關于深化縣級人大預算審查監(jiān)督的思考

周宗泉

預算審查監(jiān)督是憲法和法律賦予各級人大及其常委會的一項重要職能。加強縣級人大預算審查監(jiān)督，對于促進人大持續(xù)改進監(jiān)督方式，發(fā)揮代表作用，提升監(jiān)督能力，實現(xiàn)我國治理能力和治理方式的現(xiàn)代化，推進人民當家作主，具有十分重要的理論和實踐意義。當前，地方各級人大認真貫徹落實新預算法的要求，不斷探索和豐富預算審查監(jiān)督工作，監(jiān)督實效明顯改善和提升?？h級人大如何進一步貫徹落實中央要求，更好地履行人大監(jiān)督職能，促進人大預決算審查監(jiān)督從程序性向實質性轉變，本文結合工作實際談幾點思考。

一、現(xiàn)階段預算審查監(jiān)督的困惑

1.依法審查監(jiān)督的意識有待強化。天下之事，不難于立法，而難于法之入心和必行。有的政府部門及負責人認識不到位，仍將人大預算審查監(jiān)督看作是走程序、走過場，向人大報告、接受人大監(jiān)督的法律意識和主動性不強。人大作為監(jiān)督主體，也存在監(jiān)督意識弱化問題，在具體實施監(jiān)督時，思想不夠解放，工作束手束腳，使監(jiān)督工作多處于程序性層面，有著濃重的行政決定色彩。由于觀念意識、公開程度和參與渠道等多方面的原因，預算審查監(jiān)督的社會公眾參與度，目前還不高。即使是人大代表，有的對預算草案只是粗略瀏覽，對預算安排的科學性、合理性難以作出正確判斷，基本上是不審不查不監(jiān)督。

2.預算審查監(jiān)督的實質性有待增強。人大預算審查監(jiān)督的職責很明確，但是在關鍵環(huán)節(jié)該怎么查、重點查什么，尚無具體的統(tǒng)一制度規(guī)定。如果政府提交的預算報告，不夠細化和深入，人大實施一般性審查難以發(fā)現(xiàn)問題。如預算草案無法直觀體現(xiàn)資金支出的經(jīng)濟性質和具體用途;有的部門預算對項目安排、說明不翔實，不能清晰地反映單位行政運行和項目支出情況，讓代表看不懂、搞不清。人大預算審查重點仍停留在財政收支平衡上，未能向支出預算和政策拓展轉變，在預算細化、跨年度預算、資金的使用績效等方面有待突破。人代會期間，會期短、議程多、任務重，審查側重在預算的完整性、合法性上，人大代表受專業(yè)水平和思想認識的限制，難以對預算報告進行科學具體、深入細致的實質性審查，導致結果只是履行表決程序。

3.預決算審查監(jiān)督能力有待提升。預算審查監(jiān)督工作專業(yè)要求高、工作量大，監(jiān)督能力決定了監(jiān)督實效。目前縣級人大還缺少熟悉財政業(yè)務和財政審計工作的專業(yè)人員，代表的整體專業(yè)水平也亟待提升。運用現(xiàn)代科技信息手段，加強審查監(jiān)督還有很大的提升空間，需要加強創(chuàng)新探索。一些審查的時間節(jié)點上，還需要科學合理安排，使審查更加充分。如，預決算進行預審和初審，是人大常委會審議的前置程序，應當提前，但大多比較滯后，致使預審和初審作用難以有效發(fā)揮。

二、海安市深化預算審查監(jiān)督的初步探索

近年來，江蘇省海安市人大不斷創(chuàng)新工作方法，完善預算審查監(jiān)督機制，精心組織代表開展與部門互動審查模式，實現(xiàn)預算審查監(jiān)督從程序性監(jiān)督逐步向實質性監(jiān)督轉變。

