安全與發(fā)展：俄羅斯北極戰(zhàn)略再定位

肖洋

【內(nèi)容提要】俄羅斯大量領(lǐng)土位于北極圈以北，自沙皇時期以來就十分重視北極事務(wù)。俄羅斯總統(tǒng)普京執(zhí)政以來，將北極事務(wù)上升到國家戰(zhàn)略層面，強化了對北極領(lǐng)土的控制力。俄羅斯北極戰(zhàn)略始終圍繞安全與發(fā)展這兩大主題，安全、經(jīng)濟、環(huán)境、社會利益，是俄羅斯政府制定北極戰(zhàn)略的核心考量因素。當(dāng)前俄羅斯北極戰(zhàn)略的主要目標是推動北極經(jīng)濟發(fā)展而非軍事擴張。未來俄羅斯北極戰(zhàn)略的調(diào)整總體上堅持務(wù)實主義和防御主義原則，在保護俄羅斯北極合法利益的同時，擴大對外開放，合作推進北極資源開發(fā)與環(huán)境保護。

【關(guān)鍵詞】俄羅斯北極戰(zhàn)略;北極治理;冰上絲綢之路

【DOI】10.19422/j.cnki.ddsj.2019.09.007

2019年4月9—10日，俄羅斯總統(tǒng)普京在“北極—對話區(qū)域”國際北極論壇上提出，俄羅斯政府將制定《2035年前俄羅斯北極地區(qū)發(fā)展戰(zhàn)略》，作為統(tǒng)籌北極戰(zhàn)略規(guī)劃、基礎(chǔ)設(shè)施投資計劃、城市振興計劃的綱領(lǐng)性文件。俄羅斯是世界上最大的北極國家，其北極戰(zhàn)略規(guī)劃引起國際社會的高度關(guān)注。隨著北極資源開發(fā)與北極航運的經(jīng)濟愿景成為現(xiàn)實，各國參與北極治理的熱情再度高漲。俄羅斯對北極地區(qū)的戰(zhàn)略構(gòu)想將影響未來北極治理的實際成效以及北極地緣政治經(jīng)濟格局的演變。

俄羅斯北極政策的歷史沿革

俄羅斯大量領(lǐng)土位于北極圈以北，北極是俄羅斯天然的防御屏障和資源儲備區(qū)。早在1525年，沙皇俄國外交官梅德格拉西莫夫就提出開辟俄羅斯到中國的“東北航道”，從彼得大帝到葉卡捷琳娜二世，俄羅斯持續(xù)加大對北極地區(qū)的探索力度。1728—1741年，沙俄海軍探險家維圖斯·約納森·白令（Vitus Jonassen Bering）穿越北極圈，打通了從俄羅斯西伯利亞到北美阿拉斯加的北極航道，此后俄羅斯開始繪制北極航道圖。[1]

俄羅斯作為橫跨歐亞大陸的國家，一直高度重視與亞洲的貿(mào)易聯(lián)通，為此，從19世紀下半葉開始，俄羅斯從海陸兩個方向，逐漸將貿(mào)易網(wǎng)絡(luò)向東亞推進。俄羅斯一方面積極推進西伯利亞鐵路建設(shè)，將海參崴打造成與中國等東亞國家進行海陸聯(lián)運的轉(zhuǎn)運樞紐，并推進與中國東北地區(qū)鐵路網(wǎng)的對接;另一方面從1877年開始探索基于北極航道的中俄海上貿(mào)易通道。雖然面臨導(dǎo)航技術(shù)落后、補給港口匱乏、船舶破冰能力薄弱等制約因素，但俄羅斯始終沒有放棄對北極航道的考察和建設(shè)活動。時至今日，俄羅斯仍然是北極科考大國，是對北極東北航道進行實質(zhì)性開發(fā)的國家。

