結(jié)構(gòu)矛盾與體制創(chuàng)新：村民自治背景下村黨組織職能的科學定位與領導方式轉(zhuǎn)換

劉翔

摘 要：在村民自治背景下，村黨組織勢必要發(fā)生角色和職能的轉(zhuǎn)換，即村黨支部由傳統(tǒng)體制下直接領導行政管理、決定村莊事務，轉(zhuǎn)變?yōu)轭I導、組織村民行使民主選舉、民主監(jiān)督、民主管理、民主決策等各項權(quán)利。但是，從實行村民自治政策以來，國家立法層一直采取的是黨支部領導村委會的領導方式，這不僅造成了村黨組織對村民委員會權(quán)力的取代，也使村民在行使民主權(quán)利時領導者和組織者缺位，從而引發(fā)了權(quán)力結(jié)構(gòu)矛盾和村民自治權(quán)力運轉(zhuǎn)機制的失靈。鑒于此，應科學界定黨組織在村民自治中的角色和地位，轉(zhuǎn)換黨組織的領導對象，由領導村民委員會轉(zhuǎn)為領導村民會議和村民代表會議，以落實村民民主選舉、民主監(jiān)督、民主管理、民主決策等各項權(quán)利。

關(guān)鍵詞：村民自治;結(jié)構(gòu)矛盾;村黨支部;領導方式;體制創(chuàng)新

中圖分類號：D267.2

文獻標志碼：A ?文章編號：1002-7408（2019）08-0041-05

自上世紀80年代以來開始實施的村民自治政策，是在中國共產(chǎn)黨基層組織領導下的直接民主模式，是中國特色社會主義民主政治的一個具體體現(xiàn)。但是，如何發(fā)揮好村級黨組織在村民自治中的領導核心作用，實現(xiàn)其支持和保障村民開展自治活動、直接行使民主權(quán)利的最終目標，是一個涉及權(quán)力結(jié)構(gòu)是否合理、運轉(zhuǎn)機制是否協(xié)調(diào)統(tǒng)一的重要問題。就村民自治的實踐來看，一直存在著黨組織領導權(quán)和村民自治權(quán)結(jié)構(gòu)的矛盾，從而阻礙著村民自治機制的流暢運轉(zhuǎn)。為此，必須通過制度創(chuàng)新，破解矛盾，進而實現(xiàn)黨組織的領導和村民自治的有機統(tǒng)一。

一、村民自治與黨組織領導之間的內(nèi)在統(tǒng)一關(guān)系

眾所周知，自治是相對于政府統(tǒng)治的一種社會治理模式。在西方理念中，“自治”[autonomy;self-government]的含義就是行政上相對獨立，有權(quán)自己處理自己的事務。而我國的村民自治則更多地賦予了村民民主的意義。對于村民自治的實質(zhì)，人們的認識基本不存在爭議，即共認村民自治的實質(zhì)就是讓廣大農(nóng)民群眾自己當家作主;村民進行自我教育、自我服務、自我管理，共同辦理好本村的各項事務;民主自治主要包括四個方面的內(nèi)容，即民主選舉、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督。其中，村民自治的基礎是民主選舉，村民自治的關(guān)鍵是民主決策，村民自治的根本是民主管理，村民自治的保證是民主監(jiān)督。

毫無疑問，在村民自治背景下，村黨組織的角色和職能勢必要發(fā)生轉(zhuǎn)換。在傳統(tǒng)體制下，村黨支部處于生產(chǎn)大隊的絕對領導地位，村民不可能自主管理村莊事務。順承公社管理體制，大隊一級組織也是黨政合一式的結(jié)構(gòu)形式。黨支部既是大隊的政治領導核心，又是大隊的行政領導核心，承擔著宣傳貫徹上級黨政部門政策方針、教育引導組織社員、管理村莊事務等一系列任務。不論行政權(quán)和決策權(quán)，或者具有控制性的監(jiān)督權(quán)，都不在社員手中。而實行村民自治，就意味著要把原來基層鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府掌握的干部任命權(quán)交給村民，變?yōu)橛纱迕衩裰鬟x舉授權(quán);就意味著要把原來村黨支部的決策權(quán)、行政管理權(quán)、監(jiān)督權(quán)分離出來交由村民行使。