1.研究出臺制度辦法，不斷健全審查監(jiān)督機制。先后研究出臺了《海安市人大常委員會預算審查監(jiān)督暫行辦法》《海安市預算聯(lián)網(wǎng)監(jiān)督試行辦法》《海安市關于加強鎮(zhèn)人大預算審查監(jiān)督工作的指導意見》等，通過建章立制把預算審查監(jiān)督工作程序具體化，使預算審查監(jiān)督有規(guī)可依、有序可循，為開展預算審查監(jiān)督提供了有力的制度保障。辦法從預算編制到?jīng)Q算審計各個環(huán)節(jié)，明確責任，理清權限，具有較強的現(xiàn)實性和可操作性。根據(jù)預算審查監(jiān)督工作的現(xiàn)狀，重點對預算審查監(jiān)督的程序、內容和工作方法進行了細化，有針對性地解決一些突出問題，讓預算更貼近經(jīng)濟社會發(fā)展的需要，更貼近人民群眾熱點難點問題的解決，更貼近上級黨委政府的政策和要求落實。

2.選準審查切入點和重點，逐步將審查監(jiān)督引向深入。選取人民群眾最關心的問題為突破口，對重點單位進行實質性預審。海安市人大于2016年起試點環(huán)保局，2017年選取了3家單位，2018年選取5家單位逐步擴面，在預審過程中，組建由財經(jīng)委成員、預算審查專家?guī)斐蓡T、部分人大代表、審計局和財政局負責人參與的預算審查小組，通過看、聽、走訪等途徑對選取的重點審查單位進行實質性預審。通過對單位的預算執(zhí)行情況和預算編制情況的預審，預審小組結合自身對被審查單位工作的理解，形成預審意見，提出有針對性的建議。在聽取預審小組提出的意見和建議的基礎上，對預算方案并不是簡單的壓縮削減支出，而是根據(jù)工作需求，對預算方案進行相應的調整，使方案更加科學合理。共調增生態(tài)環(huán)保、食品監(jiān)管、科技投入等預算六千多萬元，壓縮會議辦公等經(jīng)費近兩千萬元。

3.組織代表常態(tài)化查詢，實施審查監(jiān)督全過程參與。一是在人代會上召開預算審議查詢專題會議，將財政部門本級以及選取的重點單位預算執(zhí)行情況和預算編制草案發(fā)放至代表手中，各代表團組織部分人大代表和相關專家對相關內容進行仔細審查，形成初步意見。近兩年的人代會上，10個部門主要負責人現(xiàn)場接受代表查詢，92名代表參與實質性審查，有針對性的查詢和提問，促進了單位科學合理編制預算的責任感。二是每季召開預算聯(lián)網(wǎng)監(jiān)督查詢會。組織代表定期查詢預算執(zhí)行情況，分析財政預算資金的撥付、使用和管理情況，針對執(zhí)行過程中存在的問題提出整改意見，督促單位整改落實，以保證政府預算的更好落實，增強預算審查監(jiān)督的針對性，實現(xiàn)預算審查事前、事中、事后的全過程監(jiān)督。

三、提高預算審查實效的建議

1.加強領導，提升各方認識，完善預算審查監(jiān)督“三個保障機制”

強化組織領導。預算數(shù)字里面有政策，審查數(shù)字就是確定政策。人大預算審查監(jiān)督工作是一項系統(tǒng)工程，面廣量大，政策性、專業(yè)性、程序性強，當前處于改革深化階段，尤其要強化組織領導，提高思想認識，匯聚各方力量，不斷依法深入推進。黨委要高度重視發(fā)揮人大預算監(jiān)督職能，支持和保證人大加強監(jiān)督工作，使預算審查監(jiān)督沿著正確的方向不斷深化。政府要強化法治預算意識，堅持依法依規(guī)辦事，按程序要求辦事，積極配合人大審查監(jiān)督，把中央關于預算制度改革的要求落到實處。縣級人大應主動作為，積極創(chuàng)新，正確解決預算監(jiān)督中遇到的各種矛盾和問題，提升監(jiān)督的全面性、規(guī)范性和實效性。

