關(guān)于投標(biāo)保證金管理中存在問(wèn)題及建議的思考

黃浦

【摘要】按照國(guó)家有關(guān)法律法規(guī)的規(guī)定，在公共資源交易及招投標(biāo)活動(dòng)中實(shí)施繳納投標(biāo)保證金的措施，是有關(guān)部門(mén)和單位進(jìn)行招標(biāo)管理的一個(gè)重要環(huán)節(jié)，起到了保障項(xiàng)目委托方的合法權(quán)益的作用。在國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革和職能轉(zhuǎn)變工作部署下，各地整合建立了統(tǒng)一的公共資源交易平臺(tái)，對(duì)于促進(jìn)和規(guī)范公共資源交易活動(dòng)，加強(qiáng)廉政建設(shè)起到7積極作用。但是在投標(biāo)保證金管理上還存在著繳款方式不統(tǒng)一、監(jiān)督管理模式落后、電子化管理還不完善等問(wèn)題，這為公共資源交易中心和眾多投標(biāo)企業(yè)提出了新的課題。本文對(duì)投標(biāo)保證金管理中存在的問(wèn)題進(jìn)行了思考，提出了改進(jìn)的建議，希望能為相關(guān)單位的管理人員提供借鑒。

【關(guān)鍵詞】投標(biāo)保證金;管理;問(wèn)題;建議

一、投標(biāo)保證金概述

投標(biāo)保證金是投標(biāo)人在購(gòu)買(mǎi)招標(biāo)文件時(shí)，招標(biāo)人要求投標(biāo)人提交一定數(shù)額的投標(biāo)責(zé)任擔(dān)保，是招標(biāo)單位約束投標(biāo)單位各種投機(jī)行為、保證投標(biāo)活動(dòng)嚴(yán)肅權(quán)威性的一種有效的投標(biāo)管理手段，不僅幫助招標(biāo)單位盡快定標(biāo)叫，保障了招標(biāo)人招標(biāo)項(xiàng)目的順利開(kāi)展，還可以在一定程度上彌補(bǔ)招標(biāo)單位的經(jīng)濟(jì)損失（因投標(biāo)人在投標(biāo)有效期內(nèi)無(wú)正當(dāng)理由撤回投標(biāo)或放棄中標(biāo)項(xiàng)目）。保證金實(shí)際上是投標(biāo)單位對(duì)投標(biāo)書(shū)的一份承諾，是規(guī)范投標(biāo)行為的重要保障措施，如果投標(biāo)人出現(xiàn)違約行為，招標(biāo)人有權(quán)不予退還保證金。按法律規(guī)定，投標(biāo)具有一定的時(shí)間限制，如果超過(guò)了這個(gè)時(shí)間限制，招標(biāo)人就必須按約定退還保證金?！墩袠?biāo)投標(biāo)法實(shí)施條例》規(guī)定“投標(biāo)保證金不得超過(guò)招標(biāo)項(xiàng)目估算價(jià)的2%”，“投標(biāo)保證金有效期應(yīng)當(dāng)與投標(biāo)有效期一致”：聯(lián)合投標(biāo)時(shí)，保證金可由任何一方或聯(lián)合繳納，但保證金對(duì)雙方都有約束作用：保證金金額不足、遲交或者不按規(guī)定方式繳納等都會(huì)導(dǎo)致廢標(biāo)。

