能證書），或者人社部認(rèn)可的職業(yè)資格證書，畢業(yè)生面向社會就業(yè)，就業(yè)的對口率不如人意;后者行業(yè)屬性較強，既能夠頒發(fā)技工學(xué)歷證書，也能夠頒發(fā)職業(yè)資格證書，并且掌握全國職業(yè)技能的鑒定資格、用工資格和職稱晉升通道，畢業(yè)生主要面向企業(yè)就業(yè)，但是隨著職業(yè)教育整體規(guī)模的擴大，技工教育畢業(yè)生的就業(yè)口徑開始變寬，就業(yè)對口率也開始下滑，“人才的培養(yǎng)質(zhì)量也很難適應(yīng)當(dāng)前社會的發(fā)展需求”15。可見，盡管從理想上來看，兩個職業(yè)教育系統(tǒng)之間理應(yīng)是并行不悖、相輔相成、競爭性的協(xié)同關(guān)系，然而由于招考方式、資源配置、培養(yǎng)模式、結(jié)果認(rèn)定、就業(yè)口徑等存在較大區(qū)分度，二者相互之間協(xié)作關(guān)系較弱，只好分別自成體系辦學(xué)。落實1+X證書制度，雖然不能完全改變上述兩個職業(yè)教育系統(tǒng)之間相對封閉的關(guān)系狀態(tài)，但至少能夠?qū)崿F(xiàn)兩點可以預(yù)見的改革目標(biāo)：第一，教育部系統(tǒng)的職業(yè)院?？梢越柚松绮亢托袠I(yè)企業(yè)等的職業(yè)資格證書，系統(tǒng)地提高師生的實踐技能，從而更好地提升人才培養(yǎng)質(zhì)量，降低就業(yè)的結(jié)構(gòu)性矛盾;第二，人社部系統(tǒng)和教育部系統(tǒng)的學(xué)歷證書實現(xiàn)等值互認(rèn)，可以增加技工院校畢業(yè)生的發(fā)展機會，從而更好地實現(xiàn)職業(yè)教育系統(tǒng)內(nèi)部的公平競爭和協(xié)同競合。

（四）促進建立健全國家職業(yè)資格框架

我國通過系統(tǒng)化的政治、經(jīng)濟、教育和文化制度等方面的革命或改革，不斷揚棄和繼承優(yōu)秀文化傳統(tǒng)，引進和消化外國先進經(jīng)驗，積累和總結(jié)社會實踐規(guī)律，逐步確立了中國特色的社會主義道路。在這個過程中，一方面，由于我國社會改革的速度和頻率越來越快，引進西方發(fā)達國家先進經(jīng)驗的速度也越來越快，可消化、吸收外國經(jīng)驗并形成本土化制度的步伐卻相對較慢，具體到教育領(lǐng)域，本土化的理論體系不健全，導(dǎo)致外國的教育理論體系占據(jù)了重要空間， MES，CBE，“雙元制”、學(xué)習(xí)領(lǐng)域課程、MOOC，AQF，NQF，EQF等外國教育理念占據(jù)了職業(yè)教育的大量資源;另一方面，隨著我國產(chǎn)業(yè)技術(shù)升級的不斷加快，新業(yè)態(tài)、新工藝、新知識、新技術(shù)不斷涌現(xiàn)，然而相應(yīng)的職業(yè)資格框架卻沒有及時建立健全，在某些領(lǐng)域不得不依靠外國的認(rèn)證體系來填補空白，以至于“《華盛頓協(xié)議》（Washington Accord 1989）《悉尼協(xié)議》（Sydney Accord 2001）《都柏林協(xié)議》（Dublin Accord 2002）等專業(yè)認(rèn)證標(biāo)準(zhǔn)紛至沓來”16。長此以往，在“西方話語”籠罩之下，職業(yè)教育理論和制度的“鄉(xiāng)土創(chuàng)建”頗具難度17，且“導(dǎo)致我國職業(yè)教育領(lǐng)域‘拿來主義盛行，學(xué)術(shù)命脈‘依附他人，不知不覺中成為西方文化殖民主義的‘代理人，原始創(chuàng)新能力下降，中國在世界職業(yè)教育體系中的話語權(quán)被弱化”18?？梢?，推進1+X證書制度，不僅是國家職業(yè)資格制度建立的先期實踐基礎(chǔ)，同時也是在教育領(lǐng)域落實“四個自信”19的重要手段。當(dāng)然，這并不是敦促大家盲目自信，而是要在繼續(xù)借鑒和吸收西方國家先進經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，傳承和發(fā)揚我國的歷史文化傳統(tǒng)，歸納和升華具有中國特色的現(xiàn)代職業(yè)教育體系建設(shè)經(jīng)驗，同時借助于1+X證書制度試點工作，盡快完善國家職業(yè)資格制度，既形成我國各級各類職業(yè)教育結(jié)果和質(zhì)量認(rèn)定的外部保障機制，也建立起教育領(lǐng)域的自有話語體系，形成與外國平等交流的內(nèi)部保障機制。

