征地范圍縮小，公共利益明確，宅基地改革力度不大

政府對城市建設用地的獨家賣方壟斷被打破，征收不再是獲得土地的唯一途徑。

根據(jù)新土地管理法，允許入市的僅是集體經營性建設用地，且設置了嚴格的限制條件。

新法雖然加強了政府在征地前與農民的溝通協(xié)商，但農民反對征地的理由仍須是政府的征地補償方案違法：“如果方案合理合法，不能說因為我（農民）不愿意就不讓你（政府）征地?！?/p>

南方周末記者 譚暢

發(fā)自北京、河北定州

南方周末實習生 張昆昆

張洊維 任淼琳

共167人參與了投票，其中贊成163票、反對1票、棄權3票。2019年8月26日上午，全國人大常委會表決通過了土地管理法修正案。

消息傳來，李進永發(fā)現(xiàn)自己所在的工作群里“沸騰”了，“有人說，（新法）里面吸收了好多咱們定州的試點經驗，大家發(fā)了一溜的大拇指。”

李進永是河北省定州市自然資源和規(guī)劃局副局長。2015年，定州市被中央列為農村土地改革試點地之一，進行土地征收制度改革。

定州的主要做法是對征地流程進行規(guī)范——變“喊話”為“對話”。“補償安置方案是在有征地意向時就與農民充分協(xié)商的，如果實在協(xié)商不下來就不報批，農民不簽完協(xié)議就不征地。”李進永稱，這一征地程序有效解決了“批而未征”現(xiàn)象，最大限度減少了因征地引發(fā)的矛盾。

經驗最終被新土地管理法吸收?！耙郧爸灰笳鞯乇匕l(fā)公告，現(xiàn)在規(guī)定了征地的前置條件，等大多數(shù)老百姓沒有意見再開始征地。”農業(yè)農村部經濟研究中心研究員廖洪樂對南方周末記者表示，這次修法是將實踐中行之有效的方法予以確認。

“整個（修法）不僅過程緩慢，而且阻力非常大?！绷魏闃氛f，雖然有人因新法“改革力度不夠大”而感到失落，但他還算滿意：“我們國家的土地改革是漸進的改革，沒實踐好的不敢形成法律?！?/p>

“血的教訓”

土地管理法上一次全面修訂是在1998年。當時通過的土地管理法因征地補償價格低、征地程序不完善等，一直被詬病不利于保障農民利益，也被業(yè)內人士稱為“計劃經濟最后堡壘”。

次年，原國土資源部就認識到“現(xiàn)行征地制度不適應市場經濟需要”，成立了相關課題組，并啟動改革試點?？梢哉f，這20年間，圍繞農村土地制度尤其是征地制度的改革試點從未停歇。

2004年，憲法修正案通過，土地管理法于同年作出適憲性修改，在規(guī)定“國家為公共利益需要可以征地”后加了幾個關鍵的字——“并給予補償”。

隨后，立法者開始醞釀更細化的修訂方案。但草案在2012年提請全國人大常委會審議后，因各方難以達成共識而擱置。

十八大之后，土地制度改革重啟。2015年，全國人大常委會授權國務院在33個縣（市、區(qū)），突破土地管理法等法律中的相關條款，進行農村“三塊地”改革試點。其中，開展宅基地和集體經營性建設用地入市這兩項改革的試點各有15處，而進行土地征收制度改革的地方一開始只有3處：內蒙古和林格爾縣、河北定州市、山東禹城市。

“之所以選定州，和我們這里以前發(fā)生過一次拆遷血案有關，現(xiàn)在提起來都傷心?！倍ㄖ菀晃豢萍壒賳T葉非（化名）在接受南方周末記者采訪時，主動談及2005年發(fā)生的定州“6·11”案件，當時為建設國華定州電廠灰場，承包方組織三百余人持械襲擊不滿被征地的村民，震驚全國。

事發(fā)后，定州政府反思了多年，認為問題主要出在征地程序不合理上。

過去征地，主要是市里向省政府打報告。省里同意之后，市里才對老百姓說，然后讓老百姓簽字，支付老百姓的征地款?！叭绻习傩詹煌猓蛘邇r格談不攏，市里能不能換個地方征呢？不行，因為省里已經批了。”葉非說，這種審批與協(xié)商環(huán)節(jié)倒置的現(xiàn)象，因不違背現(xiàn)行土地管理法規(guī)定，在過去20年間為各地方政府普遍采用。

李進永介紹，定州被納入試點后，對征地程序進行了“顛覆式重構”，把大量“批后工作”放到“批前來做”，探索出了一套工作流程：整個征地過程須包含一次社會穩(wěn)定風險評估，兩輪協(xié)商（土地征收協(xié)議協(xié)商、補償安置標準協(xié)商），三次公告（征地預公告、補償安置公告、批后公告），同時由國土部門代表市政府與鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府、被征地村集體、農戶簽訂四方協(xié)議。