二、投標(biāo)保證金管理中存在的問(wèn)題

（一）上繳方式不統(tǒng)一加大了保證金的管理難度

保證金的繳納一般有現(xiàn)金、支票、銀行匯票、投標(biāo)保函等方式。《招標(biāo)投標(biāo)法實(shí)施條例》第二十六條規(guī)定：“以現(xiàn)金或者支票形式提交的投標(biāo)保證金應(yīng)當(dāng)從其基本賬戶(hù)轉(zhuǎn)出。招標(biāo)人不得挪用投標(biāo)保證金?！痹趯?shí)際工作中，現(xiàn)金繳納容易出現(xiàn)第三方更改保證金繳納時(shí)間的情況。比如有三家企業(yè)同時(shí)參與投標(biāo)，只有兩家在規(guī)定時(shí)間內(nèi)上繳，另外一家為了參與投標(biāo)，可能與第三方機(jī)構(gòu)串通，通過(guò)更改現(xiàn)金收取時(shí)間獲得投標(biāo)資格，嚴(yán)重影響了投標(biāo)的公正性。為了避免這種繳納風(fēng)險(xiǎn)，建議采用依附于銀行的非現(xiàn)金繳納方式。但在實(shí)際工作中，由于上繳方式較多，上繳流程不統(tǒng)一，使得保證金在繳納中容易產(chǎn)生諸多問(wèn)題，以至影響了投標(biāo)活動(dòng)的正常進(jìn)行。如果保證金上繳與退還方式有前后不一致的情況，會(huì)進(jìn)一步加大了保證金的管理難度。

（二）監(jiān)管模式跟不上新技術(shù)應(yīng)用的步伐

當(dāng)前，各地基本上采用了通過(guò)銀行轉(zhuǎn)賬的方式管理。也有的地區(qū)依托互聯(lián)網(wǎng)信息技術(shù)，實(shí)現(xiàn)了收取與退款的電子化管理。這種方式提高了辦事效率，解決了保證金管理程序復(fù)雜、時(shí)間周期長(zhǎng)等問(wèn)題。第三方管理機(jī)構(gòu)能夠?qū)ΡＷC金實(shí)行統(tǒng)一代管，實(shí)現(xiàn)了保證金管理上的統(tǒng)一化，保障了貨幣時(shí)間價(jià)值，加強(qiáng)了中介監(jiān)管。但是對(duì)保證金管理的監(jiān)督模式還未能及時(shí)更新，普遍依賴(lài)于傳統(tǒng)的第三方監(jiān)管與審計(jì)，還沒(méi)有把現(xiàn)代化信息技術(shù)充分利用。尤其在公共資源交易平臺(tái)整合后的電子化數(shù)據(jù)對(duì)接，把建設(shè)工程、產(chǎn)權(quán)交易、政府采購(gòu)、國(guó)土礦產(chǎn)等專(zhuān)業(yè)項(xiàng)目統(tǒng)一整合到這個(gè)平臺(tái)上，保證金管理的復(fù)雜性就顯現(xiàn)出來(lái)了。對(duì)投標(biāo)企業(yè)來(lái)說(shuō)，如果對(duì)這部分資金缺乏監(jiān)管控制，則容易產(chǎn)生資本流動(dòng)風(fēng)險(xiǎn)、甚至是資金挪用風(fēng)險(xiǎn)。因此，從穩(wěn)定發(fā)展的角度看，無(wú)論是對(duì)公共資源交易管理機(jī)構(gòu)，還是對(duì)投標(biāo)企業(yè)，都要進(jìn)一步探索，采用大數(shù)據(jù)等新技術(shù)方式加強(qiáng)保證金數(shù)據(jù)的監(jiān)管，為保證金的安全運(yùn)行提供保障。

（三）實(shí)施電子化統(tǒng)一管理還受到環(huán)境的制約

依托互聯(lián)網(wǎng)信息技術(shù)，對(duì)投標(biāo)保證金進(jìn)行電子化統(tǒng)一管理是個(gè)不錯(cuò)的方向，但是還受到環(huán)境的制約：首先，受到人員信息化技能不足、系統(tǒng)操作技能欠缺的制約：其次，交易中心還未建立完善的信用評(píng)價(jià)體系，對(duì)第三方管理機(jī)構(gòu)和投標(biāo)方還沒(méi)建立科學(xué)的評(píng)價(jià)體系，并缺乏可量化的評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)：第三，各地中心操作方式多樣化的現(xiàn)象普遍存在，在保證金管理上還缺乏規(guī)范的標(biāo)準(zhǔn)，無(wú)法實(shí)現(xiàn)不同管理數(shù)據(jù)間的對(duì)接傳輸：第四，在管理系統(tǒng)安全上缺少必要的保障措施，如未設(shè)置數(shù)據(jù)備份權(quán)限即，未形成數(shù)據(jù)預(yù)警機(jī)制等，容易引發(fā)數(shù)據(jù)泄露風(fēng)險(xiǎn)。如果在數(shù)據(jù)傳輸過(guò)程中出現(xiàn)系統(tǒng)故障，將會(huì)影響業(yè)務(wù)的正常開(kāi)展。