（五）提高現(xiàn)代職業(yè)院校質(zhì)量治理水平

在知識密集和技術(shù)密集的社會形態(tài)中，經(jīng)濟的有機構(gòu)成總是在不斷升級，從而必然或多或少地引發(fā)現(xiàn)代職業(yè)教育質(zhì)量的結(jié)構(gòu)性矛盾。近年來，德國教育體系整體向?qū)W術(shù)化偏移以及學(xué)術(shù)教育向職業(yè)化漂移的現(xiàn)象，實際上就是德國教育質(zhì)量（尤其是職業(yè)教育質(zhì)量）結(jié)構(gòu)性矛盾的重要表征。改革開放以來，我國在各方面均取得了重大成就，特別是經(jīng)濟領(lǐng)域的成就最為引人注目。然而，國際政治經(jīng)濟形勢的周期性波動，如1997年爆發(fā)的亞洲金融風(fēng)暴、2008年爆發(fā)的全球金融危機、近年來的歐盟撕裂和美國主導(dǎo)的全球化進程變軌調(diào)速等新情況，促使全球經(jīng)濟鏈條不斷變速換檔，加劇了我國經(jīng)濟增速的劇烈波動和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的頻繁調(diào)整，從而導(dǎo)致職業(yè)教育質(zhì)量的結(jié)構(gòu)性矛盾不斷深化，復(fù)雜性不斷增強：一方面，改革開放以來，尤其是企業(yè)產(chǎn)權(quán)制度改革以來，我國特有的政府舉辦為主和學(xué)校形態(tài)為主的職業(yè)教育體系特征，導(dǎo)致職業(yè)教育質(zhì)量的內(nèi)部性增強而外部性不足，長期以來難以激發(fā)社會力量參與職業(yè)教育的活力;另一方面，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整和經(jīng)濟轉(zhuǎn)型升級頻率加快，導(dǎo)致職業(yè)教育質(zhì)量的生命周期縮短，畢業(yè)生難以快速轉(zhuǎn)崗換業(yè)，其以方法能力、學(xué)習(xí)能力和社會能力為核心的關(guān)鍵能力和遷移能力備受社會詬病。實施1+X證書制度，可以大力促進產(chǎn)教、校企和工學(xué)之間建立緊密型合作關(guān)系，從而深化改革職業(yè)院校質(zhì)量治理，提升其質(zhì)量治理水平，為實現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展提供更加強大的智力保障。

三、1+X證書制度的誤區(qū)規(guī)避

從系統(tǒng)論來看，來自特定信源的信息總會在傳輸過程中受到信源強度、傳輸媒介的性質(zhì)、信度和效度、傳輸通道的質(zhì)量、傳輸速度等因素的影響，從而引發(fā)衰減甚至失真。同理，改革政策在實施的過程中，也會由于信息失真或者衰減而落入誤區(qū)。為此，既要看到1+X證書制度的有利方面，更要深入思考其可能導(dǎo)致的不利方面，從而使改革政策真正落到實處并取得良好效果。