依法完善制度。按照法律規(guī)定，加強預算審查

制度建設，進一步細化完善預算編制、預審、初審、審批、執(zhí)行、調整和決算等環(huán)節(jié)的監(jiān)督程序，從合法、合規(guī)、合理的角度，注重效率、效益、效果，使監(jiān)督程序更加科學化、規(guī)范化;進一步完善績效管理和考核辦法，擴大績效評價覆蓋面，監(jiān)督政府及其有關部門認真落實預算安排、預算調整確定的各項重點支出，及時調整、優(yōu)化預算支出的方向和結構，確保財政資金安全、規(guī)范、及時撥付和合理、有效地使用。建議上級人大從立法層面，制定統(tǒng)一規(guī)范的縣級人大預算審查監(jiān)督辦法或意見，指導面上工作有序深入開展。

增強監(jiān)管能力。人大和政府、財政等部門之間要加強溝通，組織預算法知識的宣傳培訓，使領導干部了解預算約束的內涵。為保障全口徑預算決算監(jiān)督的順利開展，加強全口徑預算決算審查監(jiān)督的人才隊伍建設和知識能力培訓極為重要。建立和加強人大及其常委會的預算審查監(jiān)督工作機構，注重選調專業(yè)人才加以充實，建設一支思想政治素質好、業(yè)務水平高、履職能力強的人大監(jiān)督工作人員隊伍。在選舉各級人大代表時，設置一定熟悉預算、審計業(yè)務的代表比例，用制度引導代表積極參與預算審查，突出人大代表履行預算審查的主體作用。充分發(fā)揮人大代表、專家顧問或兼職委員的作用，成立預算審查專家?guī)?，借助財政、審計、金融等方面的專業(yè)力量提供有力支持。加快推進預算聯(lián)網(wǎng)監(jiān)督工作，實現(xiàn)人大與財政、審計、人社、稅務等部門相關系統(tǒng)的聯(lián)網(wǎng)，通過網(wǎng)絡對預算執(zhí)行進行實時在線監(jiān)督，運用數(shù)據(jù)統(tǒng)計、對比、分析、預警功能，切實加強對預算的日常性監(jiān)督。

2.策應要求，進一步深化改革，突出審查監(jiān)督“五項重點內容”

注重重大投資項目。建立完善政府重大投資項目人大審議決定制度，在人代會召開前報告年度政府重大投資項目計劃，經(jīng)人大常委會審議后提交人代會審查批準，通過規(guī)范人大的重大事項決定權，明確人大及其常委會審議決定重大項目的資金額度、資金來源、項目選址等權限和程序，完善表決機制，明確對重大投資項目逐個審議、逐個表決。項目實施過程中，通過人大視察、調研、專題詢問等監(jiān)督形式，跟蹤專項資金使用進度，適時提出有針對性、可操作性的意見和建議，如需進行計劃調整，應將調整情況報告提請人大常委會審查批準，推進重大項目順利進行。年末督促相關職能部門做好項目的績效評價，績效評價結果作為下一年度政府擬定重大投資項目計劃的參考，評價發(fā)現(xiàn)的問題作為人大常委會今后開展審查監(jiān)督的關注點。

注重預算績效管理。財政資金是納稅人繳納的資金，不僅要取之于民，用之于民，還要有效地用之于民。預算績效從本質上反映政府績效，全面實施預算績效管理，在預算管理各環(huán)節(jié)樹立績效意識、體現(xiàn)績效要求，提高財政政策的精準性有效性，更加科學合理配置財政資源。建立績效評價結果與預算安排掛鉤機制，對績效好的項目原則上優(yōu)先保障;對績效一般的項目要督促改進;對評價不高、資金使用效益低的項目予以調整或取消;對長期沉淀的財政資金一律收回并按照有關規(guī)定統(tǒng)籌安排。各級財政部門要推進績效信息公開，重要績效目標、績效評價結果要與預決算草案同步報送同級人大，同步向社會主動公開，讓社會公眾參與績效監(jiān)督和評價，促進優(yōu)化財政資源配置，提高財政支出效益。

