有序推進(jìn)內(nèi)蒙古農(nóng)牧業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的對策探析

孫百靈

摘? 要：推動(dòng)農(nóng)牧業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化是推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化高質(zhì)量發(fā)展的首要任務(wù)和核心環(huán)節(jié)。本文認(rèn)為內(nèi)蒙古農(nóng)牧業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化仍面臨著城鎮(zhèn)發(fā)展乏力、農(nóng)牧業(yè)轉(zhuǎn)移人口自我發(fā)展能力不足、農(nóng)牧業(yè)轉(zhuǎn)移人口成本分擔(dān)機(jī)制尚不明晰、配套改革滯后等現(xiàn)實(shí)困境。需要從加強(qiáng)平臺建設(shè)、加強(qiáng)配套改革、建立成本分擔(dān)機(jī)制、推進(jìn)農(nóng)牧業(yè)轉(zhuǎn)移人口自身素質(zhì)提升和觀念轉(zhuǎn)變等方面采取措施，推進(jìn)農(nóng)牧業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化進(jìn)程，從而推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化高質(zhì)量發(fā)展。

關(guān)鍵詞：農(nóng)牧業(yè)轉(zhuǎn)移人口 市民化 高質(zhì)量

一、問題的提出

以促進(jìn)人的城鎮(zhèn)化為核心、提高質(zhì)量為導(dǎo)向的新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略，是新時(shí)代中國特色社會(huì)主義發(fā)展的重要實(shí)踐，是建設(shè)現(xiàn)代化國家的關(guān)鍵舉措，也是實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略和區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略的有力支撐。推進(jìn)農(nóng)牧業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化是當(dāng)前推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略的首要任務(wù)和核心環(huán)節(jié)。所謂農(nóng)牧業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化，是從事農(nóng)牧業(yè)的人口逐步離開農(nóng)村牧區(qū)和農(nóng)牧業(yè)生產(chǎn)，實(shí)現(xiàn)在城鎮(zhèn)定居、實(shí)現(xiàn)職業(yè)轉(zhuǎn)變、獲得城鎮(zhèn)居民身份、平等地享受城鎮(zhèn)居民的各項(xiàng)社會(huì)福利和基本權(quán)利保障，并在生產(chǎn)、生活、觀念、行為等方面逐步融入城鎮(zhèn)的過程。

近年來，內(nèi)蒙古積極推動(dòng)農(nóng)牧業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化工作，取得顯著成效。但受戶籍制度特別是相關(guān)配套制度改革緩慢等因素影響，市民化進(jìn)程緩慢。2008年-2017年，內(nèi)蒙古城鎮(zhèn)化率從51.72%增加到62.02%，而市民化率僅從40.47%增加到44.26%，二者之間仍然存在近20個(gè)百分點(diǎn)的差距，2016年和2017年兩年僅實(shí)現(xiàn)18.4萬農(nóng)牧民及其他鄉(xiāng)村人口落戶城鎮(zhèn)，城鎮(zhèn)化進(jìn)程與農(nóng)牧業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化未能同步。同時(shí)，2017年，內(nèi)蒙古第一產(chǎn)業(yè)就業(yè)人員占比為41.4%，高于全國平均水平20多個(gè)百分點(diǎn)，而第一產(chǎn)業(yè)對生產(chǎn)總值增長的貢獻(xiàn)率僅為9.2%，大量農(nóng)村牧區(qū)剩余勞動(dòng)力依附在農(nóng)牧業(yè)上，農(nóng)牧業(yè)勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移步伐緩慢，影響新型城鎮(zhèn)化和鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的有效實(shí)施。當(dāng)前，內(nèi)蒙古經(jīng)濟(jì)正邁向高質(zhì)量發(fā)展階段，如何有序推進(jìn)農(nóng)牧業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化，扎實(shí)推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化高質(zhì)量發(fā)展是值得研究的課題。

