促進鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)振興需要思考的幾個問題——解讀《關(guān)于促進鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)振興的指導意見》

文/李國祥 中國社會科學院農(nóng)村發(fā)展研究所

十九大提出實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，其中產(chǎn)業(yè)興旺是鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的重點和首要任務。習近平總書記在2018年兩會期間參加山東代表團審議時提出，推動鄉(xiāng)村“五個”全面振興，其中推動鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)振興是首要目標任務。為貫徹落實十九大精神和習近平總書記重要指示，前不久，國務院印發(fā)了《關(guān)于促進鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)振興的指導意見》（以下簡稱《意見》），明確了促進鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)振興的總體要求，提出了要突出優(yōu)勢特色培育壯大鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)、科學合理布局全面優(yōu)化鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)空間結(jié)構(gòu)、促進產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展增強鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)聚合力、推進質(zhì)量興農(nóng)綠色興農(nóng)增強鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)持續(xù)增長力、推動創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)升級增強鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展新動能、完善政策措施優(yōu)化鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展環(huán)境、強化組織保障確保鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)振興落地見效等方面的意見，對全國各地把實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略作為總抓手開展農(nóng)村工作，以及結(jié)合實際推動鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)振興具有極其重要的指導意義。

為什么要促進鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)振興

學習貫徹落實《意見》，不僅要從戰(zhàn)略上充分認識鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)振興的重大意義，弄清鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)振興在鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略中的地位和作用，與城鎮(zhèn)化和脫貧攻堅的辯證統(tǒng)一關(guān)系，而且要結(jié)合當?shù)貙嶋H把鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)振興到底要解決什么重大問題想清楚，有的放矢地促進鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)振興，推動鄉(xiāng)村振興。

根據(jù)我們的調(diào)研，不同地方在推動鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)振興的實踐中，其目標存在著差異。有的地方把促進鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)振興的首要目標放在農(nóng)民增收上，把是否持續(xù)拓寬農(nóng)民增收渠道和帶來農(nóng)民收入較快持續(xù)增長及產(chǎn)業(yè)扶貧作用進一步凸現(xiàn)作為促進鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)振興的著力點和目標任務。有的地方把增加集體經(jīng)濟收入作為促進鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)振興的著力點。

鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)振興的理想目標無疑是既能富裕農(nóng)民，又能實現(xiàn)集體增收。不過，《意見》并沒有把實現(xiàn)集體增收作為促進鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)振興的最主要目標?！兑庖姟窂娬{(diào)了富裕農(nóng)民的目標，強調(diào)了聯(lián)農(nóng)帶農(nóng)的原則，強調(diào)了要把農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)鏈的增值收益、就業(yè)崗位盡量留給農(nóng)民。

我們在一些鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展活躍的地方調(diào)研了解到，這些地方對發(fā)展鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)有積極性，普遍有村里能人發(fā)揮作用，對增強集體經(jīng)濟實力期待較高。鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)振興與發(fā)展，勢必要使用集體資源資產(chǎn)，勢必要得到廣大農(nóng)民配合與支持。怎樣才能得到廣大農(nóng)民配合與支持？關(guān)鍵是鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)振興與發(fā)展能夠讓集體獲得收入。有了集體收入才可以給農(nóng)民提供公共服務，增加農(nóng)民福利。不一定所有農(nóng)民都參與到鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)經(jīng)營中或者在鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)中就業(yè)，特別是青壯年勞動力外出務工越來越多，而留守老人成為鄉(xiāng)村人口主體的時候，鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)振興讓全體村民特別是留守老人分享成果顯得十分重要。