吸收了這一經驗的新土地管理法規(guī)定，縣級以上地方人民政府擬申請征收土地的，應當開展擬征收土地現(xiàn)狀調查和社會穩(wěn)定風險評估，并將征收范圍、土地現(xiàn)狀、征收目的、補償標準、安置方式和社會保障等公告至少30日，聽取利害關系人的意見。如果多數(shù)被征地的村民認為征地補償安置方案不合法，政府須組織召開聽證會，視情況依法修改方案。相關前期工作完成后，地方政府方可申請征收土地。

看到試點經驗上升為法律，李進永百感交集：“我們對法律的貢獻來自血的教訓。”

不過，廖洪樂提醒，新法雖然加強了政府在征地前與農民的溝通協(xié)商，但農民反對征地的理由仍須是政府的征地補償方案違法：“如果方案合理合法，不能說因為我（農民）不愿意就不讓你（政府）征地?！?/p>

取消“30倍上限”

什么樣的征地補償方案才是合理的？這是過去20年間，被征地農民與地方政府之間的最大分歧。

現(xiàn)行土地管理法第四十七條規(guī)定，政府按照被征用土地的原用途給予補償，并設置了一個“30倍上限”：土地補償費和安置補助費的總和不得超過被征用前三年平均年產值的30倍。

2012年，十一屆全國人大常委會審議土地管理法修正案草案之前，時任國務院法制辦主任宋大涵作草案說明時就表示這一法定補償辦法存在缺陷，“標準偏低且規(guī)定過死，被征地農民長遠生計保障不足?！?/p>

看到了補償辦法存在的缺陷，2012年的草案刪除了“按原用途補償”及“30倍上限”，改為“應當依照合法、公正、公開的原則制定嚴格的程序，給予公平補償”。公平補償也是大多數(shù)市場經濟國家土地征收補償?shù)幕驹瓌t。

遺憾的是，那次修法出師未捷。“大家都不滿意，因為它只是把征地補償標準提高了。但（土地管理）不只是提高征地標準的問題，而是應該用市場化的手段來配置資源。”廖洪樂說。

法律雖然未修，但近幾年，有些地方的實踐已經走在前面。

定州試點期間，政府每征一畝地，除了一次性補償外，再給予農民每畝約2萬元的增值收益補貼。被征地農民可在城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險和城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險之間自主選擇，享受每畝2萬元的參保補貼。在有條件的村，探索實行留地、留物業(yè)的方式，讓農民分享土地增值收益。

此次新修訂的土地管理法首次明確，土地征收補償?shù)幕驹瓌t是保障被征地農民原有生活水平不降低，長遠生計有保障?！鞍从猛狙a償”退出歷史舞臺，改為由省級政府通過制定區(qū)片綜合地價確定征地補償標準，并至少每三年調整或重新公布一次。

“原來說每五年調整一次，有的常委會委員提出五年太長，能不能每年調整一次，最后折衷成三年?！鼻迦A大學政治經濟學研究中心主任蔡繼明是全國人大財經委委員，列席了此次人大常委會的審議。他告訴南方周末記者，有委員發(fā)言時強調，調整和公布區(qū)片綜合地價應該同時進行，防止地方政府持續(xù)以重新公布代替調整地價，但該意見未被采納。

新法規(guī)定，制定區(qū)片綜合地價應當綜合考慮土地原用途、土地資源條件、土地產值、土地區(qū)位、土地供求關系、人口以及經濟社會發(fā)展水平等因素。

“區(qū)片綜合地價應該會大大超出過去按農業(yè)用途定價的補償標準，但區(qū)片綜合地價該怎么形成，全由政府確定還是由第三方評估，這在實施當中還存在一些疑問?！辈汤^明表示。

“開的口子不大”

相比2012年的草案，這一輪修法動作更大，突破的障礙更多。一個例證是，現(xiàn)行土地管理法第四十三條規(guī)定：任何單位和個人進行建設，需要使用土地的，必須依法申請使用國有土地。但在新法中，這條被整體刪去，廖洪樂將之稱為“根本性改革”。

這意味著，政府對城市建設用地的獨家賣方壟斷被打破，征收不再是獲得土地的唯一途徑。今后，農村集體經營性建設用地的性質不一定要變更為國有土地，只要程序合法，也可以進入土地市場流轉，農民理論上可以從中獲得更多收益。

據(jù)廖洪樂研究，在土地增值收益的分配中，政府所得與農民所得的平均比例在1995年是2.5：1，到2005年已擴大至9.7：1。

在一些經濟發(fā)達地區(qū)，二者差距更為懸殊。在東部沿海某省份，2005年時，政府征收水田后出讓用于商業(yè)開發(fā)，所得與農民補償比例是48.5：1；如果征收的是集體建設用地或未利用的荒地，比例可達到98：1或197：1。

最終通過的新土地管理法打破了“政府壟斷”，或許能在一定程度上保障農民利益。但集體土地入市并未完全放開，根據(jù)新土地管理法，允許入市的僅是集體經營性建設用地，且設置了嚴格的限制條件。