隨著全球氣候變暖加劇，北極常年冰封的狀態(tài)發(fā)生變化，北極航運與資源開發(fā)成為現(xiàn)實，這也極大提升了北極在全球地緣政治格局中的戰(zhàn)略地位，世界主要大國都將參與北極事務(wù)視為重要的戰(zhàn)略舉措。俄羅斯作為北極大國，始終將北極視為其利益邊疆。2007年8月，北極冰雪覆蓋面積達到歷史最低點，俄羅斯境內(nèi)的北極東北航道（俄稱北方海航道）幾乎實現(xiàn)全線無冰化通航，北冰洋沿岸國家開始圍繞北冰洋大陸架劃界問題展開激烈爭奪。在“北極圈地運動”日趨白熱化的情況下，俄羅斯為了獲得劃界優(yōu)勢，派遣深?？瓶缄犜诒北蠛５撞迳隙砹_斯國旗，以宣示其對北極的主權(quán)。自此，俄羅斯開始將北極事務(wù)上升到國家戰(zhàn)略層面，其北極政策圍繞“重返北極”的戰(zhàn)略目標進行構(gòu)建，出臺了一系列中長期的決策文件，強化了對北極領(lǐng)土的控制力。當(dāng)前，俄羅斯是頒布國家級北極戰(zhàn)略文件最多的國家，已經(jīng)形成具有“安全與發(fā)展”邏輯內(nèi)涵的政策體系，其核心政府文件主要有四個。一是2008年頒布的《2020年前俄羅斯聯(lián)邦北極地區(qū)國家政策原則及遠景規(guī)劃》，首次明確了俄羅斯在北極地區(qū)的戰(zhàn)略目標、利益和優(yōu)先方向。二是2009年頒布的《2020年前俄羅斯聯(lián)邦國家安全戰(zhàn)略》，將捍衛(wèi)北極主權(quán)安全上升為俄羅斯國家安全支柱的高度。三是2013年頒布的《2020年前俄羅斯聯(lián)邦北極地區(qū)發(fā)展和國家安全保障戰(zhàn)略》，提出了北極經(jīng)濟發(fā)展與北極領(lǐng)土安全并重的理念。四是2014年頒布的《2020年前俄羅斯聯(lián)邦北極地區(qū)社會經(jīng)濟發(fā)展綱要》，提出以重建北極基礎(chǔ)設(shè)施和北極軍事力量為核心的俄羅斯北極戰(zhàn)略規(guī)劃。

隨著21世紀第二個十年即將結(jié)束，普京提出將制定第五份國家北極戰(zhàn)略——《2035年前俄羅斯北極地區(qū)發(fā)展戰(zhàn)略》，并在俄羅斯擔(dān)任北極理事會輪值主席國（2021—2023年）期間，推動北極理事會框架下的國際合作，尤其是在礦業(yè)開發(fā)、能源勘探、北極航運領(lǐng)域推進環(huán)?？萍己献鳎瑯?gòu)建更為嚴格的北極環(huán)保標準體系。然而，美國相繼提出“亞太再平衡”和“印太戰(zhàn)略”，其戰(zhàn)略重心從中東移向西太平洋，北約對俄也采取從巴倫支海到黑海的“雙鉗攻勢”，使得俄羅斯面臨來自東西兩翼的戰(zhàn)略壓力。周邊戰(zhàn)略安全環(huán)境的日益惡化以及振興乏力使俄羅斯難以獨立實現(xiàn)戰(zhàn)略意圖。在此背景下，俄羅斯的北極戰(zhàn)略，無論是在決策理念還是實施路徑上，都將發(fā)生較為明顯的調(diào)整。

俄羅斯北極戰(zhàn)略調(diào)整的考量因素

與芬蘭、挪威等北歐國家專注北極經(jīng)濟開發(fā)不同，俄羅斯廣袤的北極領(lǐng)土兼具防御縱深與經(jīng)濟腹地的雙重地位。俄羅斯不僅要應(yīng)對美歐對俄羅斯的戰(zhàn)略夾擊，還要應(yīng)對氣候變化、生態(tài)環(huán)境退化等非傳統(tǒng)安全事務(wù)。面對這一形勢，俄羅斯北極戰(zhàn)略始終圍繞安全與發(fā)展這兩大主題，只是在不同時期有限調(diào)整側(cè)重點。未來俄羅斯北極戰(zhàn)略的調(diào)整趨勢，將在繼承防御性北極安全理念的前提下，致力于維護北極秩序、發(fā)展地區(qū)經(jīng)濟、推動國際合作。俄羅斯的北極利益包括安全、經(jīng)濟、環(huán)境、社會利益，這是俄羅斯政府制定北極戰(zhàn)略的核心考量因素。俄羅斯北極戰(zhàn)略調(diào)整的舉措具體包括以下幾個方面。

