行政訴訟監(jiān)督中民事行政爭議的一并查清

徐濤

摘 要：《行政訴訟法》僅規(guī)定當事人有在行政訴訟中提出一并審理民事爭議和行政爭議的訴訟權利，沒有賦予審判機關、檢察機關分別在行政訴訟活動、行政訴訟監(jiān)督中依職權一并查清民事行政爭議的權力。但實踐中存在民事訴訟裁判結論以行政訴訟所涉及的行政行為為基礎、行政訴訟裁判結論又以民事訴訟裁判結論為基礎的情況，民事行政裁判結論陷入相互證明的邏輯陷阱。從價值選擇、價值判斷的角度出發(fā)，實踐中存在依職權一并查清的客觀需要。因此，有必要認可檢察機關在行政訴訟監(jiān)督中，依職權一并查清民事行政爭議的做法，但要嚴格把握啟動條件。

關鍵詞：相互證明 價值判斷 價值選擇 依職權 一并查清

檢察機關作為專門的法律監(jiān)督機關，在黨的領導下依法獨立公正行使檢察權，享有監(jiān)督行政訴訟活動的法定權力，并通過對行政訴訟活動的監(jiān)督，間接達到監(jiān)督行政訴訟所涉行政行為的目的。目前，行政檢察工作在歷經試點探索、全面起步，制度定型、蓬勃發(fā)展，職能拓展、創(chuàng)新發(fā)展三個階段后，已經形成多元化監(jiān)督格局，檢察機關也已辦理相當數量的行政訴訟監(jiān)督案件，為更好回應人民群眾美好生活需要作出了應有的貢獻。

一、問題的提出

（一）基本案情

甲與前夫C在婚姻關系存續(xù)期間育有一子乙，2002年2月出生。2002年8月，甲與前夫C協(xié)議離婚，協(xié)商一致乙跟隨C共同生活。2008年8月，甲與丙登記結婚。2008年9月，甲丙夫妻二人以丙的名義簽訂購房合同、并以丙的名義向銀行申請住房貸款，貸款至2016年9月還清。2012年8月，甲與C達成乙跟隨甲共同生活的協(xié)議。2013年11月，甲以夫妻關系破裂為由，訴至人民法院，請求人民法院判決甲與丙離婚。2014年3月，甲因疾病長期住院治療，由甲的妹妹丁進行照顧。2014年11月，在甲生病住院期間，丙在甲不知情的情況下，就本案所涉房屋提出申請，房地產公司撤銷原購房合同，與丙的母親B重新簽訂了一份無購房合同編號、無簽訂日期的購房合同，并將該房屋不動產發(fā)票中的付款單位由丙手寫變更為B。2014年12月，在貸款尚未還清的情況下， A機關將該房屋他項權證注銷。2015年5月，B向A機關申請房屋預登記，A機關辦理了本案所涉房屋為B單獨所有的房屋所有權證。2015年3月，甲手書遺囑，稱去世后將全部個人財產交由乙繼承。2015年5月3日，甲簽署遺贈撫養(yǎng)協(xié)議，稱去世后全部個人財產交由丁繼承。2016年12月，各方當事人參加分割甲遺產的民事訴訟，生效民事判決認為，不動產所有權認定以登記為準，確定本案所涉房屋為B單獨所有，故該房屋不屬遺產繼承范圍。2017年1月，乙向人民法院起訴，訴求確認A機關將房屋登記在B名下的行政行為違法、責令A機關重新作出行政行為，并要求A機關賠償乙因違法行政行為而遭受的訴訟費用、交通費用等損失。一審法院認為A機關行政行為合法。乙不服一審判決而上訴。二審法院認為A機關行政行為程序違法，應予撤銷，但認為乙訴求A機關賠償損失于法無據。乙不服申請再審。再審法院認為乙與該行政行為沒有利害關系，發(fā)回二審法院重審。二審法院重審認為 A機關的行政行為與乙之間未形成權利義務關系，因此沒有法律上的利害關系，乙不具有原告主體資格。乙不服生效行政判決，向人民檢察院申請監(jiān)督。

（二）爭議問題

這是筆者在輔助檢察官辦理案件過程中接觸到一起行政訴訟監(jiān)督案件，該案件有一個典型特點，即民事爭議與行政爭議互相交織、互為基礎，但當事人既沒有在行政訴訟中提出一并審查的請求，人民法院也沒有在審理過程中就有關民事爭議進行查清，而是直接運用以案件所涉行政行為為基礎的民事訴訟裁判結論形成行政訴訟裁判結論，導致在邏輯上陷入民事訴訟裁判結論與行政訴訟裁判結論相互證明的陷阱，并影響當事人的合法權益得到及時救濟。

