突發(fā)事件機理分析與現(xiàn)代應急管理全生命周期建設

陳安 周丹 師鈺

【提??要】災難具有摧毀和破壞人類生存環(huán)境的巨大能量。災難能量萌生并聚集，與環(huán)境產生交互作用，便會孕育致災因子，產生災害風險，最終導致突發(fā)事件的發(fā)生，從而給人類生命和財產帶來威脅。由于災難的不可抗力和難以預測，管理活動往往具有滯后性，未能在事件發(fā)生之前對其加以阻隔和規(guī)避，是危害損失的根源所在，也是應急管理面臨的最大挑戰(zhàn)。因此，應該從災難能量的大小、方向和傳遞規(guī)律著眼，探尋突發(fā)事件的發(fā)生機理。在此基礎上，才能有針對性地開展風險評估及防控、災害預測及預警、應急處置及救援的全生命周期應急管理，更進一步地健全中國現(xiàn)代應急管理體制機制，并合理規(guī)劃中國應急管理政策發(fā)展方向。

【關鍵詞】突發(fā)事件;復合風險;機理分析;致災因子;現(xiàn)代應急管理

一、從“災難奇點”到“全生命周期”的突發(fā)事件發(fā)生機理

物理上把一個存在又不存在的點稱為“奇點”。在世界生成之初，它應該具有形成宇宙中所有物質的勢能，所以它在此時是無形的。而在某一點上，宇宙奇點的勢能平衡被打破，能量便開始不斷地轉換為物質，形成了物質與能量的共生體，即為宇宙。同樣地，災難的發(fā)生機理，也是由存在又不存在的“災難奇點”開篇，繼而在災難能量的傳遞過程中，形成突發(fā)事件的全生命周期。

（一）災難奇點的觸發(fā)因素及合理歸因

引發(fā)奇點勢能平衡被破壞的物質能量和時空變換，不可測也未可知?；艚稹づ砹_斯（Hawking Penrose）奇點定理所用的是排除法，即通過證明測地完備性與奇點定理的四個前提不相容，來排除測地完備性，從而確立奇點的存在（盧昌海，2008）。災難的發(fā)生自然也是一個從無到有的過程，災難奇點的存在與否，以及對災難引起的突發(fā)事件的防控與處置，都需要對其發(fā)生機理加以深入探究。

災難奇點遇到一系列觸發(fā)因素，觸發(fā)因素帶來的能量打破奇點的平衡勢能，從而引發(fā)風險因子的出現(xiàn)。和宇宙奇點一樣，打破平衡的某一點往往難以琢磨。應急管理的過程，也只是憑借對世界的有限認知加以倒推來進行合理歸因。一般是對以往突發(fā)事件的發(fā)生過程加以歸因，這往往使得防控與處置具有滯后性，尤其是對于新型災害和非常規(guī)突發(fā)事件來說更是如此。

歸因理論由海德（Fritz Heider）在其著作《人際關系心理學》中提出。該理論主要論述的是人們如何找出事件的原因。在他之后，伯納德·韋納（B.Weiner）從個體的歸因過程出發(fā)，探求個體對成敗結果的歸因與成就行為的關系。他認為每個人都力求解釋自己的行為，分析其行為結果的原因;人們對成功和失敗的解釋會對以后的行為產生重大影響。

為了有效地控制和適應環(huán)境，對發(fā)生于周圍環(huán)境中的各種社會行為，人們會有意識或無意識地做出一定的解釋。在認知過程中，根據(jù)事態(tài)特征推出未知的特點，以尋求各種特點之間的因果關系。尋求突發(fā)事件發(fā)生的觸發(fā)因素，是災難環(huán)境、管理能力、認知水平等一系列認知活動的作用結果。

觸發(fā)因素的合理歸因，是開展突發(fā)事件防控和處置的前提和關鍵。歸因得到的觸發(fā)災難的因素，決定了后期突發(fā)事件防控和處置的措施抉擇。對災難奇點認知不足或管理經驗不足，往往導致歸因不完全而遺漏可能的因素。若將突發(fā)事件歸結于人因，后期災害的防控則側重人員操作、現(xiàn)場指揮、決策理性、組織結構等;若將觸發(fā)因素歸結于自然，災害處置則偏向設備要求、環(huán)境監(jiān)控、機制設計等。