《意見》強調(diào)讓農(nóng)民分享產(chǎn)業(yè)鏈增值收益和獲得就業(yè)機會，應該不是否定鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)振興要有助于增加集體收入這一目標。當然，增加集體收入，與集體直接經(jīng)營鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)獲得利潤有很大區(qū)別?？紤]到各地在促進鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)振興中，特別是沒有太多產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)的鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)振興中，主要是吸引社會資本投資，吸引返鄉(xiāng)回鄉(xiāng)農(nóng)民工，培育新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體，發(fā)展鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)，在這種情況下強調(diào)農(nóng)民分享產(chǎn)業(yè)鏈增值收益和獲得就業(yè)機會，應該更具有廣泛的現(xiàn)實意義。

鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)振興一定要立足當?shù)刭Y源嗎

應該怎樣選擇鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)來促進振興？如果一個地方鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)已經(jīng)形成并有了基礎(chǔ)，那么關(guān)鍵就是怎樣轉(zhuǎn)型升級和怎樣把產(chǎn)業(yè)做強做大。如果一個地方歷來就是比較傳統(tǒng)的種植業(yè)或者養(yǎng)殖業(yè)，那么怎樣來振興鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)呢？多年來，受自然風險和市場風險及種養(yǎng)業(yè)盈利率不高等不利因素影響，很多農(nóng)民已經(jīng)從養(yǎng)殖業(yè)退出，還有一些地方為了當?shù)丨h(huán)境，對養(yǎng)殖業(yè)設置較高門檻或者禁止農(nóng)民小規(guī)模散養(yǎng)，越來越多的地方的養(yǎng)殖業(yè)已經(jīng)不再可能成為鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)振興的選項了。

對于鄉(xiāng)村來說，立足種植業(yè)，延長產(chǎn)業(yè)鏈，發(fā)展加工流通業(yè)應該更具有普遍意義。現(xiàn)實生活中，很多鄉(xiāng)村種植業(yè)的生產(chǎn)組織形式主要是農(nóng)民家庭經(jīng)營，產(chǎn)業(yè)鏈短，產(chǎn)銷脫節(jié)，要么生產(chǎn)能力提升困難，要么農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)出來后時常遭遇銷售難題，更不用說在農(nóng)產(chǎn)品價格中擁有話語權(quán)了。這種情況下促進鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)振興談何容易？

《意見》明確了只有種植業(yè)的鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)振興主要方向，指出規(guī)?；?、標準化、品牌化和綠色化是方向，延伸拓展產(chǎn)業(yè)鏈，提升農(nóng)產(chǎn)品加工流通業(yè)。顯然，這些以種植業(yè)為基礎(chǔ)的鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)振興方向，對于一般小農(nóng)戶太困難了。一般小農(nóng)戶參與鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)振興，除分享增值收益外，更多的是要靠鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)振興的主導力量帶動，實現(xiàn)小農(nóng)戶與現(xiàn)代農(nóng)業(yè)（種植業(yè)）有效銜接。這就要求新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體積極振興鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)外，還需要把一般小農(nóng)戶納入到現(xiàn)代農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)體系、生產(chǎn)體系和經(jīng)營體系中。

隨著我國現(xiàn)代化的不斷推進，我國農(nóng)林牧漁業(yè)區(qū)域化布局已經(jīng)越來越明顯。除種植業(yè)在廣大農(nóng)村普遍可以發(fā)展外，還有其他一些地方是林業(yè)、畜牧業(yè)和漁業(yè)的集中產(chǎn)區(qū)。從發(fā)展實踐來看，不像種植業(yè)小規(guī)模農(nóng)戶在長時間內(nèi)不會退出，畜牧業(yè)等規(guī)?；潭让黠@比較高，新型經(jīng)營主體具有很大的發(fā)展空間和成長機會。林業(yè)、畜牧業(yè)和漁業(yè)除自身可以不斷發(fā)展壯大外，還可以與種植業(yè)融合起來發(fā)展?！兑庖姟妨信e了種植業(yè)與林牧漁融合發(fā)展的一些業(yè)態(tài)，如稻漁共生、林下種養(yǎng)。

鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)振興除在現(xiàn)有基礎(chǔ)和依賴當?shù)刈匀毁Y源稟賦上按照延長產(chǎn)業(yè)鏈、提升價值鏈、打造供應鏈并融合發(fā)展一二三產(chǎn)業(yè)外，是否還有別的選擇呢？根據(jù)我們的調(diào)研，在實踐中有一個比較大的困惑，就是鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)振興是否一定要依賴當?shù)刭Y源？是否一定要立足當?shù)氐谝划a(chǎn)業(yè)？

我們知道，城市除一部分依賴自然資源稟賦發(fā)展經(jīng)濟外，如冶煉業(yè)，更多的是“無中生有”，依賴外部資源，依靠提供服務，特別是現(xiàn)代城市經(jīng)濟絕大多數(shù)是第三產(chǎn)業(yè)。鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)能否不依賴既有的第一產(chǎn)業(yè)而“另起爐灶”呢？

《意見》明確促進鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)振興要以農(nóng)業(yè)農(nóng)村資源為依托。顯然，我們理解農(nóng)業(yè)農(nóng)村資源當然不能僅僅局限于自然資源，而應是非常廣泛的多樣化資源，既包括種養(yǎng)業(yè)發(fā)展的水土林草等自然資源稟賦，也包括鄉(xiāng)村文化等物質(zhì)資源，還包括綠水青山和田園風光等良好生態(tài)資源。

《意見》提出鄉(xiāng)村可以發(fā)揮當?shù)匚幕蜕鷳B(tài)資源優(yōu)勢，發(fā)展休閑觀光、鄉(xiāng)村民宿、森林人家和康養(yǎng)業(yè)，推進農(nóng)業(yè)與文化、旅游、教育、康養(yǎng)等產(chǎn)業(yè)融合。這些都可以稱之為新產(chǎn)業(yè)新業(yè)態(tài)，很適合在鄉(xiāng)村發(fā)展，關(guān)鍵是要找到適當?shù)慕M織形式和投資方式，避免新產(chǎn)業(yè)新業(yè)態(tài)發(fā)展一味地排斥農(nóng)民，又要避免新產(chǎn)業(yè)新業(yè)態(tài)發(fā)展受困于傳統(tǒng)僵化的農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度約束而無法在組織創(chuàng)新和制度創(chuàng)新方面有所突破。深化農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)改革，激活鄉(xiāng)村全要素資源，優(yōu)化組合全要素資源，新產(chǎn)業(yè)新業(yè)態(tài)發(fā)展才能在鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)振興中“大放異彩”。

某個地方選擇具體鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)，既要看當?shù)匚镔|(zhì)資源、文化資源和生態(tài)資源，又要看產(chǎn)業(yè)形態(tài)新變化，還要看當今科技發(fā)展。在現(xiàn)代化經(jīng)濟體系中，除僅僅適合城市經(jīng)濟發(fā)展的產(chǎn)業(yè)，如高度依賴人口規(guī)模和密度的服務業(yè)，不宜選擇在鄉(xiāng)村發(fā)展外，促進鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)振興，要有開放視野和未來視野。當今世界，信息科技發(fā)展不僅對經(jīng)濟社會發(fā)展帶來了廣泛深遠影響，而且也大大拓展了鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)振興邊界，使過去在鄉(xiāng)村不可能發(fā)展的一些產(chǎn)業(yè)在當代和未來成為可能?！兑庖姟诽岢隽艘l(fā)展鄉(xiāng)村信息產(chǎn)業(yè)，并列舉了具體的“互聯(lián)網(wǎng)+”現(xiàn)代農(nóng)業(yè)、農(nóng)村電商。根據(jù)國外和我國一些發(fā)達地方的經(jīng)驗，在知識經(jīng)濟時代，鄉(xiāng)村發(fā)展創(chuàng)意產(chǎn)業(yè)和設計產(chǎn)業(yè)等也都是非常適宜的。

