新時(shí)期我國國土綜合整治現(xiàn)狀及對(duì)策分析

李朦

摘 要 隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的快速發(fā)展，國土綜合整治成為新時(shí)期貫徹國家發(fā)展戰(zhàn)略的新要求。作為推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)、協(xié)調(diào)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和落實(shí)國土空間規(guī)劃、促進(jìn)國土空間優(yōu)化的重要抓手，國土綜合整治面臨著內(nèi)涵不清、實(shí)踐總結(jié)不足等問題?；诖?，闡述了新時(shí)期背景下國土綜合整治的內(nèi)涵，分析總結(jié)了我國國土綜合整治推進(jìn)中面臨的現(xiàn)實(shí)問題，提出形成長效機(jī)制、開展國土資源基礎(chǔ)調(diào)查評(píng)價(jià)、加強(qiáng)科技創(chuàng)新等建議。

關(guān)鍵詞 土地整治;國土綜合整治;內(nèi)涵;建議

中圖分類號(hào)：F301.24 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A DOI：10.19415/j.cnki.1673-890x.2019.15.056

黨的十八大以來，我國土地整治事業(yè)迅速發(fā)展，土地整治工程類型豐富、規(guī)模大、投資集中，相關(guān)專家學(xué)者進(jìn)行了一系列理論方法技術(shù)研究，并積累了豐富的研究成果[1-2]。黨的十九大報(bào)告針對(duì)自然資源，特別是土地整治工作提出了一系列新的更高要求。新時(shí)期的土地整治工作要與鄉(xiāng)村振興、區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展、生態(tài)文明建設(shè)、脫貧攻堅(jiān)等重大國家戰(zhàn)略有機(jī)結(jié)合，更加積極主動(dòng)地服務(wù)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，融入?yún)^(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展和新型城鎮(zhèn)化建設(shè)，更加扎實(shí)地推進(jìn)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，更加自覺地承擔(dān)起生態(tài)文明建設(shè)使命責(zé)任。土地整治已具備向國土綜合整治轉(zhuǎn)型發(fā)展的理論基礎(chǔ)和實(shí)踐支撐。此外，2017年1月，國務(wù)院印發(fā)的《全國國土規(guī)劃綱要（2016—2030年）》已成為新時(shí)期國家戰(zhàn)略性、綜合性、基礎(chǔ)性的規(guī)劃，綱要明確提出開展國土綜合整治，確定了加快形成“四區(qū)一帶”國土綜合整治格局，切實(shí)落實(shí)城市化地區(qū)、農(nóng)村地區(qū)、生態(tài)功能區(qū)、礦產(chǎn)資源區(qū)以及海岸帶和海島地區(qū)的國土綜合整治。因此，國土綜合整治已成為新時(shí)期貫徹國家發(fā)展戰(zhàn)略的新要求，并上升為國家層面的戰(zhàn)略部署。全面推進(jìn)國土綜合整治，修復(fù)國土功能，提高國土開發(fā)利用效率和質(zhì)量，對(duì)于協(xié)調(diào)城市與鄉(xiāng)村、發(fā)展與環(huán)境以及產(chǎn)業(yè)之間、地區(qū)之間利益沖突，合理有效配置資源等方面，都有著重要的戰(zhàn)略意義。

國土綜合整治的概念和內(nèi)容會(huì)隨著國家經(jīng)濟(jì)、社會(huì)發(fā)展，結(jié)合不同的時(shí)代需求而不斷發(fā)生變化。20世紀(jì)80年代，一批優(yōu)秀的地理學(xué)者對(duì)國土綜合整治進(jìn)行了分析和定位，如陸大道[3]、陳傳康[4]、吳傳鈞[5]等。之后隨著發(fā)展訴求的轉(zhuǎn)變，一些專家學(xué)者結(jié)合每個(gè)時(shí)期的發(fā)展特征對(duì)國土綜合整治的內(nèi)涵進(jìn)行了較為具體的分析研究[6-9]。

新時(shí)期，隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的快速發(fā)展，雖然國土綜合整治已上升為國家戰(zhàn)略，但是對(duì)于其內(nèi)涵還遠(yuǎn)未達(dá)成一定層面的共識(shí)，我國國土綜合整治工作仍然處于探索階段，還沒有形成規(guī)范統(tǒng)一的管理體系?；诖耍ㄟ^研究國土綜合整治相關(guān)文獻(xiàn)，分析相關(guān)政策，總結(jié)出我國當(dāng)前的國土綜合整治核心內(nèi)涵，并對(duì)其現(xiàn)階段推進(jìn)發(fā)展進(jìn)行分析研究，以期為當(dāng)前國土綜合整治工作的有序推進(jìn)提供一定的理論參考。