首先，提升對北極領(lǐng)土的防衛(wèi)能力和維護北極地區(qū)戰(zhàn)略穩(wěn)定是俄羅斯維護北極安全利益的兩大目標。俄羅斯是北極國家中安全環(huán)境最復(fù)雜、最嚴峻的國家，面臨著戰(zhàn)略需求旺盛與戰(zhàn)略資源不足的結(jié)構(gòu)性矛盾。以美國為首的北約不斷擠壓俄羅斯的戰(zhàn)略空間，雙方在波羅的海和巴倫支海發(fā)生了多起軍事摩擦。美國不僅在俄羅斯鄰國部署反導(dǎo)系統(tǒng)、退出《中導(dǎo)條約》，而且加大了與挪威等盟友的軍事合作，使得俄羅斯在北極地區(qū)的安全形勢日益嚴峻。因此，俄羅斯北極戰(zhàn)略建立在強大的防務(wù)力量基礎(chǔ)之上。為了在北極建立新的戰(zhàn)略支點，擴大戰(zhàn)略回旋空間，維持軍事威懾力，俄羅斯不僅恢復(fù)和新建了北極軍事基地，同時積極部署“北風(fēng)之神”核潛艇、核動力破冰船等戰(zhàn)略重器。[2]自2018年起，俄羅斯在北極地區(qū)的軍事活動日益頻繁，如戰(zhàn)略轟炸機在北極巡邏飛行，安置專門為北極作戰(zhàn)環(huán)境設(shè)計的“道爾—M2DT”防空導(dǎo)彈系統(tǒng)，北方艦隊也在北冰洋進行了“棱堡”岸基反艦導(dǎo)彈演練。俄羅斯在北極地區(qū)的軍力部署，有力遏制了北約對俄進行試探性鉗制的戰(zhàn)略圖謀。然而，俄羅斯尚無足夠的財政、技術(shù)和管理能力來全面推進北極軍事現(xiàn)代化，因此，俄羅斯在北極地區(qū)的軍事目標設(shè)置較為務(wù)實，旨在鞏固對廣袤北極地區(qū)的控制，而不是擴大軍事影響。

世界主要大國圍繞北極事務(wù)的戰(zhàn)略博弈不斷升級，加上俄羅斯北極領(lǐng)土地廣人稀且管轄能力不足的現(xiàn)實，使之更傾向于通過增強軍事實力來保護北部領(lǐng)土安全。俄羅斯是北極地區(qū)軍事力量最強大、破冰船等戰(zhàn)略性軍事裝備最多的國家，短期內(nèi)不僅不會弱化在北極的軍事存在，而且可能進一步增強在北極的軍事投放能力。但俄羅斯增強北極防務(wù)力量并非戰(zhàn)略性進攻，而是戰(zhàn)略性防御，其北極安全戰(zhàn)略的核心目標是避免北極軍事沖突和軍備競賽升級，維護北極相對穩(wěn)定的地區(qū)形勢，化解來自北極地區(qū)的防務(wù)壓力。[3]因此，在國力相對有限的情況下，俄羅斯短期內(nèi)不會尋求對其他北極國家的進攻性軍事優(yōu)勢，而是通過戰(zhàn)略軍事裝備和基礎(chǔ)設(shè)施的數(shù)量優(yōu)勢以及相應(yīng)的防御性軍事活動來維持北極地區(qū)的戰(zhàn)略均勢。