（一）頂層設(shè)計：避免墜入封閉性，擴大職業(yè)教育治理開放性

從目前來看，1+X證書制度事實上主要是由國家教育行政系統(tǒng)主導(dǎo)的職業(yè)教育質(zhì)量治理體制改革，旨在通過“學(xué)歷證書和職業(yè)技能等級證書互通銜接”的方式，實現(xiàn)調(diào)動國務(wù)院各部委、各直屬機構(gòu)的職業(yè)教育資源，促進行業(yè)、產(chǎn)業(yè)、企業(yè)和學(xué)校共贏協(xié)作，深化辦學(xué)體制和育人機制改革，培養(yǎng)能夠適應(yīng)現(xiàn)代化經(jīng)濟體系高質(zhì)量發(fā)展的高素質(zhì)人才的目標(biāo)。然而，國家教育行政系統(tǒng)只有向國務(wù)院建議1+X證書制度的權(quán)限，而沒有督促國務(wù)院其他部委和直屬機構(gòu)推進這一制度的行政權(quán)限，更沒有資格越俎代庖地代替人社部門制定國家職業(yè)資格框架的行政權(quán)限。這就很容易導(dǎo)致這項改革成為國家教育行政系統(tǒng)領(lǐng)導(dǎo)下的職業(yè)教育體系內(nèi)部改革，從而加劇與人社部等其他部委之間的競爭關(guān)系。就此問題，前車之鑒值得反思：2019年4月2日，中國計算機學(xué)會發(fā)布《關(guān)于中國計算機學(xué)會不再承擔(dān)工程教育認(rèn)證工作的公告》，直指中國工程教育專業(yè)認(rèn)證協(xié)會“以行政方式指揮各專業(yè)委員會工作，失去了以‘第三方獨立認(rèn)證的基本屬性，不符合中國加入華盛頓協(xié)議組織時的承諾”20等問題。為此，《方案》準(zhǔn)確地界定了1+X證書制度實施的頂層設(shè)計，即“國務(wù)院人力資源社會保障行政部門組織制定職業(yè)標(biāo)準(zhǔn)，國務(wù)院教育行政部門依照職業(yè)標(biāo)準(zhǔn)牽頭組織開發(fā)教學(xué)等相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)”21。因此，除了國務(wù)院需要增強1+X證書制度試點工作的統(tǒng)籌職能外，國家教育行政系統(tǒng)也應(yīng)該以更加開放的態(tài)度、更加有力的保障，主動邀請國務(wù)院其他部委和直屬機關(guān)、產(chǎn)業(yè)行業(yè)企業(yè)等社會力量、高校和科研院所等職業(yè)教育治理主體有效參與1+X證書制度試點，將重點工作放在按照國家職業(yè)資格框架建設(shè)的需要，根據(jù)應(yīng)用型教育和職業(yè)教育的專業(yè)目錄，結(jié)合現(xiàn)有的國家職業(yè)資格證書、產(chǎn)業(yè)行業(yè)企業(yè)的職業(yè)資格證書等，理順職業(yè)資格證書系統(tǒng)的框架，發(fā)現(xiàn)空白區(qū)域并積極展開改革試點，盡快將試點的經(jīng)驗上升為國家職業(yè)資格框架，并轉(zhuǎn)交給人社部門專職管理;同樣，人社部門也要以開放的改革精神，同步推進1+X證書制度的試點工作，協(xié)同各方盡快建立并完善有利于現(xiàn)代職業(yè)教育發(fā)展的國家職業(yè)資格框架。

