土地管理法修正案看點多多
——“三塊地”改革保障農(nóng)民利益

張 雪

在8月26日閉幕的十三屆全國人大常委會第十二次會議上，關(guān)于修改土地管理法、城市房地產(chǎn)管理法的決定獲得了會議表決通過。法律因涉及農(nóng)村“三塊地”改革——農(nóng)村土地征收、集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市、宅基地制度改革而備受關(guān)注。

農(nóng)村土地制度改革涉及的主體以及包含的利益關(guān)系十分復(fù)雜，牽一發(fā)而動全身，必須審慎穩(wěn)妥推進。對此，全國人大常委會三次授權(quán)國務(wù)院，積極穩(wěn)妥推進農(nóng)村土地制度改革試點。自2015年起，相關(guān)改革試點工作在全國33個地區(qū)實行，形成了一批可復(fù)制、可推廣、利修法的制度創(chuàng)新成果。

在總結(jié)試點經(jīng)驗、吸收改革成果基礎(chǔ)上，剛剛通過的土地管理法修正案，堅持土地公有制不動搖，堅持農(nóng)民利益不受損，堅持最嚴格的耕地保護制度和最嚴格的節(jié)約集約用地制度，把黨中央關(guān)于農(nóng)村土地制度改革的決策和試點的成功經(jīng)驗上升為法律，在農(nóng)村“三塊地”改革方面作出了多項創(chuàng)新性的規(guī)定。

農(nóng)村土地征收：給被征地農(nóng)民更多保障

在農(nóng)村“三塊地”改革中，征地制度改革被稱為最難啃的骨頭。我國現(xiàn)行征地制度存在征地權(quán)行使范圍過寬、補償標準低、安置途徑單一等缺陷。針對這些問題，黨的十八屆三中全會提出，縮小征地范圍，規(guī)范征地程序，完善對被征地農(nóng)民合理、規(guī)范、多元的保障機制。在試點過程中，各地征地制度改革著力在縮小土地征收范圍上取得突破，在規(guī)范土地征收程序等方面積極實踐。

“修正案首次對土地征收的公共利益明確界定。原來憲法和土地管理法都規(guī)定國家為了公共利益的需要可以征地，但對什么是公共利益卻沒有明確的法律規(guī)定。同時，土地管理法還規(guī)定，任何單位和個人使用土地必須使用國有土地，這導(dǎo)致了征收成為獲得土地的唯一途徑?！弊匀毁Y源部法規(guī)司司長魏莉華介紹，在總結(jié)試點經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，此次修改采用列舉方式，對于哪些是公共利益，哪些可以動用國家征收權(quán)作出了明確的界定。

此外，土地管理法修正案還首次明確了土地征收補償?shù)幕驹瓌t是保障被征地農(nóng)民原有生活水平不降低，長遠生計有保障?！耙?guī)定改變了過去以土地征收的原用途來確定土地補償，以年產(chǎn)值倍數(shù)法來確定土地補償費和安置補助費，以區(qū)片綜合地價取代原來的土地年產(chǎn)值倍數(shù)法。在原來的土地補償費、安置補償費、地上附著物三項基礎(chǔ)上又增加了農(nóng)村村民住宅補償和社會保障費，這樣就從法律上為被征地農(nóng)民構(gòu)建了一個更加完善的保障體系?！蔽豪蛉A表示。

全國人大常委會法制工作委員會經(jīng)濟法室副主任楊合慶指出，此次的修改還完善了土地征收程序，要求政府在征地之前開展土地狀況調(diào)查、信息公示，還要與被征地農(nóng)民協(xié)商，必要時組織召開聽證會，跟農(nóng)民簽訂協(xié)議后才能提出辦理征地申請，辦理征地的審批手續(xù)，極大地保護了農(nóng)民利益。

集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市：為城鄉(xiāng)一體化發(fā)展鋪路

在魏莉華看來，集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市是這次土地管理法修改的最大亮點。此前規(guī)定集體經(jīng)營性建設(shè)用地不能入市，如果要入市交易，必須變更為國有土地之后才行。