（二）災難能量的聚集釋放和風險因子

首先，災難能量不斷地聚集及部分釋放，產生風險因子。其次，災難能量向高能引力處匯聚，具有高能引力的觸發(fā)因素即為引起事件發(fā)生的核心因素。例如，引發(fā)泥石流風險的核心因素被識別為強降雨。那么，此時的降水即為災難能量的高引力因素。持續(xù)的降水即為災難能量的匯聚，降水作用于土質稀松的山坡，即是能量的釋放過程。這時災難未發(fā)生但風險因子已經出現(xiàn)。若在此前加固山體土層，增加植被或遷移居民，風險因子便不會接續(xù)萌生擴大。而之后的風險處置措施還有針對強降水的準確預測和及時預警，都可視為消除風險因子的可行之策。

災難能量所施加作用的客體，會成為孕育突發(fā)事件的風險因子。因此，針對風險因子的一系列減災措施，是應急管理的重要一環(huán)。識別突發(fā)事件發(fā)生的核心因素，才能探尋因素組合的觸發(fā)結果。管理學科中諸多有關決策方案選擇、影響因素分析的科學方法，可以被用于此處。比如云模型決策技術、DEMATEL關鍵因素識別，以及更為常用的德爾菲法、層次分析法等，本質上都是依靠人的經驗認知對信息進行綜合處理后，進行風險因子的分析和識別。

（三）災難能量的交互轉換和先兆出現(xiàn)

災難的發(fā)生機理中蘊含著充分且復雜的能量交互。同時，災難能量與環(huán)境之間的交互轉換過程存在路徑擇優(yōu)。災難能量往往選擇最具破壞力，且最短的路徑進行轉移傳遞，從而使得災難可以通過“借勢發(fā)生”或通過“弱點入侵”而加劇能量。其中，借勢發(fā)生是指災害能量匯集環(huán)境中的可用勢力，鞏固增強自身破壞力。比如，地震引起火山爆發(fā)，巖漿會沿著地震裂縫處噴發(fā)，以此節(jié)約噴出路徑距離，減少自身能量耗損。再比如，火種會匯集易燃物增加自身能量，借著風力擴大能量的危害范圍。另一方面，弱點入侵是指能量會自行選擇易于受損的客體施以影響。比如，傳染病更易侵襲免疫力低下的幼兒、老人及患者;而輿情在對事件極其擔憂的人群中更易傳播。

物質能量轉化過程中的互動影響，會使得易于暴露出來的物質現(xiàn)象發(fā)生，即出現(xiàn)先兆。比如，高溫天氣時，化工廠所使用的天然氣，由于高溫熱反應而起火。起火作為事故先兆，如若緊急處置則可及時切斷苯儲蓄罐被引燃的可能，從而避免化工廠燃爆的發(fā)生。

（四）災難能量突破閾值及事件發(fā)生

事件發(fā)生閾值是災難能量釋放、傳遞、交互及轉移的過程中，所引起應激組織反應導致?lián)p失危害發(fā)生的最低值。強烈的信號刺激達到某個閾值，才能產生效果，催生突發(fā)事件。危險遞增至閾值，災難能量在此時已不可逆，突發(fā)事件發(fā)生成為必然。應急管理在此階段發(fā)揮至關重要的作用，針對應急響應、處置與救援開展一系列的管理活動。管理者作為對抗災難能量的源動力，通過推動管理動能系統(tǒng)的運行，為經受災難能量的客體服務，包括人員生命和物質財產以及環(huán)境資源等盡可能地不被過多破壞，最大限度地減少危害損失。

在災難能量同應急管理無數(shù)次的互動中，管理者將自己的認知經驗加以歸納梳理，從中抽象出的規(guī)則和原則等上升為機理方法;又將機理理論作為指導思想，回到災難應對的流程之中。管理和災難相輔相成，共同積累新的、更高質量的互動力，推動承災體的完善，不斷追求更好的生存狀態(tài)。