就如何審查處理本案，辦案人員之間產生了分歧。有的辦案人員認為本案所涉行政行為直接牽涉的是丙與B的利益，是將商品房買賣合同的購房人由丙變更為B、不動產發(fā)票付款單位由丙變更為B后，A機關將本案所涉房屋登記到B名下，因此本案不直接涉及乙的權利義務，乙與該行政行為沒有利害關系。有的辦案人員認為《行政訴訟法》規(guī)定的利害關系僅僅是指行政法上的利害關系，包括繼承利益在內的所有民事利益不屬于《行政訴訟法》規(guī)定的利害關系。有的辦案人員認為，從民事關系上講，雖然生效民事判決給乙留有2/5的遺產繼承份額，但遺贈撫養(yǎng)協(xié)議合法有效，且簽字時間比遺囑晚，所以遺贈撫養(yǎng)協(xié)議實際生效，甲就該房屋的民事權益遺產份額存在由丁單獨繼承的可能性，乙就該房屋存在沒有民事權益的可能性，自然乙與該行政行為不具有利害關系。有的辦案人員認為既然是繼承權益，當事人應該尋求民事救濟，而不是行政救濟。

（三）論證及反思

1.初步論證。本案最大的難點在于行政訴訟與民事訴訟互相影響的問題和利害關系認定問題，爭議的焦點是乙有無原告主體資格。根據《行政訴訟法》第25條第1款、第2款的規(guī)定，要判斷乙有無原告主體資格，可以通過探討乙與該行政行為是否具有利害關系或者乙是否是有行政訴訟原告主體資格的公民、法人或其他組織的近親屬?！缎姓V訟法》第25條第1款規(guī)定的是“有利害關系”，而不是“有行政法上的利害關系”?！缎姓V訟法》雖不直接調整民事法律關系，但民事法律關系存在與否確會影響行政訴訟的原告主體資格認定。甲與丙在婚姻關系存續(xù)期間購買的房屋，在沒有相反證據證明的情況下，應當被認定為夫妻共同財產。在甲生前，甲作為共有產權人，當然對于本案所涉行政行為具有利害關系，而具有原告主體資格。乙作為甲的直系血親，在甲死亡后，當然具有原告主體資格。同時，在甲死亡后，乙因繼承法律關系，本案所涉行政行為確會影響乙的權利義務，乙與本案所涉行政行為具有利害關系。從這兩方面講，乙都具有原告主體資格。

2.對初步論證的反思。以上論證過程并不是完美無缺的，仍存在邏輯斷裂之處。第一，本案明顯存在行政、民事判決相互影響的情況，初步論證疏忽了生效民事判決的裁判結論。本案所涉行政行為作出并存在，是生效民事判決認定房屋歸屬B單獨所有的主要依據，并據此在判決中認定乙對于該房屋不具有繼承利益，不能作為遺產分割。既然生效民事判決在前，似乎可以直接引用生效民事判決認定的乙對于該房屋沒有繼承利益，繼而認定該行政行為不會對乙的權利義務產生影響，乙與該行政行為沒有利害關系，從而認定乙不具有行政訴訟原告主體資格。第二，乙是否具有繼承利益存疑。本案中，丙一方提供了由B出資購買房屋的“協(xié)議”，不過該“協(xié)議”系孤證，丙一方不能提供出資的證明。民事訴訟中，法院僅僅依靠登記行政行為認定房屋歸屬B單獨所有較為武斷。乙是否具有繼承利益是民事法律關系范疇，當事人在法院行政訴訟審理環(huán)節(jié)沒有提出一并審查民事爭議和行政爭議的請求，行政訴訟中法院并沒有就此進行審查，因此，該問題也本不應當在行政訴訟監(jiān)督中予以審查。

但若不進行審查，作為單獨一方利害關系人的乙的利益無法得到保護，該行政行為的合法性也將得不到審查。這里引申出一個重大問題，也是本案的核心命題，在當事人未提出申請的情況下，人民法院在辦理行政訴訟案件過程中能否依職權一并審理民事爭議和行政爭議，進而檢察機關在辦理行政訴訟監(jiān)督案件時能否一并審查民事爭議和行政爭議？特別是在人民法院并未進行審查的情況下，檢察機關在訴訟監(jiān)督環(huán)節(jié)可否進行監(jiān)督？在行政訴訟中介入民事爭議的程度可以到達怎樣的地步，是否需要滿足一定的條件？