“土地管理法修正案破除了農(nóng)村集體建設(shè)用地進入市場的法律障礙。刪除了原來土地管理法第43條，任何單位或個人需要使用土地的必須使用國有土地的規(guī)定。增加規(guī)定農(nóng)村集體建設(shè)用地在符合規(guī)劃、依法登記，并經(jīng)三分之二以上集體經(jīng)濟組織成員同意的情況下，可以通過出讓、出租等方式交由農(nóng)村集體經(jīng)濟組織以外的單位或個人直接使用，同時使用者在取得農(nóng)村集體建設(shè)用地之后還可以通過轉(zhuǎn)讓、互換、抵押的方式進行再次轉(zhuǎn)讓?！蔽豪蛉A表示，這是一個重大制度創(chuàng)新，取消了多年來集體建設(shè)用地不能直接進入市場流轉(zhuǎn)的二元體制，為城鄉(xiāng)一體化發(fā)展掃除了制度障礙。

專家表示，賦予集體建設(shè)用地與國有建設(shè)用地同等權(quán)能，將集體經(jīng)營性建設(shè)用地納入國有建設(shè)用地市場公開交易，充分發(fā)揮了市場在土地資源配置中的決定性作用，實現(xiàn)了城鄉(xiāng)土地平等入市、公平競爭。

此外，業(yè)內(nèi)認為，此舉利好盤活農(nóng)村集體資產(chǎn)、提高用地保障。試點過程中，浙江德清、河南長垣、山西澤州、遼寧海城等地通過集體建設(shè)用地調(diào)整入市建設(shè)鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）工業(yè)園區(qū)，為促進鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)集聚、轉(zhuǎn)型發(fā)展提供了有效平臺。截至去年年底，試點地區(qū)共獲得入市收益178.1億元。其中，浙江德清已入市集體經(jīng)營性建設(shè)用地183宗、1347畝，農(nóng)村集體經(jīng)濟組織和農(nóng)民獲得凈收益2.7億元，惠及農(nóng)民18萬余人，覆蓋面達65%。

宅基地制度改革：允許村民自愿有償退出

“老舊房屋拆不掉，新增人口無地批?！痹诟母镌圏c以前，農(nóng)村宅基地制度的基本特征是無償取得、一戶一宅、面積法定、限制轉(zhuǎn)讓。但隨著青壯年進城，不少農(nóng)村宅基地大量閑置，存在“一戶多宅”等問題。數(shù)據(jù)顯示，截至2015年年底，全國農(nóng)村居民點用地2.85億畝。其中2006年至2014年，農(nóng)村常住人口減少了1.6億人，農(nóng)村居民點用地卻增加了3045萬畝。

在宅基地制度改革以及農(nóng)村不動產(chǎn)統(tǒng)一登記的推動下，從確權(quán)登記頒證到村民自治管理再到宅基地自愿有償退出路徑，宅基地制度各項改革均取得積極進展。截至去年年底，試點地區(qū)共騰退出零星、閑置的宅基地約14萬戶、8.4萬畝，辦理農(nóng)房抵押貸款5.8萬宗，涉及金額111億元。專家表示，宅基地制度改革通過解決歷史遺留問題，保障了農(nóng)民土地權(quán)益，有效滿足了農(nóng)民的多元化居住需求。農(nóng)房抵押、有償退出、流轉(zhuǎn)等制度設(shè)計，增加了農(nóng)民的財產(chǎn)性收入。

魏莉華表示，當前，一部分農(nóng)村村民已進城落戶，對他們原來在農(nóng)村的宅基地是否允許退出的問題，這次修法提出允許已經(jīng)進城落戶的農(nóng)村村民自愿有償退出宅基地。如果農(nóng)民不愿意退出宅基地，地方政府不能強迫其退出宅基地，必須是在自愿有償?shù)幕A(chǔ)上。

楊合慶介紹，我國對宅基地實行一戶一宅的基本管理制度，在一些人多地少的地方會造成宅基地用地緊張。對此，此次法律修改要求地方政府要想辦法采取別的方式保障實現(xiàn)農(nóng)村居民的居住權(quán)。此外，還下放了宅基地審批權(quán)，明確要求通過規(guī)劃合理安排農(nóng)村宅基地，為改善農(nóng)村的居住條件提供便利。