綜上所述，突發(fā)事件發(fā)生機理涵蓋了這些環(huán)節(jié)：觸發(fā)因素在特定環(huán)境中催生災難奇點;災難能量開始產生并不斷聚集，能量釋放于環(huán)境客體，使其成為風險因子;災難能量同風險因子交互轉化，致災先兆逐漸顯露;直到突破閾值導致災害損失，突發(fā)事件發(fā)生。將突發(fā)事件的發(fā)生機理對應于應急管理的預測預警、應急響應、處置救援及恢復重建的全生命周期，可以構建現(xiàn)代應急管理邏輯體系（見圖1）。

二、現(xiàn)代應急管理邏輯下的體制機制建設

世界上各種事物由于某種聯(lián)接而發(fā)生聯(lián)系，形成交互作用的機制。從災難能量到突發(fā)事件發(fā)生再到應急管理活動，它們之間的內在機制外化出系統(tǒng)，生成“機制性的體系”。這種機制體系被納入管理之列，為應急服務。就對“管理”的闡釋而言，“計劃、組織、領導、控制”這種架構無疑是個巨大的貢獻。但此架構諸要素之間的獨立性較強，各自都有無邊界延伸的可能性，和百年前比，內容愈加繁多，但又缺乏相互間的有機勾連（張國有，2018）。因此，現(xiàn)代應急管理需要在強關聯(lián)的邏輯框架下有效開展。

從管理運行的本性出發(fā)，細究其中的關聯(lián)，從而可以更好地理解管理的功能及其機制。為了實現(xiàn)奇點預測、風險防控及先兆處置，從而規(guī)避事件發(fā)生，構建、遵循現(xiàn)代應急管理邏輯非常必要。因此，對應突發(fā)事件的發(fā)生機理，需要探討應急管理全生命周期的體制機制建設，包括行政責任與社會責任系統(tǒng)、事件預防與災難減除系統(tǒng)、事件響應與評估恢復系統(tǒng)及資源支持與技術保障系統(tǒng)。

（一）行政責任與社會責任系統(tǒng)

在突發(fā)事件的應急管理過程中，行政責任與社會責任明確了應急管理主體及其關系界定，是基礎主體定義層。2018年3月，第十三屆全國人民代表大會第一次會議批準了國務院機構改革方案，中華人民共和國應急管理部成立。應急管理部作為踐行中國總體國家安全觀的首要職責部門，將承擔起中國應急管理的實質性職能，這對提高應急管理能力，高效應對各類突發(fā)事件，構建中國特色現(xiàn)代應急管理體制意義重大。

應急管理部的設立旨在防范和化解重特大安全風險，健全公共安全體系，整合優(yōu)化應急力量和資源，推動形成統(tǒng)一指揮、專常兼?zhèn)?、反應靈敏、上下聯(lián)動、平戰(zhàn)結合的中國特色應急管理體制，提高防災減災救災能力，確保人民群眾生命財產安全和社會穩(wěn)定。因此，應急管理部整合了多項原屬于其他部委的職能和分支機構。它將國家安監(jiān)總局的安全生產監(jiān)督職責、國務院辦公廳的應急管理職責、公安部的消防管理職責、民政部的救災職責、國土資源部的地質災害防治職責、水利部的水旱災害防治職責、農業(yè)部的草原防火職責、國家林業(yè)局的森林防火職責、中國地震局的震災應急救援職責以及國家防汛抗旱總指揮部、國家減災委員會、國務院抗震救災指揮部、國家森林防火指揮部的職責進行整合，并設立了16個司局掌控應急管理的各個領域和階段（如圖2所示）。

在應急管理部部門確定的情況下，各部門的職責和權限劃分，應遵循統(tǒng)一的應急管理機制，機制在應急管理中是一個相對宏觀的部分，它規(guī)定應急管理中體制運行需要遵循的規(guī)則和規(guī)律。在確定各部門的職權劃分時，是基于應急管理的事前、事中、事后的原則劃分部門，還是基于應急管理突發(fā)事件類型劃分，都需充分結合現(xiàn)代應急管理的需求和發(fā)展。因此，需重視應急管理的一般性規(guī)律，在充分保留原有部門（司）的職責之下，合并具有一般性規(guī)律的部門職責，同時充分尊重差異，以確保各部門在協(xié)調聯(lián)動過程中的效率最大化。在充分保留原有部門（司）的下設組織時，應充分尊重原部門設定，但是也需要各部門的下設辦公室職權類似，具有一般規(guī)律性，以方便管理。