（四）其他方面的問(wèn)題

首先，與投標(biāo)保證金有關(guān)的法律法規(guī)還不健全?！墩袠?biāo)投標(biāo)法實(shí)施條例》對(duì)保證金繳納、退還、集中管理等方面規(guī)定的比較籠統(tǒng)，缺乏細(xì)化的規(guī)定和法律依據(jù)，這也是造成保證金管理方式多樣化的一個(gè)原因。第二，保證金收退不集中以和保證金與項(xiàng)目的關(guān)聯(lián)確認(rèn)存在一些問(wèn)題。在公共資源交易平臺(tái)整合前，建設(shè)工程、政府采購(gòu)、產(chǎn)權(quán)交易等項(xiàng)目分散在各主管部門(mén)下管理，保證金收退賬戶(hù)較多，難以統(tǒng)一管理;投標(biāo)人繳納的保證金在銀行記錄上不能與項(xiàng)目直接關(guān)聯(lián)，投標(biāo)人必須到銀行取得交付憑證后才能得到關(guān)聯(lián)確認(rèn)：投標(biāo)人還要到交易中心換收據(jù)來(lái)確認(rèn)繳納項(xiàng)目的保證金，對(duì)財(cái)務(wù)核算和投標(biāo)人來(lái)說(shuō)都很繁瑣。在公共資源交易平臺(tái)整合后，雖然解決了一些問(wèn)題，但還存在著因?yàn)轫?xiàng)目種類(lèi)多而管理麻煩的問(wèn)題。第三，由于對(duì)保證金核算認(rèn)識(shí)的不恰當(dāng)，有些管理人員認(rèn)為保證金記錄好收支和結(jié)余就行了，沒(méi)必要對(duì)保證金的項(xiàng)目?jī)?nèi)容、交易方式等信息作詳細(xì)記錄，造成了后期核算管理困難、出現(xiàn)問(wèn)題難以追根溯源的后果。

三、投標(biāo)保證金管理的改進(jìn)建議

（一）統(tǒng)一繳納方式，優(yōu)化網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)支付程序

招標(biāo)方要在招標(biāo)文件中明確規(guī)定保證金繳納方式，統(tǒng)一約束投標(biāo)單位的行為。中心要完善投標(biāo)保證金代收代退制度，制定專(zhuān)門(mén)細(xì)則規(guī)范管理。要與第三方管理機(jī)構(gòu)進(jìn)行協(xié)商，規(guī)定統(tǒng)一的保證金繳納方式，嚴(yán)禁以現(xiàn)金方式上繳保證金，嚴(yán)格保證金的上繳與退還時(shí)間，規(guī)避第三方的舞弊行為。要充分利用電子化統(tǒng)一管理模式，優(yōu)化支付程序，由系統(tǒng)自動(dòng)計(jì)時(shí)，做好風(fēng)險(xiǎn)防范。有的地區(qū)交易中心嘗試在系統(tǒng)中的重要時(shí)間節(jié)點(diǎn)插入自動(dòng)提醒功能，詳細(xì)記錄繳納流程，并以此作為第三方機(jī)構(gòu)的評(píng)價(jià)指標(biāo)。有條件的單位還可以開(kāi)發(fā)獨(dú)立的投標(biāo)保證金管理平臺(tái)，或者與支付寶等軟件展開(kāi)合作，開(kāi)通專(zhuān)門(mén)的保證金繳納退還通道，方便了投標(biāo)方按照規(guī)定的流程繳納。