二、內(nèi)蒙古農(nóng)牧業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化面臨的困境

（一）城鎮(zhèn)發(fā)展乏力，吸納能力不足

雖然內(nèi)蒙古城鎮(zhèn)化率較高，但是從城鎮(zhèn)發(fā)展的數(shù)量和質(zhì)量、布局狀況、現(xiàn)有基礎(chǔ)設(shè)施質(zhì)量來看整體不佳，各級城鎮(zhèn)發(fā)展乏力，對農(nóng)牧業(yè)轉(zhuǎn)移人口的吸納能力均顯不足。首先表現(xiàn)為城市群及大城市吸引力有限，承載力不足。呼包鄂城市群內(nèi)部分工協(xié)作不夠、受行政區(qū)劃等因素影響，三市在產(chǎn)業(yè)發(fā)展等方面存在同質(zhì)化無序競爭等問題，總體上集群效率不高。與全國其他大城市相比，內(nèi)蒙古大城市對農(nóng)牧業(yè)轉(zhuǎn)移人口的吸引力有限，后勁兒不足，城市的綜合承載能力有待提升。特別是近幾年，部分城市的規(guī)模膨脹，房價(jià)高企、交通擁堵、水資源短缺等“城市病”日益凸顯，過高的購房支出是市民化需要支付的最大成本。其次表現(xiàn)為中小城市和小城鎮(zhèn)缺乏產(chǎn)業(yè)支撐，經(jīng)濟(jì)總量小，基礎(chǔ)設(shè)施質(zhì)量低，對農(nóng)牧業(yè)轉(zhuǎn)移人口吸引力不足。小城市和小城鎮(zhèn)公共服務(wù)配給水平較低，特別是大部分小城鎮(zhèn)缺乏特色產(chǎn)業(yè)的支撐，加上受財(cái)力等因素制約，基本的垃圾及污水處理系統(tǒng)以及排水系統(tǒng)等基礎(chǔ)設(shè)施都不完善，無法有效吸引農(nóng)牧業(yè)轉(zhuǎn)移人口在當(dāng)?shù)芈鋺羯?。最后表現(xiàn)為城鄉(xiāng)融合推進(jìn)緩慢，支撐作用不足。促進(jìn)城鄉(xiāng)融合發(fā)展，有利于農(nóng)牧業(yè)轉(zhuǎn)移人口就近或就地城鎮(zhèn)化。內(nèi)蒙古城鄉(xiāng)產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展層次較低，一二三產(chǎn)業(yè)融合鏈條較短，附加值偏低;農(nóng)村牧區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)發(fā)展滯后，對二三產(chǎn)業(yè)的配套支撐不足;城鄉(xiāng)綜合交通運(yùn)輸?shù)寞B加優(yōu)勢沒充分發(fā)揮，城鎮(zhèn)公交、農(nóng)牧區(qū)客運(yùn)等交通方式之間的銜接不夠緊密，綜合交通運(yùn)輸網(wǎng)絡(luò)還未形成等問題削弱了對農(nóng)牧業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的支撐作用。

（二）農(nóng)牧業(yè)轉(zhuǎn)移人口自我發(fā)展能力不足

農(nóng)牧業(yè)轉(zhuǎn)移人口文化素質(zhì)和勞動(dòng)技能整體不高、自我發(fā)展能力不足是阻礙內(nèi)蒙古農(nóng)牧業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的一大因素。農(nóng)牧業(yè)轉(zhuǎn)移人口大多數(shù)是小學(xué)和初中文化程度，整體文化水平不高;絕大多數(shù)農(nóng)牧業(yè)轉(zhuǎn)移人口都未參加過職業(yè)技術(shù)培訓(xùn)，技能單一、技能水平不高，缺乏城鎮(zhèn)社會(huì)的生存技能， 就業(yè)領(lǐng)域比較單一、范圍相對較窄、就業(yè)信息零散，往往都是通過親戚、老鄉(xiāng)、熟人等介紹尋找工作，大多從事體力勞動(dòng)和技術(shù)要求比較低、短期性和流動(dòng)性較大的行業(yè)，如從事建筑、運(yùn)輸、服務(wù)員等工作，工作穩(wěn)定性較弱，失業(yè)風(fēng)險(xiǎn)較大。雖然近兩年內(nèi)蒙古鼓勵(lì)發(fā)展勞動(dòng)密集型產(chǎn)業(yè)、家庭服務(wù)業(yè)，扶持中小企業(yè)，支持和引導(dǎo)非公經(jīng)濟(jì)發(fā)展，增加就業(yè)崗位，吸納農(nóng)村牧區(qū)勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移就業(yè)、積極引導(dǎo)農(nóng)村牧區(qū)富余勞動(dòng)力就地就近轉(zhuǎn)移就業(yè)和外出轉(zhuǎn)移就業(yè)，并通過多種途徑加強(qiáng)農(nóng)牧業(yè)轉(zhuǎn)移人口職業(yè)技能培訓(xùn)，但是從2016—2017年的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)來看，與實(shí)現(xiàn)農(nóng)牧民轉(zhuǎn)移就業(yè)的508.68萬人的總量相比，農(nóng)牧民轉(zhuǎn)移技能培訓(xùn)覆蓋人群數(shù)量較低，為26.82萬人，僅占轉(zhuǎn)移就業(yè)農(nóng)牧民總數(shù)的5.27%。另外，農(nóng)牧業(yè)轉(zhuǎn)移人口與城鎮(zhèn)原居民在生活方式、人際交往、價(jià)值觀念等方面存在較大的差別，城市社會(huì)融入性差。