誰來促進鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)振興

誰來振興鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)？是政府，還是市場？靠財政支持，還是靠社會資本，或者靠農(nóng)民自己？《意見》明確鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)振興要更好發(fā)揮政府作用，以農(nóng)民為主體，靠企業(yè)帶動和社會參與?？梢姡苿余l(xiāng)村產(chǎn)業(yè)振興，促進產(chǎn)業(yè)興旺，不僅僅是農(nóng)民的事，也不僅僅是政府的事，需要多類主體共同作用來推進鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)振興。

促進鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)振興，中央政府和地方政府發(fā)揮的作用是各有側(cè)重。中央政府主要做頂層設計，如出臺《意見》、設計制度、制定政策、推進改革，同時中央財政也會給予支持，并重在發(fā)揮對地方政府、金融機構(gòu)和社會資金等的引導作用。國務院各部門在促進鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)振興擔負的職責在《意見》中都有具體的規(guī)定。推動鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)振興的主體責任應是地方政府，包括產(chǎn)業(yè)選擇、空間布局、產(chǎn)業(yè)培育、平臺建設、組織協(xié)調(diào)，只有地方政府勇于擔當，盡職盡責，國務院出臺的鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)振興政策措施才能落地，才能見成效。

促進鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)振興最迫切的是要解決資金瓶頸制約。除了財政給鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)相關(guān)主體提供資金外，必須要更多地發(fā)揮金融部門的作用?！兑庖姟诽岢鲆獎?chuàng)新鄉(xiāng)村金融服務，重在發(fā)揮具有顯著政策性特征的農(nóng)業(yè)信貸擔保體系作用，通過擔保與農(nóng)村承包地經(jīng)營權(quán)等抵押相結(jié)合，構(gòu)建有效的激勵約束機制，增加“三農(nóng)”和鄉(xiāng)村小微企業(yè)貸款規(guī)模，滿足鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)振興急需的資金需求。

振興鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)，最終要靠市場主體。多年來，在城鎮(zhèn)化和工業(yè)化進程中大量人才流向非農(nóng)?，F(xiàn)有鄉(xiāng)村組織在振興鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)方面存在著多方面的不足，很難完全勝任鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)振興重任。解決這一難題，《意見》提出了要有序引導工商資本下鄉(xiāng)。為什么要引導工商資本下鄉(xiāng)？這主要是工商資本下鄉(xiāng)對鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)振興具有多重效應，一方面給鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)振興帶來資本，另一方面給鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)振興輸送企業(yè)家。市場經(jīng)濟條件下，無論是城市，還是鄉(xiāng)村的產(chǎn)業(yè)發(fā)展最稀缺的是企業(yè)家。有了企業(yè)家，鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)振興面臨的所有難題和瓶頸約束都可以迎刃而解。對于工商資本下鄉(xiāng)，社會上存在一定的爭議。有的擔心工商資本下鄉(xiāng)會與農(nóng)民爭利，侵害農(nóng)民利益。《意見》提出了工商資本下鄉(xiāng)，不得破壞土地用途管制，違規(guī)占用耕地從事非農(nóng)產(chǎn)業(yè)；不能侵害農(nóng)民財產(chǎn)權(quán)益，要盡可能讓農(nóng)民廣泛參與，讓農(nóng)民多收益。

振興鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)，還要充分認識農(nóng)民主體作用，處理好農(nóng)民主體與其他主體之間的關(guān)系。鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)振興必須要讓農(nóng)民成為最終的受益者，同時也要千方百計讓農(nóng)民成為鄉(xiāng)村經(jīng)濟建設者和產(chǎn)業(yè)發(fā)展促進者?，F(xiàn)實生活中，農(nóng)民要真正參與鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)振興，難度并不小。各部門各級要提高認識，千萬不要讓所有農(nóng)民對促進鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)振興失去信心；要在培育上下功夫，在人力資本投資上下功夫，培育一批農(nóng)民合作社和家庭農(nóng)場的創(chuàng)辦者，農(nóng)村創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)的企業(yè)家。