（二）與銀行合作開(kāi)發(fā)現(xiàn)金管理平臺(tái)提高服務(wù)效率

交易中心可以與銀行合作開(kāi)發(fā)現(xiàn)金管理平臺(tái)，在統(tǒng)一賬戶(hù)下按照招標(biāo)項(xiàng)目（標(biāo)段）設(shè)置多項(xiàng)虛擬子賬戶(hù)，統(tǒng)一收取劃轉(zhuǎn)，提高辦事效率。如A市公共資源交易中心引進(jìn)了某銀行的現(xiàn)金管理平臺(tái)，對(duì)繳入的保證金，分招標(biāo)項(xiàng)目和標(biāo)段進(jìn)行明細(xì)入賬，對(duì)符合退款條件的保證金，由系統(tǒng)自動(dòng)退款，提高了保證金收退管理的效率，杜絕了以傳統(tǒng)方式轉(zhuǎn)賬可能出現(xiàn)的銀行數(shù)據(jù)傳送不及時(shí)、進(jìn)賬單不能及時(shí)提供的現(xiàn)象。同時(shí)A中心采取了“取消換取投標(biāo)保證金收據(jù)、改由代理公司匯總出具繳納證明”的方式，解決了投標(biāo)單位因換保證金收據(jù)問(wèn)題而往返跑路、多花時(shí)間排隊(duì)的問(wèn)題，方便了各方主體參加招投標(biāo)。

（三）創(chuàng)新監(jiān)管模式，開(kāi)展多方聯(lián)動(dòng)共同監(jiān)督

一是利用信息技術(shù)搭建數(shù)據(jù)監(jiān)管平臺(tái)，強(qiáng)化項(xiàng)目分類(lèi)監(jiān)管，明確監(jiān)管范圍、監(jiān)管時(shí)間、監(jiān)管內(nèi)容，實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)共享、相互監(jiān)督：二是與各業(yè)務(wù)主管部門(mén)開(kāi)展聯(lián)動(dòng)監(jiān)管，明確監(jiān)管權(quán)責(zé)，加強(qiáng)內(nèi)外配合，不定期開(kāi)展項(xiàng)目檢查，及時(shí)反饋共享監(jiān)督成果：三是建立責(zé)任追究制度，對(duì)違規(guī)行為加大懲處力度，對(duì)問(wèn)題及時(shí)處理，嚴(yán)禁各種違法、違規(guī)行為的發(fā)生。

（四）注重系統(tǒng)安全，提高風(fēng)險(xiǎn)防范水平

首先要建立信用等級(jí)評(píng)價(jià)數(shù)據(jù)庫(kù)，實(shí)現(xiàn)保證金管理信息與信用等級(jí)評(píng)價(jià)信息的對(duì)接，定期更新數(shù)據(jù)內(nèi)容，及時(shí)發(fā)現(xiàn)并處理異常信息，解決好保證金違規(guī)繳納的問(wèn)題：第二，加強(qiáng)系統(tǒng)安全管理，合理設(shè)計(jì)數(shù)據(jù)操作、審核及備份權(quán)限，重點(diǎn)關(guān)注業(yè)務(wù)流程和授權(quán)的合法性;第三，設(shè)置好訪問(wèn)和修改權(quán)限，定期備份系統(tǒng)數(shù)據(jù)，防范舞弊行為發(fā)生。第四，加強(qiáng)人員隊(duì)伍建設(shè)，在信息系統(tǒng)使用及安全管理方面加強(qiáng)培訓(xùn)，提高風(fēng)險(xiǎn)管理意識(shí)水平。

四、結(jié)束語(yǔ)

綜上所述，建立完善的投標(biāo)保證金管理制度還有不少的路要走，還需要我們?nèi)ネ晟啤⑷ド罨?。我們?cè)谘芯亢蛯?shí)踐的同時(shí)，要主動(dòng)吸納、借鑒外部的先進(jìn)技術(shù)和管理理念，貫徹落實(shí)內(nèi)部控制的制衡性、適應(yīng)性和成本效益原則，為提高管理效率、提高營(yíng)商環(huán)境、優(yōu)化資源配置、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展而努力。