（三）農(nóng)牧業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化成本分擔(dān)機(jī)制尚不明晰

農(nóng)牧業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化成本需要政府、企業(yè)和個(gè)人三方共同承擔(dān)。目前，內(nèi)蒙古在各個(gè)相關(guān)行為主體之間的成本分擔(dān)機(jī)制還不完善，細(xì)化不夠，探索不足。當(dāng)前，僅在試點(diǎn)地區(qū)初步建立市民化成本分擔(dān)機(jī)制，各級政府之間缺乏有效的成本分擔(dān)機(jī)制，流入地和流出地之間沒有形成合理、有效的市民化成本分擔(dān)機(jī)制，基本公共服務(wù)可攜帶性不強(qiáng)，一些社會(huì)保障項(xiàng)目轉(zhuǎn)移接續(xù)不順暢等問題突出。農(nóng)牧業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化所需的公共成本支出主要以政府財(cái)政資金和舉債投入為主，但部分地方政府債務(wù)率超過風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警線，在因經(jīng)濟(jì)下行壓力導(dǎo)致財(cái)政收入吃緊的形勢下，政府對于承擔(dān)市民化公共成本的壓力較大，積極性普遍不高。從企業(yè)方面，企業(yè)出于降低成本的目的，壓縮用工成本，繳納職工養(yǎng)老保險(xiǎn)等補(bǔ)貼的比例偏低。同時(shí)，農(nóng)牧業(yè)轉(zhuǎn)移人口個(gè)人維權(quán)意識不強(qiáng)，參加城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)和城鎮(zhèn)居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)的認(rèn)識還不到位，參保積極性不高。

（四）配套改革滯后，市民化動(dòng)力不足

農(nóng)牧業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化是一個(gè)系統(tǒng)工程，需要戶籍、土地、財(cái)政稅收、社會(huì)保障等各個(gè)方面的配套改革，形成政策合力。當(dāng)前，內(nèi)蒙古各部門、各方面的改革處于“單打獨(dú)斗”階段，未形成圍繞農(nóng)牧業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的政策聯(lián)動(dòng)?？傮w上來看，現(xiàn)有的政策體系，雖然改善了農(nóng)牧民向城鎮(zhèn)流動(dòng)的環(huán)境，但是促使農(nóng)牧業(yè)轉(zhuǎn)移人口家庭整體遷入城鎮(zhèn)的制度環(huán)境并未建立，特別是農(nóng)村牧區(qū)土地制度、城鎮(zhèn)住房、子女教育、醫(yī)療保險(xiǎn)等制度改革的不到位，影響農(nóng)牧業(yè)轉(zhuǎn)移人口在城鎮(zhèn)定居。雖然自治區(qū)各部門陸續(xù)出臺了一些配套政策，但這些改革政策出臺時(shí)間都不長，落實(shí)還需時(shí)日，加上具體措施跟進(jìn)不及時(shí)，政策效果還未顯現(xiàn)。如依附于戶籍制度背后的公共服務(wù)和福利制度剝離不完全，原有的城鄉(xiāng)之間的最低生活保障、社會(huì)保障方面的待遇差別仍然存在，戶籍制度改革未能覆蓋跨區(qū)域的農(nóng)牧業(yè)轉(zhuǎn)移人口;戶籍制度改革與土地制度改革不聯(lián)動(dòng)，“三權(quán)”資產(chǎn)改革不到位，“三權(quán)”尚未發(fā)揮其應(yīng)有的資產(chǎn)性功能，農(nóng)牧民普遍擔(dān)心因戶籍變化而喪失農(nóng)村牧區(qū)集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格，導(dǎo)致失去“三權(quán)”權(quán)益，不能享受支農(nóng)惠農(nóng)的政策，一些農(nóng)牧民擔(dān)心進(jìn)城后“三權(quán)”得不到保障，享受不到城鎮(zhèn)公共服務(wù)，存在大量“進(jìn)城不落戶”現(xiàn)象;由于社會(huì)保障體系仍然不健全，還不能覆蓋全部農(nóng)牧業(yè)轉(zhuǎn)移人口，失業(yè)保險(xiǎn)、工傷保險(xiǎn)和生育保險(xiǎn)的覆蓋人群少，特別是保障性住房覆蓋率低，與高昂的商品房價(jià)格相比，工資收入較低的農(nóng)牧業(yè)轉(zhuǎn)移人口的住房問題日益突出。