注重國有資產(chǎn)管理。建立健全地方政府向地方人大常委會報告國有資產(chǎn)管理情況制度，依法明確和規(guī)范報告范圍、分類、標準。建立全口徑國有資產(chǎn)信息共享平臺，利用網(wǎng)絡技術，實現(xiàn)相關部門單位互聯(lián)互通、國有資產(chǎn)信息資源共享，全面完整反映各類國有資產(chǎn)配置、使用、處置和效益等基本情況。定期開展國有資產(chǎn)管理情況檢查，切實增強各部門單位規(guī)范管理意識。推動國有企業(yè)轉型升級，促進國有資本做大做強，實現(xiàn)國有企業(yè)高質量發(fā)展。人大常委會加強國有資產(chǎn)監(jiān)督，聽取和審議政府關于國有資產(chǎn)管理情況報告工作，要與預算決算審查監(jiān)督緊密銜接，建立覆蓋全部國有企業(yè)的國有資本經(jīng)營預算管理制度，細化國有資本經(jīng)營預算，實行國有資本經(jīng)營預算執(zhí)行情況定期分析和報告制度，防止國有資產(chǎn)的失控和流失。

注重政府債務管理。完善全口徑債務管理，切實把政府性債務納入地方預算，逐步形成管理規(guī)范、運行高效的舉債融資機制、債務規(guī)模管理和風險預警機制，有效控制新增債務，遏制隱性債務，防范和化解債務風險。建立完善向人大報告地方政府債務的制度，人大在審查批準本級政府舉債時，應當重點審查政府債務的規(guī)模結構、舉債用途、償還期限、債務化解預算安排到位及執(zhí)行情況。在地方政府債務資金運行過程中，人大及其常委會可以綜合運用聽取專項工作報告、詢問等方式進行事中監(jiān)督，審查各項債務風險指標，評價舉債可能帶來的風險，時刻關注債務資金安全。積極推進地方政府債務公開透明，給監(jiān)管部門和社會公眾傳遞全面、真實的信息。積極推動政府建立債務績效評價機制，有效約束地方政府債務的“借、用、管、還”行為。

注重政策和決議落實。按照中共中央辦公廳《關于人大預算審查監(jiān)督重點向支出預算和政策拓展的指導意見》精神，要特別注重加強預算安排在貫徹中央和地方黨委有關重大方針政策和決策部署方面的審查監(jiān)督，如“三大攻堅戰(zhàn)”、鄉(xiāng)村振興、支持民營經(jīng)濟發(fā)展，等等，對這些方面的政策，財政的“真金白銀”支持是否到位。要通過人大預算審查，確保黨的主張通過法定程序成為國家意志，確保黨的宏觀政策及時有效落地生根。人大及其常委會形成的決議決定具有法律強制性，對其中涉及的需要安排財政預算的事項，要強化跟蹤，在預審環(huán)節(jié)就要注重把好關，要求安排到位。注重將人大監(jiān)督推進工作和審查批準預算，實現(xiàn)精準對接和有機配合，畢竟有些方面的工作，預算安排到位，問題才能解決到位。

3.創(chuàng)新方式，發(fā)揮各方作用，切實把好預算審查“五個關鍵環(huán)節(jié)”

回應民盼，專委會審查把好預審關。常委會財經(jīng)委應當提前深度介入預算編制，根據(jù)年度預算執(zhí)行中發(fā)現(xiàn)的問題和基層代表所關注的熱點，確定3～5家重點預審單位。在預算編制“二上”期間，人大財經(jīng)委組建由人大相關工委、審計局、財政局負責人參與的預審工作小組，深入單位了解預算編制和執(zhí)行情況，重點了解單位近三年的預算收支、“三公”經(jīng)費、重點支出和重大投資項目、結余結轉情況，聽取單位在業(yè)務管理和財務管理方面的經(jīng)驗及存在問題。通過對單位的執(zhí)行情況和預算編制情況的審查，結合單位當年工作需求和工作重點，分析收入支出預算的合法性、合理性、科學性，形成預審意見，反饋給財政部門，對預算方案進行修改，切實提升預算編制質量。