（二）事件預防與災難減除系統(tǒng)

事件預防與災難減除系統(tǒng)包括風險管理、應急預案、防災減災規(guī)劃、宣教培訓等。與傳統(tǒng)應急管理存在概念雜亂不統(tǒng)一、缺乏總結與反思、個性及原則過多、共性與機理過少、重形式缺操作、多因襲少創(chuàng)新等特點相比，現(xiàn)代應急管理具有注重事件演化和對一般性規(guī)律的掌握、相關概念的統(tǒng)一和管理機制的可操作性等特點。事故萌芽期的風險防控、預案準備、防災規(guī)劃、宣教培訓等多方面應急機制的建立，是科學有效防災減災能力得到落實的關鍵。

風險分析與防控機制。風險分析與防控是對事前的風險進行分析與評價，以達到有效預防突發(fā)事件發(fā)生的目的。主要包含風險識別（安全監(jiān)管、脆弱性分析、隱患排查等）、風險分析及風險防控等內容。

應急預案建設機制。應急預案是突發(fā)事件應急管理系統(tǒng)的重要組成部分。由于在未來較長一段時間內，人類還無法完全抵御和消除重大自然災害的潛在威脅和現(xiàn)實破壞，人們只能在力所能及的范圍內立足于防災、減災開展工作。針對各種不同的緊急情況制定有效的應急預案，不僅可以指導應急行動按計劃有序進行，幫助實現(xiàn)應急行動的快速、有序、高效，還可以指導應急人員的日常培訓和演習，保證各種應急資源處于良好的備戰(zhàn)狀態(tài)。主要包括應急預案編制、應急預案的啟動與終止、應急預案演練、應急預案更新與維護等內容。

防災減災規(guī)劃機制。工程防御主要提供使可能遭遇突發(fā)事件的人員和設備免受攻擊或減緩沖擊程度的硬件基礎。各種突發(fā)災難由于其自身的機理，都存在特定的防御手段和方式。工程防御子系統(tǒng)除了可以提供防御工事等一般的保障外，很多非工事類的手段也可以被認為是工程防御的一部分，主要包含各類災害規(guī)劃編制與指導、工程防御項目的制定與實施以及應急避難場所設置等內容。

宣教培訓機制。公眾受傳統(tǒng)的“政府包辦一切”思想的影響，將自己視為應急管理的受眾，處于被政府支配的地位，從而導致主動參與應急管理的意愿不強。目前，在“共治”理念的推動下，民眾也應該積極轉變傳統(tǒng)的思維模式，將自身視為應急管理的主體。該項機制建設主要包含校園應急管理專業(yè)教育、社會應急管理知識科普以及應急從業(yè)人員培訓等內容。

（三）事件響應與評估恢復系統(tǒng)

事件響應與評估恢復系統(tǒng)包括應急管理的信息收集與加工、預警與現(xiàn)場調度、災難評估、災難恢復重建等。在應急管理功能架構中，行政責任與社會責任規(guī)定了應急管理的主要責任主體。除此之外，在具體實施應急管理任務時，還需要有一個科學規(guī)范的體系來指導責任主體有效地應對突發(fā)事件，它是應急處置的核心單元，即“事件響應與評估恢復”。該部分機制建設主要包含應急管理的信息收集與加工、預警與現(xiàn)場調度、災難評估、恢復重建等組成部分。因此，其各自所應起到的作用分別如下：

信息收集與加工機制是響應系統(tǒng)的神經末梢。主要收集突發(fā)事件的所有相關信息;對信息進行加工處理，提取有效信息，摒棄冗余信息;將有效信息傳輸給各個重要的需求單元，包括預警系統(tǒng)和決策者等。