（二）改革屬性：避免過度市場化，堅守職業(yè)教育事業(yè)公益性

由于我國教育體制和經(jīng)濟體制改革的異步性、教育行政部門管理精力的有限性、職業(yè)教育專業(yè)的多樣性以及經(jīng)濟是教育等上層建筑的基礎(chǔ)等原因，職業(yè)教育只有深度融入到中國特色的社會主義市場經(jīng)濟體制中，才能更好地發(fā)揮效力。因此，盡管1+X證書制度是國家行政主導(dǎo)的改革試點，但也必須借助市場機制和政府購買的形式推動改革進程。為此，教育部等四部門印發(fā)文件，規(guī)定 “國務(wù)院市場監(jiān)督管理部門（國家標(biāo)準(zhǔn)化管理委員會）負(fù)責(zé)協(xié)調(diào)指導(dǎo)職業(yè)教育與培訓(xùn)標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)”22，旨在積極推動社會力量按照應(yīng)用型教育和職業(yè)教育的專業(yè)目錄研究、制定和完善職業(yè)資格標(biāo)準(zhǔn)，鼓勵社會力量依據(jù)政府備案的職業(yè)資格標(biāo)準(zhǔn)，對學(xué)生的職業(yè)技能水平進行鑒定，頒發(fā)政府統(tǒng)一印制的職業(yè)技能等級證書。需要注意的是，盡管職業(yè)教育是為社會培養(yǎng)技術(shù)技能人才的教育類型，但是其公益屬性也非常明顯，充其量只能說是“涵蓋了私人產(chǎn)品、準(zhǔn)公共產(chǎn)品和純公共產(chǎn)品三種類型”的復(fù)雜屬性的產(chǎn)品23，故而不宜完全交給社會力量和市場機制運行。在1+X證書制度試點過程中，既要運用市場機制優(yōu)勝劣汰職業(yè)技能等級證書類型，還要將教育行政主導(dǎo)的職能發(fā)揮出來，確保教育系統(tǒng)與經(jīng)濟社會相互制衡和協(xié)同發(fā)展。具體來說，政府部門要加強監(jiān)管，教育行政部門要及時協(xié)同人社部門、教育督導(dǎo)部門，對職業(yè)資格標(biāo)準(zhǔn)的研制、報備、實施、技能鑒定等環(huán)節(jié)進行監(jiān)督和管理，按照專業(yè)大類及時歸并證書的種類，“防止出現(xiàn)亂培訓(xùn)、濫發(fā)證現(xiàn)象……定期對職業(yè)技能等級證書有關(guān)工作進行‘雙隨機、一公開的抽查和監(jiān)督”24，避免過度市場化而出現(xiàn)“唯證書”的局面，導(dǎo)致職業(yè)資格證書含金量下降，“金證書”變成“水證書”，并且要避免重復(fù)認(rèn)證和交疊認(rèn)證，以致增加學(xué)習(xí)者的時間成本和經(jīng)濟負(fù)擔(dān)。

（三）實施模式：避免掉入培訓(xùn)化，秉持職業(yè)教育的育人本質(zhì)

《方案》提出：“深化復(fù)合型技術(shù)技能人才培養(yǎng)培訓(xùn)模式改革，借鑒國際職業(yè)教育培訓(xùn)普遍做法，制訂工作方案和具體管理辦法，啟動1+X證書制度試點工作……學(xué)歷教育與培訓(xùn)并舉……育訓(xùn)結(jié)合、長短結(jié)合、內(nèi)外結(jié)合?！?5因此，全國各地的職業(yè)院校和社會機構(gòu)在開展1+X證書制度試點時，必須兼顧職業(yè)教育和職業(yè)培訓(xùn)之間的本質(zhì)特征，避免為獲得職業(yè)技能等級證書而將課時和學(xué)時縮短，將應(yīng)該傳授的知識和技能壓縮，從而使職業(yè)教育變成職業(yè)培訓(xùn)。必須明確的是，盡管教育和培訓(xùn)在廣義上都屬于教育范疇，都是現(xiàn)代職業(yè)教育體系的一部分，但是二者的本質(zhì)、定位、屬性以及其所要解決的問題還是有差異的。從學(xué)習(xí)遷移的理論出發(fā)，最能夠揭示教育和培訓(xùn)之間的本質(zhì)差別。遷移具有自遷移、近遷移和遠(yuǎn)遷移三個水平，培訓(xùn)主要關(guān)注的是自遷移，因此多以企業(yè)真實的工作過程作為教學(xué)過程，受訓(xùn)者只能完成結(jié)構(gòu)化的工作任務(wù)或者單一情境中的工作任務(wù);而教育則不僅注重自遷移和近遷移，而且更加注重遠(yuǎn)遷移，因此需要通過歸納企業(yè)真實的工作過程，從而形成典型工作過程，并按照技能遷移的三個水平和由簡單到復(fù)雜的認(rèn)知規(guī)律，構(gòu)建三個以上的結(jié)構(gòu)化、序列化的學(xué)習(xí)情境，保證學(xué)生的可持續(xù)發(fā)展能力。培訓(xùn)雖然不能系統(tǒng)化地培養(yǎng)教師和學(xué)生的職業(yè)素質(zhì)，卻能夠通過“短平快”的方式及時補充產(chǎn)業(yè)行業(yè)企業(yè)中的最新職業(yè)要求?？梢?，盡管教育課程和培訓(xùn)項目不一樣、教育與培訓(xùn)有差別，但是二者之間確實存在相輔相成的微妙關(guān)系。