1 新時(shí)期我國國土綜合整治內(nèi)涵辨析

國土是生態(tài)文明建設(shè)的物質(zhì)基礎(chǔ)、能量源泉、空間載體和構(gòu)成要素，支撐各行各業(yè)的發(fā)展，影響千秋萬代，在現(xiàn)代化建設(shè)中具有全局性、戰(zhàn)略性、根本性的地位[10]。土地整治是在一定程度上對(duì)國土進(jìn)行改造和利用的過程。根據(jù)《土地整治術(shù)語》的解釋[11]，土地整治是指在一定區(qū)域內(nèi)，依據(jù)土地整治規(guī)劃及相關(guān)規(guī)劃，對(duì)未利用、低效和閑置利用、損毀和退化土地進(jìn)行綜合治理，以達(dá)到滿足人類生產(chǎn)、生活和生態(tài)功能的需要，土地整治對(duì)象包括農(nóng)用地、建設(shè)用地和未利用地，土地整治范圍包括農(nóng)村地區(qū)和城市化地區(qū)。因此，土地整治是對(duì)一定區(qū)域內(nèi)各類型土地的綜合治理。國土綜合整治是土地整治發(fā)展到一定階段的更高形態(tài)和更高層次，更加強(qiáng)調(diào)整治內(nèi)容的綜合性，空間范圍更廣，內(nèi)涵和目標(biāo)更加多元化，更加注重山、水、林、田、湖、草、路、村、城等全要素整治和全生命周期整治，體現(xiàn)了國家對(duì)國土資源的宏觀管理思想和合理開發(fā)國土的目的。

國土綜合整治的內(nèi)涵隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展而不斷發(fā)生變化。我國國土綜合整治的內(nèi)涵經(jīng)歷了重規(guī)劃（1981—1985年）、重協(xié)調(diào)（1986—1996年）、重工程（1997—2009年）與重統(tǒng)籌（2010年至今）4個(gè)階段[12]。盡管各個(gè)階段的側(cè)重點(diǎn)各不相同，但是其內(nèi)涵逐步地完善和清晰。新時(shí)期，我國經(jīng)濟(jì)處于經(jīng)濟(jì)增長換擋期、前期刺激政策消化期、結(jié)構(gòu)調(diào)整陣痛期、外需向內(nèi)需轉(zhuǎn)化期“四期疊加”階段[13-14]，經(jīng)濟(jì)社會(huì)的快速發(fā)展帶來越來越多的國土開發(fā)利用問題。總體來看，新時(shí)期我國國土綜合整治的內(nèi)涵為遵循“山水林田湖草”生命共同體理念，采取綜合措施對(duì)某一空間范圍內(nèi)的自然資源進(jìn)行開發(fā)、利用、整治和保護(hù)的全部建設(shè)活動(dòng)和過程，修復(fù)國土空間功能，提升國土質(zhì)量，保證區(qū)域發(fā)展的基礎(chǔ)上，協(xié)調(diào)好自然生態(tài)系統(tǒng)和人類社會(huì)系統(tǒng)二者關(guān)系，建立一個(gè)和諧的人地關(guān)系系統(tǒng)。

2 新時(shí)期我國國土綜合整治面臨的問題

2.1 國土綜合整治機(jī)制不健全

國土綜合整治是對(duì)所有國土空間中各類自然要素的系統(tǒng)修復(fù)治理，涉及多方面、多層次，需要統(tǒng)籌安排和實(shí)施。從整治內(nèi)容上看，國土綜合整治涵蓋了自然資源重組、生態(tài)環(huán)境治理、海岸帶與海島利用保護(hù)和城鄉(xiāng)掛鉤精準(zhǔn)扶貧四大類[15]。從整治方式上看，國土綜合整治存在農(nóng)業(yè)開發(fā)、礦產(chǎn)資源集中開發(fā)、林業(yè)草原保護(hù)工程、小流域綜合治理、土地整治工程、高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)等形式[16]。在實(shí)施的過程中會(huì)涉及國土、財(cái)政、林業(yè)、農(nóng)業(yè)、環(huán)保、水利、交通、住建等多個(gè)行政部門。當(dāng)前，這些部門各自擁有并遵循各自的規(guī)劃體系，各部門之間缺少有機(jī)的銜接，沒有形成統(tǒng)一的綜合機(jī)制。如在同一項(xiàng)目區(qū)，存在部分項(xiàng)目由不同部門審批重復(fù)立項(xiàng)的問題，造成了人力、物力、財(cái)力等資源的浪費(fèi)，不利于國土綜合整治的全面推進(jìn)。在新時(shí)期，應(yīng)充分整合國土、環(huán)保、住建、規(guī)劃等相關(guān)政策，明確各部門職責(zé)，完善國土資源的組織機(jī)制、資金保障機(jī)制、監(jiān)管機(jī)制等，從空間開發(fā)利用、資源產(chǎn)權(quán)保護(hù)、環(huán)境治理、市場(chǎng)機(jī)制、生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制等多個(gè)方面全面助力形成完善的國土綜合整治體系，推進(jìn)國土綜合整治全面快速發(fā)展，服務(wù)生態(tài)文明建設(shè)大局。