二、價值判斷

要回答以上問題，應當首先回到行政訴訟監(jiān)督制度設計本身?！缎姓V訟法》第11條規(guī)定，人民檢察院有權對行政訴訟實行法律監(jiān)督。檢察機關對行政訴訟實行全過程監(jiān)督，包括程序上的監(jiān)督和實體上的監(jiān)督，包括審判環(huán)節(jié)和執(zhí)行環(huán)節(jié)，包括審判程序違法監(jiān)督和審判人員違法監(jiān)督?！度嗣駲z察院行政訴訟監(jiān)督規(guī)則（試行）》第2條規(guī)定，行政訴訟監(jiān)督的目的是監(jiān)督人民法院依法審判和執(zhí)行，促進行政機關依法行使職權，維護司法公正和司法權威，維護國家利益和社會公共利益，保護公民、法人和其他組織的合法權益，保障國家法律的統(tǒng)一正確實施。這里講到六個方面的價值，一般情況下這些價值是統(tǒng)一的，但有時在各個價值的實現方式上可能存在沖突。

在前述行政訴訟監(jiān)督案件中，行政爭議的查清以民事爭議的查清為前提，為了查清行政爭議，審判機關理應首先對涉及到的民事爭議進行審理，但沒有進行審理。在行政訴訟監(jiān)督中，檢察機關是否應該就此予以審查呢？如果不予審查，直接忽略，似乎民事法律關系究竟如何處于一個不甚確定的狀態(tài)，從而導致在行政法律關系的認定上可能存在“根基不穩(wěn)”的情況。但如果加以審查，行政訴訟監(jiān)督案件講究的是“就案論案”，且行政訴訟本身沒有涉及民事法律關系的問題，行政訴訟監(jiān)督進行審查似乎有“越俎代庖”之嫌。

三、價值選擇

行政訴訟監(jiān)督的監(jiān)督對象是行政訴訟活動，與民事訴訟監(jiān)督一樣，它監(jiān)督的應是審判機關的訴訟活動合法與否，對于一些在法律規(guī)定范圍內由審判機關可“自由裁量”的事項應當被認定為合法。《行政訴訟法》第61條規(guī)定了一并審理民事行政爭議審判規(guī)則，一并審理的前提是行政訴訟中的一方或雙方當事人向審判機關申請一并解決相關民事爭議。按照文義解釋，就行政訴訟監(jiān)督而言，如果一方或雙方當事人在行政訴訟中沒有請求一并審理民事爭議和行政爭議，審判機關無權審理，檢察機關相應也就不能就此進行監(jiān)督。當然，如果一方或雙方當事人提出請求，但審判機關沒有準許，檢察機關可以就不準許的合法性進行監(jiān)督。

但恰如本案，行政訴訟的裁判基礎在于查清有關民事爭議，與此同時，民事裁判的基礎又在于行政案件所審查的行政行為本身。要審查行政訴訟活動的合法性，就要審查申請人有沒有行政訴訟原告主體資格，而要審查申請人有沒有行政訴訟原告主體資格，就要審查申請人與行政行為有沒有利害關系，而要審查有沒有利害關系，就要審查申請人有沒有繼承財產權益存在。這就導致，雖然審判機關在行政訴訟中認為乙與行政行為沒有利害關系，行政訴訟監(jiān)督卻不可回避繼承財產權益是否存在的問題，就必然涉及到民事爭議的有關問題。本案中，審判機關的思路是民事訴訟裁判結果已然生效，以本案所涉的行政行為為裁判基礎，確立了財產歸屬，這從邏輯上導致“原告與行政行為沒有利害關系”，民事訴訟裁判結論與行政訴訟裁判結論因此陷入一個相互證明的“循環(huán)”。

本案所涉行政行為是民事訴訟、行政訴訟的起點。本案力圖審查的行政行為是生效民事判決的裁判基礎，既然在審查訴訟活動，那么應當回到最初的起點——行政行為本身，而不宜直接運用生效民事判決的審查結果。行政訴訟與民事訴訟最大的不同是一方當事人為行政機關，行政機關對行政相對人、行政相關人有監(jiān)督管理的權力，可以增設或減損權利義務，從《行政訴訟法》的立法本意上講，從監(jiān)督行政機關依法行政、維護公民合法權益的角度看，對本案所涉行政行為本身進行審查與監(jiān)督都是必要的。