預警與現(xiàn)場指揮機制是響應系統(tǒng)的前沿機關。主要包括監(jiān)控關鍵信息與數(shù)據(jù)，對事件發(fā)生和發(fā)展狀況進行預警;輔助決策者在應急現(xiàn)場處置時進行指揮調度和協(xié)調。

災難評估機制為響應系統(tǒng)提供決策支持。主要包括災前預測性評估;災中可挽救性、可恢復性、可減緩性評估;災后實測性評估。

災難恢復重建機制是響應系統(tǒng)的后期處置機制。主要包括：受災人員的安置與賠償?shù)?受災財物的補給與再造等;受災區(qū)域正常秩序的恢復、受災人員的心理恢復等。

在不同的行業(yè)領域，都有類似的事件響應與評估恢復系統(tǒng)（見圖3）。這些系統(tǒng)都應該事先配置好，并且在平時得到充分的實踐和演練。這樣，一旦出現(xiàn)突發(fā)事件就應該能夠直接進入戰(zhàn)時狀態(tài)，并根據(jù)對具體情況的評估進行適當調整，以更好地進行應急管理。

（四）資源支持與技術保障系統(tǒng)

資源支持主要是指應急資源的布局、配置、調度和補償?shù)?。主要包括資源支持和技術保障兩大部分。平時的應急資源配置和布局直接影響到戰(zhàn)時應對突發(fā)事件的時效性。能否在突發(fā)災難降臨時，迅速將存放在各個地點的各種應急資源運送到指定地點，在一定程度上決定了應急管理的成?。ㄐ戽面?，2013）。按資源類別來分，資源支持應該包括人力、物質、財產、信息等方面的支持（圖4）。應急人力資源即處置突發(fā)事件的人員主體儲備，如消防人員、交警、醫(yī)護人員、軍人等。應急物質資源則是一個內容廣泛的概念，它包括對突發(fā)事件的預防、救援、恢復等環(huán)節(jié)所需要的各種救援物資、應急設備和設施等，如消防設備和設施、醫(yī)療急救設備和藥品、照明裝備、應急電力設備、救生圈、救災帳篷等（周振，2011）。應急財產資源主要包括應急管理過程中的財政、金融、保險和捐贈等。應急信息資源則主要是指反映突發(fā)事件發(fā)展態(tài)勢的相關信息，以此來評估突發(fā)事件當前現(xiàn)狀以及預測未來發(fā)展態(tài)勢。

以上是從職能系統(tǒng)角度對應急管理機制進行劃分，此外還可以根據(jù)不同類型災害的不同特點，從事件類型角度將應急管理機制分為自然災害應急管理機制、事故災害應急管理機制、公共衛(wèi)生事件應急管理機制和社會安全事件應急管理機制;或是按照事件發(fā)展過程不同的重點劃分為減輕階段的應急管理機制、就緒階段的應急管理機制、響應階段的應急管理機制和恢復階段的應急管理機制;還可以根據(jù)突發(fā)事件所屬行業(yè)的不同劃分為交通運輸應急管理機制、學校應急管理機制、醫(yī)院應急管理機制、企業(yè)應急管理機制等。這些劃分方法的出發(fā)點不同但結果存在交叉。

三、戰(zhàn)略視角下的中國應急管理政策演變方向

我們應該根據(jù)突發(fā)事件的發(fā)生機理，依照現(xiàn)代應急管理邏輯和內容規(guī)范，從戰(zhàn)略角度出發(fā)，思考中國應急管理的政策發(fā)展方向（黃明，2018）。應急管理部成立至今，應急管理機構改革持續(xù)推進，改革成效初步顯現(xiàn)，實現(xiàn)了新時代應急管理工作的良好開局（屈辰，2019）。然而應急沒有終點，各類重大風險仍然存在。近年來連續(xù)發(fā)生的重特大事故，特別是危險化學品事故比較集中，反映出安全生產形勢依然嚴峻復雜。在深刻吸取事故教訓的同時，應加快完善應急管理體制機制，提高基層應急能力，健全統(tǒng)籌協(xié)調體制，持續(xù)推進防災減災救災體制機制改革。