其次，開發(fā)北極資源和北極航道、推動北極工業(yè)現(xiàn)代化，是俄羅斯維護北極經(jīng)濟利益的三大支柱。俄羅斯北極地區(qū)自然資源豐富，但是區(qū)域經(jīng)濟不發(fā)達，基礎(chǔ)設(shè)施、通信系統(tǒng)、社會機構(gòu)和文化交往落后，自然資源稟賦難以轉(zhuǎn)化為現(xiàn)實的經(jīng)濟收益。北極地區(qū)是俄羅斯油氣產(chǎn)量最大的地區(qū)，已在巴倫支海和喀拉海地區(qū)發(fā)現(xiàn)22個大型油氣田。俄羅斯北極地區(qū)的礦產(chǎn)資源也很豐富。因此，依托蘇聯(lián)時代留下的礦業(yè)、林業(yè)、油氣產(chǎn)業(yè)等工業(yè)基礎(chǔ)，開發(fā)北極地區(qū)的能源、礦產(chǎn)和生物資源，是當(dāng)前俄羅斯發(fā)展北極區(qū)域經(jīng)濟的基本思路。隨著亞馬爾液化天然氣工程于2017年投產(chǎn)，駛向東亞和西歐的液化天然氣船將會逐漸增多。[4]

俄羅斯決策層已就加速北極航道商業(yè)化通航達成共識，其中保障北方海航道核心航段，即阿爾漢格爾斯克—楚科奇—符拉迪沃斯托克的海上運輸線暢通至關(guān)重要。北極航道會增強俄羅斯北方地區(qū)的海陸貿(mào)易量，使其可以更高效地向全球市場出口自然資源。隨著北極航海技術(shù)的發(fā)展，北方海航道有可能轉(zhuǎn)化為歐亞海運貿(mào)易主干線。因此，俄羅斯復(fù)興北方海航道不僅需要履行《極地水域船舶航行安全規(guī)則》的相關(guān)規(guī)范要求，還需要通過提升北方海航道的基礎(chǔ)設(shè)施和安全性，吸引大量國內(nèi)外投資和物流貿(mào)易。2018年，俄羅斯已經(jīng)修建了10個搜救中心，這將有助于北極航道的國際化。

俄羅斯大力推動北極地區(qū)工業(yè)和基礎(chǔ)設(shè)施的現(xiàn)代化進程。盡管北極地區(qū)人口只占俄羅斯總?cè)丝诘?%，但俄羅斯中央政府、北極地區(qū)政府和私人企業(yè)仍致力于共同發(fā)展該地區(qū)的工業(yè)和基礎(chǔ)設(shè)施。預(yù)計到2025年，俄羅斯北極地區(qū)將吸引超過860億美元的投資，同時，俄羅斯還為該地區(qū)制定了龐大的社會經(jīng)濟發(fā)展計劃，項目產(chǎn)值約占俄GDP的10%，出口額約占20%。[5]

再次，治理工業(yè)污染和核污染是俄羅斯維護生態(tài)環(huán)境利益的主要舉措。由于蘇聯(lián)時期實施粗放式的工礦業(yè)發(fā)展模式，北極許多地區(qū)受到污染，其中以摩爾曼斯克、諾里爾斯克、西西伯利亞油田和氣田、阿爾漢格爾斯克等地最為嚴重。工業(yè)污染導(dǎo)致當(dāng)?shù)厣鷳B(tài)環(huán)境退化、居民發(fā)病率增加。2011—2016年，俄羅斯政府投入數(shù)百億盧布來治理北極地區(qū)污染，清除了大量廢金屬、核廢料以及其他各類廢物，取得了初步成效。但由于缺乏資金和人力，清理難度和壓力巨大。

最后，推動北極原住民地區(qū)的社會發(fā)展，是俄羅斯維護北極社會利益的重要原則。俄羅斯北部的原住民面臨著嚴重的社會經(jīng)濟問題，包括傳統(tǒng)生活方式與現(xiàn)代經(jīng)濟系統(tǒng)脫節(jié)、傳統(tǒng)經(jīng)濟產(chǎn)業(yè)競爭力不強、失業(yè)率與嬰兒死亡率居高不下等。北極地區(qū)大部分原住民尚未融入主流社會。2019年，俄羅斯在第五屆“北極—對話區(qū)域”國際北極論壇上提出推動北極原住民地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展的倡議。[6]俄羅斯通過稅收和貸款優(yōu)惠政策，推動北極地區(qū)的工業(yè)化，與非北極國家之間的經(jīng)貿(mào)合作也日趨增多。[7]俄羅斯在推動北極資源開發(fā)過程中，堅持經(jīng)濟活動不能破壞北極生態(tài)系統(tǒng)的原則。例如，為了不干擾原住民的馴鹿飼養(yǎng)，亞馬爾液化天然氣工廠的建設(shè)與當(dāng)?shù)鼐用襁M行了有效協(xié)調(diào)。[8]俄羅斯支持北極理事會頒布的北極環(huán)保文件，嚴格執(zhí)行“北極綠色航運”，并計劃擴大北極原住民地區(qū)的生態(tài)保護區(qū)。