（四）價值導(dǎo)向：避免落入形式化，堅持質(zhì)量和內(nèi)涵發(fā)展路徑

改革開放以來，我國的職業(yè)教育體系逐步完善，現(xiàn)在已經(jīng)建成世界上規(guī)模最大的職業(yè)教育體系26;據(jù)統(tǒng)計，2017年初等、中等和高等職業(yè)教育（不含應(yīng)用型本科以上層次的專業(yè)性教育）的在校生人數(shù)為26 977 255人，相比2004年的20 574 134人增加了31.12%27。同時，我國的“職業(yè)教育體系升級趨勢明顯……外延發(fā)展進入瓶頸期，內(nèi)涵建設(shè)正當(dāng)其時”28。從職業(yè)教育的學(xué)校數(shù)量來看，2017年比2004年減少了25.46%，其中初等職業(yè)教育銳減97.85%，中等職業(yè)教育大減26.17%，而高等職業(yè)院校卻增加了32.57%29。同時，應(yīng)用技術(shù)本科院校已經(jīng)于2015年年末批準(zhǔn)設(shè)立，到2022年還會有“一大批普通本科高等學(xué)校向應(yīng)用型轉(zhuǎn)變”30。由此可見，職業(yè)教育體系升級和結(jié)構(gòu)調(diào)整已經(jīng)是大勢所趨。職業(yè)教育體系升級和結(jié)構(gòu)調(diào)整的根本動力來自于產(chǎn)業(yè)技術(shù)升級和結(jié)構(gòu)調(diào)整。 “在人口老齡化和出生率下降兩個要素的制約下，職業(yè)教育外延發(fā)展道路開始進入平臺期……職業(yè)教育已經(jīng)經(jīng)歷較長時期的外延型發(fā)展，為轉(zhuǎn)向質(zhì)量型發(fā)展和服務(wù)于經(jīng)濟社會的動能轉(zhuǎn)換積累了深厚基礎(chǔ)。”31因此，1+X證書制度作為職業(yè)教育治理的形式和手段，其終極目的是引導(dǎo)職業(yè)教育通過開放性的治理格局，通過“專業(yè)設(shè)置與產(chǎn)業(yè)需求對接、課程內(nèi)容與職業(yè)標(biāo)準(zhǔn)對接、教學(xué)過程與生產(chǎn)過程對接……由追求規(guī)模擴張向提高質(zhì)量轉(zhuǎn)變……全面提升教育教學(xué)質(zhì)量”32，大力消解就業(yè)的結(jié)構(gòu)性矛盾，促進人才的可持續(xù)化發(fā)展。

（五）效果維度：避免陷入片面化，促進全面發(fā)展和持續(xù)發(fā)展

在智能制造時代，簡單勞動和重復(fù)勞動越來越多地被智能機器所替代，僅僅具備單一職業(yè)崗位操作技能的勞動力越來越不能適應(yīng)產(chǎn)業(yè)升級浪潮下職業(yè)崗位的頻繁變遷。因此，在當(dāng)今時代，職業(yè)教育必須構(gòu)建全員、全過程、全方位的“三全育人”格局33，緊密圍繞“學(xué)習(xí)者的職業(yè)道德、技術(shù)技能水平和就業(yè)質(zhì)量……個人職業(yè)生涯發(fā)展所需要的綜合能力”34展開。職業(yè)素質(zhì)包括職業(yè)領(lǐng)域所需要的知識、技能、情感、意志和規(guī)范等多個方面，它們是有機的整體35。因此，1+X證書制度既不能簡單地理解為學(xué)歷證書和技能證書的代數(shù)加和，也不能理解為知識、技能等職業(yè)素質(zhì)的代數(shù)加和，而是要將教師的傳授過程、學(xué)習(xí)者的學(xué)習(xí)過程和企業(yè)的生產(chǎn)過程統(tǒng)一起來，依托系統(tǒng)化的工作過程課程、教學(xué)范式以及人才測評手段，推進通識教育和專業(yè)教育的并駕齊驅(qū)，操作技能和心智技能的共同發(fā)展，陳述性知識、程序性知識、策略性知識的共同培養(yǎng)36，最終培養(yǎng)出能夠適應(yīng)崗位變遷、業(yè)態(tài)變化、工藝革新、技術(shù)升級、產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型等的大國工匠、能工巧匠。