“宅基地顯然不在這個（放開的）范圍內?！辈汤^明表示，農村宅基地占農村建設用地的70%以上，而集體經營性建設用地只占14%，所以新法只是為農地入市開了個小口子，“但總比沒有強?！?/p>

蔡繼明相信，農村集體土地入市是改革的大方向。雖然這次“開的口子不大，里面積的水也不多”，但市場的力量未來會把口子沖大。

廖洪樂分析，這次修法，宅基地制度改動不大有兩方面原因：一則是宅基地的管理體制發(fā)生了變化，原來歸國土部管，2018年劃歸農業(yè)農村部管轄。而這次修法是由國土部門主導。

“另外也是試點效果還沒那么明顯。宅基地牽涉到千家萬戶，政府也比較謹慎，需要有十足的把握?！绷魏闃氛f。

爭議“成片開發(fā)”

為徹底消除強制征地引發(fā)的悲劇，社會各界已多年呼吁要打破政府壟斷，限制政府征地的范圍。北京大學法學院教授姜明安在十年前就建議，農村土地轉化成建設用地可以有兩個途徑：一是通過征收轉化，這一途徑僅用于公共利益。另一途徑是通過市場交易，這一途徑主要用于商業(yè)利益，但也可用于公共利益。

要實現(xiàn)這一設想，除了必須突破現(xiàn)行土地管理法第四十三條，還須對“公共利益”進行合理限定——但這一步遲到了20年。

中國人民大學農業(yè)與農村發(fā)展學院副教授張清勇研究發(fā)現(xiàn)，1997年，原國家土地管理局向國務院提交過土地管理法修訂草案的送審稿，并在報告中提到，現(xiàn)行土地征用制度是在高度集中的計劃經濟體制時期形成的，隨著投資主體多元化，單一國家投資的建設項目越來越少，再沿用過去的做法易形成大量非國家建設動用國家征地權，不利于保護農民利益。

報告中寫道：“這次修改土地管理法應當對土地征用制度作重大變革。一是界定土地征用范圍，將征地限定在社會公共利益范圍內?！睋?jù)此，當時的送審稿第四十條規(guī)定，國家為了四項公共利益的需要，可以征用農民集體所有的土地，包括國家機關用地和軍事用地，城市基礎設施用地和公共事業(yè)用地，能源、交通、水利等基礎設施用地，法律法規(guī)規(guī)定的其他用地。

張清勇走訪過當時的立法參與者，得知上述意見遭到了“產業(yè)部門的反對”。最終，1998年修訂的土地管理法，完全刪除了送審稿中羅列的公共利益的范圍，只模糊規(guī)定了“國家為公共利益需要可以征地”。

1998年以后，原國土資源部又主導過兩輪改革試點，第一輪基本不涉及縮小征地范圍的內容。2010年開始的第二輪雖開始觸及，但未取得成效。曾任國土資源部黨組成員的甘藏春2014年撰文稱，“可以認為，本輪以縮小征地范圍為主要目的的征地制度改革探索，未得到試點城市的支持和認同。也可以認為，城市政府及土地管理部門，對縮小征地范圍基本沒有積極性?！?/p>

直到此次修法，征地范圍才明確縮小。規(guī)定六類涉及公共利益的情形可以征地：因軍事外交、政府組織實施的基礎設施建設、公益事業(yè)、扶貧搬遷、保障性安居工程，以及成片開發(fā)建設等確需要征地的。

全國人大常委會審議時，對是否要將“成片開發(fā)”視為公共利益產生了很大爭議。蔡繼明告訴南方周末記者，一審、二審期間，一些委員提出成片開發(fā)的未必都是公共利益需要，擔心地方政府以成片開發(fā)為名、行房地產開發(fā)之實。

實際上，這一概念的提出也是基于試點地區(qū)遇到的難題。

“上面對試點提出了要求，要縮小征地范圍，謹慎使用征地權。那么作為定州來講，城市需要發(fā)展，不征地就沒有發(fā)展空間?！崩钸M永介紹，定州確定用列舉法界定“公共利益”后，除了一些無爭議的范圍，他們還考慮到定州的實際情況，提出在城市規(guī)劃區(qū)范圍內組織的建設也屬于公共利益。

原國土部（2018年重組為自然資源部）專家去了定州好幾次，最后在當?shù)靥岢龈拍畹幕A上加了四個字——成片開發(fā)。

“我們也是這個意思，因為按照城市規(guī)劃進行的開發(fā)肯定是成片開發(fā)?！崩钸M永還告訴南方周末記者，就定州情況而言，縮小征地范圍并不等于縮小征地規(guī)模：“沒有一定的（征地）量怎么試點？我們四年征地1.4萬畝，沒有明顯減量?！?/p>

全國人大常委會對修正案草案進行三審時，又對“成片開發(fā)”做了一些限制，“包括要納入國民經濟和社會發(fā)展年度計劃，要符合國務院自然資源主管部門規(guī)定的標準等等?！辈汤^明說，“最后大家也就勉強同意了，沒有人再去追究?！?/p>