總體而言，俄羅斯北極戰(zhàn)略的調(diào)整步伐較為穩(wěn)健，在軍事實力與經(jīng)濟愿景之間尋求平衡，堅持務(wù)實主義和防御主義，在保護北極地區(qū)合法利益的同時，擴大對外開放，合作推進北極資源開發(fā)與環(huán)境保護。俄羅斯北極戰(zhàn)略的主要目標是推動北極經(jīng)濟發(fā)展而非對外軍事擴張。

俄羅斯北極戰(zhàn)略的未來影響

國家安全與經(jīng)濟發(fā)展始終是俄羅斯構(gòu)建北極戰(zhàn)略的核心驅(qū)動力。在當(dāng)前北極治理的圖景下，俄羅斯北極戰(zhàn)略將產(chǎn)生如下影響。

首先，北極東北航道商業(yè)化通航將推動歐亞貿(mào)易格局逐漸北移。開發(fā)北方海航道對俄羅斯的影響，取決于俄羅斯是否能通過北極航道將北極資源可持續(xù)地運往國際市場，如若不能，則北極航道的經(jīng)濟價值會大幅下降。俄羅斯的北極航運管理政策與俄羅斯的北極戰(zhàn)略密切相關(guān)，中俄北極航運合作是兩國北極戰(zhàn)略性合作的重要組成部分。為了踐行中俄兩國領(lǐng)導(dǎo)人有關(guān)共同推進北極可持續(xù)發(fā)展合作聲明，共建“冰上絲綢之路”，2019年6月7日，中國遠洋海運集團、絲路基金與俄羅斯諾瓦泰克公司和俄羅斯現(xiàn)代商船公共股份公司簽署了《關(guān)于北極海運有限責(zé)任公司的協(xié)議》，以推動北極航道發(fā)展成為連接太平洋和大西洋的海運商貿(mào)走廊。中遠海運是唯一開辟北極航運業(yè)務(wù)的中國企業(yè)，此次中俄共同推動北極航道夏季常態(tài)化商業(yè)運營，既符合“一帶一路”建設(shè)發(fā)展方向，又有效對接俄羅斯提出的建設(shè)“歐亞經(jīng)濟聯(lián)盟”目標，高度契合俄羅斯北極戰(zhàn)略“以經(jīng)貿(mào)合作提升戰(zhàn)略能力”的既定目標，在降低北極航運成本的同時，彰顯了“冰上絲綢之路”的戰(zhàn)略地位與商業(yè)價值。

其次，俄羅斯北極戰(zhàn)略將影響國際能源市場。如果北極能源開發(fā)無法獲得預(yù)期的高收益，北極地區(qū)將難以獲得外資的支持。外國投資對于北極能源開采和商業(yè)運輸極其重要，先期投資的很大一部分將被用于建設(shè)碼頭、倉庫、機場等基礎(chǔ)設(shè)施。俄羅斯的北極工業(yè)化戰(zhàn)略將推動新一輪的北極城市化發(fā)展，但難以在短時間內(nèi)改變原料出口導(dǎo)向型經(jīng)濟模式。自然資源和能源出口仍是俄羅斯北極區(qū)域的主要創(chuàng)匯方式，但能源開發(fā)和北極航運將成為俄羅斯北極區(qū)域經(jīng)濟的支柱性產(chǎn)業(yè)。東北航道有望成為北極能源向歐亞運輸?shù)男峦ǖ?。同步推進北極航道與北極能源開發(fā)，盡快建成“北極能源走廊”是俄羅斯北極戰(zhàn)略的核心支柱。作為能源進口大國的中日韓等東亞國家，及時把握北極能源開發(fā)的寶貴機遇，適時調(diào)整了對俄羅斯北極地區(qū)的能源投資力度，探索與俄羅斯共建“北極能源走廊”的有效路徑，或?qū)U大俄羅斯在國際能源市場上所占份額。[9]