三、推進(jìn)內(nèi)蒙古農(nóng)牧業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的途徑

（一）加強(qiáng)多層次平臺建設(shè)，提高農(nóng)牧業(yè)轉(zhuǎn)移人口吸納和承載能力

城鎮(zhèn)是承載農(nóng)牧業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的平臺和載體。按照規(guī)模適度和功能互補(bǔ)原則，優(yōu)化城鎮(zhèn)布局和形態(tài)，形成分工明確、布局合理、功能互補(bǔ)、錯(cuò)位發(fā)展、特色突出的城鎮(zhèn)發(fā)展格局，為農(nóng)牧業(yè)轉(zhuǎn)移人口的空間轉(zhuǎn)移提供更大吸納空間。綜合資源環(huán)境承載力、要素稟賦條件和比較優(yōu)勢，發(fā)展與城鎮(zhèn)特點(diǎn)相適應(yīng)的產(chǎn)業(yè)。培育和壯大呼包鄂城市群，以產(chǎn)業(yè)協(xié)作、基礎(chǔ)設(shè)施互聯(lián)互通、生態(tài)環(huán)境共建共保、公共服務(wù)共建共享為切入點(diǎn)，優(yōu)化資源要素配置，優(yōu)化營商環(huán)境，構(gòu)建區(qū)域統(tǒng)一市場，提升區(qū)域競爭力和活力，增強(qiáng)農(nóng)牧業(yè)轉(zhuǎn)移人口的吸引力，加強(qiáng)城鎮(zhèn)規(guī)劃、管理和建設(shè)水平，有效預(yù)防和治理“城市病”，不斷提升綜合承載力。增強(qiáng)區(qū)域性中心城市的輻射帶動(dòng)能力，特別是做強(qiáng)盟市府駐地城市、重要節(jié)點(diǎn)城市，優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和城市空間布局，推動(dòng)城市與周邊區(qū)域交通、信息網(wǎng)絡(luò)等設(shè)施的連接和產(chǎn)業(yè)的協(xié)作。小城市和小城鎮(zhèn)發(fā)展要堅(jiān)持與特色產(chǎn)業(yè)發(fā)展相結(jié)合，提高基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和公共服務(wù)設(shè)施建設(shè)水平，就近就地吸納農(nóng)牧業(yè)人口轉(zhuǎn)移。促進(jìn)城鄉(xiāng)融合發(fā)展，引導(dǎo)一二三產(chǎn)業(yè)深度融合、促進(jìn)大中小城市和鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)資源要素的雙向流動(dòng)、交換和融合。

（二）加強(qiáng)配套制度改革，推進(jìn)農(nóng)牧業(yè)轉(zhuǎn)移人口公共服務(wù)均等化

推進(jìn)農(nóng)牧業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化，要完善戶籍、土地、財(cái)稅、社保等一整套配套制度體系。一是要進(jìn)一步深化農(nóng)村牧區(qū)土地制度的改革。深化農(nóng)村牧區(qū)“三權(quán)”制度改革，加強(qiáng)農(nóng)村牧區(qū)產(chǎn)權(quán)交易市場建設(shè)，在尊重農(nóng)牧民意愿的前提下推進(jìn)土地承包經(jīng)營權(quán)、宅基地使用權(quán)等有序流轉(zhuǎn)，通過市場化手段有效盤活土地資源，提高農(nóng)牧業(yè)轉(zhuǎn)移人口“帶資進(jìn)城”的能力。二是健全社會(huì)保障體系，擴(kuò)大社會(huì)保障覆蓋面。進(jìn)一步完善城鄉(xiāng)統(tǒng)一的居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度和養(yǎng)老保險(xiǎn)關(guān)系轉(zhuǎn)移接續(xù)辦法，加快整合城鄉(xiāng)居民基本醫(yī)療保險(xiǎn)制度。落實(shí)醫(yī)療保險(xiǎn)關(guān)系轉(zhuǎn)移接續(xù)辦法和異地就醫(yī)結(jié)算辦法，加快實(shí)現(xiàn)基本醫(yī)療保險(xiǎn)參保人跨制度、跨地區(qū)轉(zhuǎn)移接續(xù)。完善農(nóng)牧業(yè)轉(zhuǎn)移人口就業(yè)創(chuàng)業(yè)服務(wù)體系，堅(jiān)持市場導(dǎo)向，依托高等院校、社會(huì)培訓(xùn)機(jī)構(gòu)形成多層次、常態(tài)化的職業(yè)技能培訓(xùn)機(jī)構(gòu)，為農(nóng)牧業(yè)轉(zhuǎn)移人口開展公益性的職業(yè)教育和技能培訓(xùn)。加大農(nóng)牧業(yè)轉(zhuǎn)移人口住房保障力度，將其納入城鎮(zhèn)住房保障體系。擴(kuò)大租賃型保障房比例、鼓勵(lì)社會(huì)資本參加保障房建設(shè)，增加保障房供給量。