四、依職權一并查清民事爭議和行政爭議的應然性

要審查行政行為本身的合法性，就不能拘泥于民事訴訟、行政訴訟裁判結論的“循環(huán)”之中。因為存在民事訴訟和行政訴訟裁判結論互為基礎、并且民事訴訟和行政訴訟又以作為審查對象的行政行為為基礎的問題，所以不能簡單運用民事裁判中以行政行為為基礎作出的判斷。正因為有在行政訴訟中一并審理民事行政爭議的制度，而沒有在民事訴訟中一并審理民事行政爭議的制度，所以行政訴訟應該擔起一并審理必須審理的民事爭議和行政爭議的內容，如果審判機關不做審理或者遺漏審理，檢察機關應當進行監(jiān)督，因為正是審判機關的“忽略”和“遺漏”恰是行政訴訟監(jiān)督應當發(fā)力之處。有必要回到這一切的本源，即通過一并審查案件所涉的所有民事爭議和行政爭議，進而審查案件所涉行政行為本身的合法性，達到法定的行政訴訟監(jiān)督效果。

因此，實踐中一并審查民事爭議和行政爭議的啟動方式便不僅僅局限于依申請，依職權一并審查亦有必要。當然在行政訴訟階段，審判機關應當首先向當事人釋明申請一并審理民事爭議和行政爭議的訴訟權利，如果經釋明當事人仍然不提出請求，如有必要，審判機關應當依職權進行。

有辦案人員認為，依職權一并審查突破了法律規(guī)定，《行政訴訟法》沒有明文規(guī)定訴訟中審判機關依職權一并審理民事爭議和行政爭議的程序。筆者認為，并不存在突破法律規(guī)定的問題。因為所謂依職權進行的一并審理民事爭議和行政爭議，實質是為了查清一個行政爭議問題，迫不得已跨入了民事爭議的范疇，這里的民事爭議在行政訴訟中就是行政爭議的延伸，民事爭議在行政訴訟中需要得到厘清。否則，行政爭議就查不清、理不順。在確有必要的情況下，審判機關有一并查清民事爭議和行政爭議的職責，因此檢察機關有監(jiān)督審判機關是否對民事爭議和行政爭議一并審理清楚的職責。

五、依職權一并查清民事行政爭議的啟動條件

如前所述，為了厘清行政爭議、作出準確判斷，在司法實踐中確乎存在依職權一并查清民事爭議和行政爭議的現實需要。但是畢竟行政訴訟與民事訴訟是兩種不同的訴訟類型，在行政訴訟中如果當事人未提出申請，一并查清民事爭議和行政爭議時必須把握一個“必要性”，嚴格啟動條件。對于啟動條件，總體上要把握這樣一個原則，即必須是在行政訴訟中為了厘清行政爭議而必須首先厘清有關民事爭議的范圍內，不可超出這個范圍，民事爭議要與行政爭議具有高度牽連性。

結合辦案實踐，筆者認為，行政訴訟或行政訴訟監(jiān)督中依職權一并查清民事爭議和行政爭議的啟動條件應有五個方面：（1）行政訴訟中的重大判斷需要以民事訴訟裁判結果或重要判斷為基礎;（2）行政爭議根植的民事爭議因客觀原因無法通過或客觀上未通過民事訴訟查清或該民事爭議判斷以案件所涉行政爭議為基礎、進而形成民事爭議與行政爭議審理結論互為基礎的邏輯困境;（3）當事人未在行政訴訟中提出一并審理民事爭議和行政爭議的請求;（4）審判機關依法向當事人釋明可以在行政訴訟中申請一并查明民事爭議和行政爭議的權利，當事人仍然未表示提出此項請求;（5）只能在行政訴訟中一并查清民事爭議和行政爭議，不能在民事訴訟中一并查清民事爭議和行政爭議。這五個方面的條件應當同時具備，方能在行政訴訟或行政訴訟監(jiān)督中依職權一并查清民事爭議和行政爭議。

綜上，在前述案件中，要論證乙與該行政行為是否具有利害關系，就要判斷乙就涉案房屋是否享有繼承權益。繼承權益存在要以甲生前就涉案房屋享有共有權益為基礎。而關于涉案房屋歸屬問題，生效民事判決又以該行政行為為基礎，判斷乙不享有繼承權益，這就符合在行政訴訟監(jiān)督案件中一并查清民事爭議和行政爭議的啟動條件，需要一并查清。具體論證中，不能直接運用行政行為和生效民事判決的判斷，而要首先回到判斷民事法律關系本身。本案中，乙因是甲的兒子，在甲死亡后，對于甲的遺產享有繼承權益。涉案房屋是在甲、丙婚姻關系存續(xù)期間以甲、丙的共同財產購買，甲生前就涉案房屋享有共有權益，在甲死亡后，乙作為繼承人就該房屋享有繼承權益?，F該行政行為在甲死亡之前，將涉案房屋由丙轉移登記至B名下，在甲死亡后，客觀上侵犯了乙的繼承權益。因此，該行政行為影響了乙的繼承權益實現，乙與該行政行為具有利害關系，再審判決認定事實不清，適用法律錯誤。故而，檢察機關依法對本案提起抗訴。