圍繞中心，專家審查把好初審關。根據(jù)預算法規(guī)定，財政部門應在本級人代會舉行的一個月前，將本級預算草案提交人大常委會初步審查。財經(jīng)委從預算審查咨詢專家?guī)熘须S機抽取專家，圍繞上級黨委的政策要求，結合當年的中心工作和重大政策調整，進一步做好預算初審工作。專家組要從平衡狀態(tài)、赤字規(guī)模轉向重點關注支出預算和政策落實，重點關注重大支出政策和稅收政策調整變化情況、債務規(guī)模以及利息安排情況、重大投資項目財政可承受能力論證情況，為人大常委會聽取和審議預算執(zhí)行情況提供依據(jù)。在常委會上，聽取收集常委會委員的意見和建議，形成初審意見。

體現(xiàn)民意，代表問詢把好批準關。人代會召開前，財經(jīng)委組織部分人大代表、有關專門委員會工作人員、人大常委會組成人員組成多個代表團，并選取部分重點查詢部門，將查詢部門的預算編制草案和相應說明發(fā)放至代表手中，讓代表們提前了解預算編制情況。人代會期間，召開預算專題查詢聽證會，各代表團就查詢中發(fā)現(xiàn)的疑點、群眾普遍關心的重點、熱點方面的預算，與單位主要負責人和財政部門負責人進行互動查詢，單位主要負責人和財政部門負責人對代表們提出的問題進行現(xiàn)場答疑，讓代表們對預算了然于心。廣泛征求各代表團對預算草案的建議和意見，及時收集情況，草擬預算審查報告，提交人代會主席團審議批準，推動審查向縱深發(fā)展。

為民履職，聯(lián)動監(jiān)督把好執(zhí)行關。財政部門要及時進行預算公開，建立預算執(zhí)行情況按月通報制度，定期向常委會報告預算執(zhí)行情況，按季進行預算執(zhí)行分析，預算收支明顯異常的單位或科目，要求預算單位和財政部門單獨作出書面分析說明。人大設立開放式預算聯(lián)網(wǎng)監(jiān)督查詢室，推進公眾參與常態(tài)化，定期組織常委會組成人員、部分人大代表和部分專家，對預算執(zhí)行中的重大事項開展查詢，對發(fā)現(xiàn)的代表性問題開展專題調研，為人大常委會聽取審議半年和全年預算執(zhí)行情況提供依據(jù)。結合上年度審計結果和代表反映的問題，跟蹤調研預算執(zhí)行以及審計整改情況，實現(xiàn)預算編制、執(zhí)行、決算、整改的全過程監(jiān)督。

科學論證，常委會決定把好調整關。新預算法強化了“預算法定”的原則，未經(jīng)法定程序不得進行調整。在預算執(zhí)行過程中，嚴格控制預算科目、項目之間的資金調劑，嚴格控制超預算及加列預算，防止出現(xiàn)專項挪用，或隨意改變、縮減已經(jīng)批準的資金安排，切實維護預算的嚴肅性和權威性。如確需預算調整，應當嚴格執(zhí)行有關法律規(guī)定，由政府向人大常委會提交預算調整方案，列明調整事項的理由、項目、數(shù)額及調整的幅度等，人大常委會堅持先批準后調整的原則，對預算調整事項財經(jīng)委組織專家論證，進行逐項審查，重點對預算調整的必要性和預算調整方案的可行性進行審查監(jiān)督，依法維護預算的權威性。

（作者系江蘇省海安市人大常委會主任、黨組書記）