2.2 國土空間開發(fā)格局總體欠佳，綜合整治任務(wù)艱巨

長期以來，高強(qiáng)度無約束的國土開發(fā)利用活動(dòng)為我國經(jīng)濟(jì)社會(huì)的快速發(fā)展提供了近三十年的支撐，同時(shí)也給國土空間和資源環(huán)境造成了巨大破壞。并且，由于缺乏總體統(tǒng)籌規(guī)劃，可以支撐更大規(guī)模經(jīng)濟(jì)增長的資源環(huán)境空間幾乎耗盡，國土自然基礎(chǔ)與經(jīng)濟(jì)社會(huì)總量之間的失衡態(tài)勢(shì)日益嚴(yán)重。根據(jù)原國土部和環(huán)保部2014年聯(lián)合發(fā)布的《全國土壤污染狀況調(diào)查公報(bào)》顯示[17]，全國土壤總的點(diǎn)位超標(biāo)率為16.1%。全國水土流失面積約占陸地國土面積的40%，荒漠化土地面積占比接近30%。截至2010年底，全國因采礦形成的采空區(qū)面積約為134.9萬公頃，采礦活動(dòng)占用或破壞的土地面積約238.3萬公頃，恢復(fù)治理成效較差，推進(jìn)資源節(jié)約、修復(fù)生態(tài)環(huán)境、減少環(huán)境負(fù)荷、優(yōu)化國土空間開發(fā)格局等國土綜合整治任務(wù)較重。新時(shí)期，面對(duì)嚴(yán)峻形勢(shì)，國土綜合整治須在“山水林田湖草”生命共同體，尊重順應(yīng)保護(hù)自然等理念的指導(dǎo)下，提高資源環(huán)境承載力，優(yōu)化國土空間開發(fā)格局，鞏固國土生態(tài)安全，建設(shè)宜居美好家園。

2.3 綜合整治工程技術(shù)總體發(fā)展水平不高，缺乏可持續(xù)發(fā)展理念

目前，我國國土綜合整治工程技術(shù)水平總體不高，科技創(chuàng)新能力較弱，明顯不能適應(yīng)保障國家糧食安全、生態(tài)安全和國土安全的總體戰(zhàn)略需求。以土地綜合整治項(xiàng)目為例[18-19]，在項(xiàng)目工程設(shè)計(jì)和實(shí)施過程中，重?cái)?shù)量輕生態(tài)保護(hù)，往往更側(cè)重于田塊的規(guī)整、道路的通達(dá)，不顧及項(xiàng)目整治區(qū)域整體的氣候環(huán)境、水文環(huán)境和土壤環(huán)境的保護(hù)和改善，忽視整個(gè)生態(tài)景觀的規(guī)劃，隨著時(shí)間的推移，小區(qū)域環(huán)境將會(huì)逐漸的惡化。新時(shí)代背景下，國土綜合整治的內(nèi)容從單一的國土開發(fā)向綜合治理的方向發(fā)展，整治目標(biāo)由以經(jīng)濟(jì)開發(fā)為主向以社會(huì)發(fā)展為重點(diǎn)轉(zhuǎn)變，整治區(qū)域從較發(fā)達(dá)地區(qū)向開發(fā)落后地區(qū)轉(zhuǎn)移，整治的周期從短期向長期發(fā)展，這都需要先進(jìn)的科技支撐和綜合整治工程技術(shù)性人才保障。