（三）加快建立農(nóng)牧業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化成本分擔(dān)機(jī)制

圍繞農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化，形成更加合理的自治區(qū)、盟市、旗縣各級政府主要事權(quán)清單，進(jìn)一步細(xì)化支出責(zé)任劃分，合理確定政府、企業(yè)、個(gè)人需分擔(dān)的市民化成本。建立各級政府公共成本共擔(dān)機(jī)制。一是建立上下級政府成本分擔(dān)機(jī)制。自治區(qū)政府分擔(dān)一定比例農(nóng)牧業(yè)人口跨省區(qū)、跨盟市轉(zhuǎn)移的市民化成本，以及影響全區(qū)范圍、在盟市之間有一定外部性的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和公共服務(wù)成本，增加對吸納外來農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口較多市縣的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付，增強(qiáng)市縣提供基本公共服務(wù)的財(cái)力保障。盟市政府和旗縣市政府結(jié)合本轄區(qū)農(nóng)牧業(yè)轉(zhuǎn)移人口存量等基礎(chǔ)指標(biāo)，科學(xué)制定具體方案和實(shí)施細(xì)則，重點(diǎn)為就地轉(zhuǎn)移到城鎮(zhèn)的農(nóng)村牧區(qū)人口提供基本公共服務(wù)，承擔(dān)相應(yīng)財(cái)政支出責(zé)任;二是建立自治區(qū)內(nèi)流入地和流出地成本分擔(dān)機(jī)制。重點(diǎn)建立財(cái)政轉(zhuǎn)移支付和城鎮(zhèn)建設(shè)用地指標(biāo)數(shù)量與農(nóng)牧業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化規(guī)模相掛鉤的制度。用工企業(yè)加大職工技能培訓(xùn)投入，依法為農(nóng)牧業(yè)轉(zhuǎn)移人口繳納職工養(yǎng)老、醫(yī)療、工傷、失業(yè)、生育等社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)用;農(nóng)牧業(yè)轉(zhuǎn)移人口個(gè)人要積極參加城鎮(zhèn)社會(huì)保險(xiǎn)、職業(yè)教育和技能培訓(xùn)等，并按照規(guī)定承擔(dān)相關(guān)費(fèi)用，提升融入城市社會(huì)的能力。

（四）推進(jìn)農(nóng)牧業(yè)轉(zhuǎn)移人口自身素質(zhì)提升和觀念轉(zhuǎn)變

各級政府發(fā)揮主導(dǎo)作用，鼓勵(lì)農(nóng)牧業(yè)轉(zhuǎn)移人口參與多渠道的文化、職業(yè)教育，引導(dǎo)其自主轉(zhuǎn)變思想觀念。加強(qiáng)對培訓(xùn)機(jī)構(gòu)的管理，健全培訓(xùn)管理體制，構(gòu)建專業(yè)性強(qiáng)、針對性強(qiáng)的職業(yè)技能培訓(xùn)體系。用工企業(yè)應(yīng)根據(jù)市場需要和農(nóng)牧業(yè)轉(zhuǎn)移人口的需求，組織開展種類豐富、形式多樣的培訓(xùn)，并適度降低培訓(xùn)費(fèi)用。農(nóng)牧業(yè)轉(zhuǎn)移人口自覺主動(dòng)提高接受文化教育、職業(yè)培訓(xùn)的意識。發(fā)揮居委會(huì)、社區(qū)中心、文化團(tuán)體等社會(huì)組織作用，宣傳與農(nóng)牧業(yè)轉(zhuǎn)移人口切身利益相關(guān)的法律和政策，提高農(nóng)牧業(yè)轉(zhuǎn)移人口的維權(quán)意識、自我保障意識;通過開展豐富多彩的活動(dòng)，豐富農(nóng)牧業(yè)轉(zhuǎn)移人口精神文化生活，引導(dǎo)農(nóng)牧業(yè)轉(zhuǎn)移人口積極融入城鎮(zhèn)生活。

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（作者單位：中共內(nèi)蒙古自治區(qū)委員會(huì)黨校經(jīng)濟(jì)學(xué)教研部）

責(zé)任編輯：代建明