3 新時(shí)期我國國土綜合整治推進(jìn)建議

3.1 統(tǒng)籌全局，形成推進(jìn)國土綜合整治的長效機(jī)制

在生態(tài)文明建設(shè)背景下，應(yīng)進(jìn)一步樹立“綠水青山就是金山銀山”“山水林田湖草”生命共同體等綠色生態(tài)理念，在土地整治的基礎(chǔ)上，以服務(wù)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展、助力精準(zhǔn)扶貧、落實(shí)空間規(guī)劃、推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化等為導(dǎo)向，將所有國土資源納入整治范疇，整合各部門現(xiàn)有分散的治理政策，著眼于改善某一區(qū)域的生產(chǎn)、生活和生態(tài)環(huán)境，構(gòu)建具有時(shí)代特色的國土綜合整治長效機(jī)制。由于國土綜合整治具有系統(tǒng)性強(qiáng)、涉及面廣等特點(diǎn)，國土綜合整治機(jī)制應(yīng)向多部門協(xié)調(diào)合作的方向探索，明確相關(guān)部門職責(zé)，建立健全的共同責(zé)任制度，避免在工作推進(jìn)的過程中，因缺乏部門合作和區(qū)域協(xié)作而出現(xiàn)的各自為政、條塊分割的情況。探索以市場(chǎng)為導(dǎo)向的國土綜合整治機(jī)制，倡導(dǎo)多種方式和渠道籌措資金，以政府資金為主，吸引更多社會(huì)資金投入，充分發(fā)揮政府、市場(chǎng)和社會(huì)多重力量，形成更加合理規(guī)范的多元化投資機(jī)制。加強(qiáng)理論研究，制定有利于國土綜合整治推進(jìn)的政策措施。加快推進(jìn)建立完善的國土綜合整治績效考核機(jī)制，建立健全的公眾參與機(jī)制，提升政府在實(shí)施推進(jìn)國土綜合整治方面的科學(xué)決策水平。

3.2 積極開展國土資源基礎(chǔ)調(diào)查評(píng)價(jià)和試點(diǎn)工作

國土綜合整治的內(nèi)容十分廣泛，涉及多方面多層次的利益關(guān)系。實(shí)踐表明，只有摸清國土資源環(huán)境本底，在進(jìn)行充分基礎(chǔ)調(diào)查評(píng)價(jià)的基礎(chǔ)上，才能更好地處理多方利益關(guān)系，才能合理地確定目標(biāo)任務(wù)，明確整治重點(diǎn)。同時(shí)，要有針對(duì)性地開展國土綜合整治工作，做到有的放矢，避免過多浪費(fèi)人力、物力和財(cái)力。在國土資源基礎(chǔ)調(diào)查的基礎(chǔ)上，鼓勵(lì)試點(diǎn)先行與整體協(xié)調(diào)推進(jìn)相結(jié)合，充分發(fā)揮各方積極性，選取具有一定代表性、有利于綜合整治效果產(chǎn)出的地區(qū)，以重大工程為平臺(tái)，整合各方資金和力量，通過科學(xué)確立整治目標(biāo)任務(wù)，合理安排試點(diǎn)規(guī)模、布局和時(shí)序，有序開展試點(diǎn)建設(shè)。通過探索創(chuàng)新示范區(qū)建設(shè)，及時(shí)總結(jié)經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，為其他地區(qū)國土綜合整治工作提供有利的借鑒，從而整體推進(jìn)國土綜合整治工作。

3.3 加強(qiáng)理論建設(shè)和培養(yǎng)專業(yè)科技隊(duì)伍

國土綜合整治是一門涉及土地、生態(tài)、景觀、環(huán)境、水利等的綜合性科學(xué)，在推進(jìn)的過程中，應(yīng)十分重視理論體系建設(shè)和專業(yè)科技隊(duì)伍的培養(yǎng)。西方國家為了促進(jìn)國土綜合整治工作的發(fā)展，創(chuàng)立了“區(qū)域科學(xué)”，作為建立在社會(huì)學(xué)、經(jīng)濟(jì)學(xué)、地理學(xué)等多學(xué)科交叉基礎(chǔ)上的一門邊緣科學(xué)，專門研究地域開發(fā)規(guī)劃與設(shè)計(jì)[20]。在理論體系上，應(yīng)加強(qiáng)對(duì)國土綜合整治的內(nèi)涵、整治內(nèi)容、任務(wù)、戰(zhàn)略方針以及政策體系等方面的研究。在技術(shù)方法上，應(yīng)加強(qiáng)國土綜合整治基礎(chǔ)調(diào)查評(píng)價(jià)、標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范、動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)等方面的研究。積極探索在石漠化地區(qū)、損毀土地復(fù)墾、自然災(zāi)害防治、土壤污染治理、退化土地修復(fù)等方面采用生態(tài)化的新技術(shù)、新設(shè)備、新方法，引進(jìn)先進(jìn)的管理理念，提升綜合整治水平，增強(qiáng)綜合整治成效。進(jìn)一步加強(qiáng)國際合作，加速培養(yǎng)復(fù)合型科技創(chuàng)新人才，建設(shè)國土整治專業(yè)隊(duì)伍，同時(shí)完善創(chuàng)新人才評(píng)價(jià)與激勵(lì)機(jī)制，促進(jìn)創(chuàng)新人才跨部門、跨單位、跨地域流動(dòng)，為全面推進(jìn)國土綜合整治提供人才支撐。

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（責(zé)任編輯：劉昀）