但是，強調(diào)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府向村民的放權(quán)、村黨支部向村民的放權(quán)，并不是說鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和村黨支部在村民自治中就撒手不管。事實上，村民自治和黨組織的領導兩者在本質(zhì)上不是對立而是統(tǒng)一的關(guān)系。一方面，人民當家作主是社會主義民主政治的本質(zhì)和核心，黨的十七大報告明確指出：“人民民主是社會主義的生命。發(fā)展社會主義民主政治是我們黨始終不渝的奮斗目標”。另一方面，村民各項民主權(quán)利的行使無疑需要強有力的村黨支部來領導、支持、保證村民當家作主，否則就可能陷入群龍無首的局面。俞可平先生在談到民主時，曾形象地把民主比喻為“陀螺”，說“陀螺不抽不轉(zhuǎn)，民主政治如若沒有人民自己和代表人民利益的政府官員去推動，就不會自動運行?！盵1]1村民自治正是如此，沒有政府的主導、黨組織的領導，村民自治這個陀螺就難以良性運轉(zhuǎn)起來。因此，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的主導、村黨支部的領導和村民自治有著內(nèi)在的邏輯統(tǒng)一關(guān)系。

必須看到，在村民自治的前提下，勢必要求村黨組織進一步轉(zhuǎn)換領導方式，即村黨支部由傳統(tǒng)體制下一元化領導行政管理、決定村莊事務，轉(zhuǎn)變?yōu)轭I導、組織村民行使民主選舉、民主監(jiān)督、民主管理、民主決策等各項權(quán)利，全力做好以下幾方面的工作。

首先，村黨支部要領導和組織村民進行民主選舉。一是組織村民建立選舉委員會，黨支部成員有當選選舉委員會主任及委員的資格;二是組織村民代表的選舉，黨支部成員擁有當選村民代表的資格;三是組織村莊行政管理人員的選舉，但按照合理分權(quán)、有效監(jiān)督的原則，黨支部成員不能進入行政管理機構(gòu)，因為村黨支部還擔當著其他民主選舉和民主監(jiān)督的職責。

其次，村黨支部要領導和組織村民民主決策。村民自治是一種直接民主形式，村民雖然選舉出行政管理人員，但事關(guān)村民利益的重大事務，還需要村民民主決策。召開村民大會或者村民代表會議，采取協(xié)商或集體表決方式來實現(xiàn)民主決策。而在民主決策行動中，村黨支部應擔當組織者的角色。具體職責如召集村民會議或代表會議，協(xié)調(diào)溝通村委會和村民會議（村民代表會議）的工作等。

再次，村黨支部要領導和組織村民民主管理。在村民自治制度框架下，民主管理不是村委會的日常行政管理，而是指村民在村委會重大行政過程中的直接民主參與。當然，民主參與不都是所有村民的參與，可以是以村民授權(quán)的方式，派出代表參與管理。例如在村莊土地轉(zhuǎn)讓過程中，黨支部可以領導村民代表會議，民主選出若干名代表和村委會一道談判交涉，以避免村委會人員在對外交易中以權(quán)謀私，損害村民利益。

最后，村黨支部要領導和支持村民對村委會的行政工作進行民主監(jiān)督。民主監(jiān)督有多個途徑和手段，一是通過村民財務監(jiān)督小組對村民委員會的財務開支進行審查，而村民財務監(jiān)督小組應由村黨支部召集村民代表會議，通過民主選舉產(chǎn)生;二是通過村民會議或村民代表會議，罷免不受村民信任的村委會領導班子或某一村委會成員，而罷免會議應由村黨支部組織召開。正如學者李鍵所指出的那樣：村民自治背景下“建立健全農(nóng)村監(jiān)督體系需要黨支部唱主角”[2]。

總之，在村民自治制度設計方案中，應該堅持兩個根本原則：一是發(fā)揮黨組織在村民自治中的核心領導作用，而黨的領導就是支持和保障村民民主權(quán)力的行使;二是合理分權(quán)、有效監(jiān)督，村黨支部的職責不再是直接的行政管理，而是領導、組織、支持和保障村民行使各項民主權(quán)利，否則，就不能走出傳統(tǒng)體制以黨代政的框架，甚至由于黨政不分，致使民主選舉時缺乏公正客觀的主持者、民主決策時缺失有效的領導者、民主監(jiān)督時缺乏積極的組織者、民主管理時缺失有力的支持者。

二、目前村民自治體制下黨組織和村委會權(quán)力運行的結(jié)構(gòu)性矛盾

結(jié)構(gòu)是指一定物體各個組成部分的搭配和排列。結(jié)構(gòu)決定其形式以及運轉(zhuǎn)的狀態(tài)。村民自治結(jié)構(gòu)有黨支部、村委會、村民會議、村民代表會議等主要組成部分。目前，村民自治結(jié)構(gòu)性矛盾的根源很大程度上來自于法律本身設計的缺陷。

村民自治自開始以來，制度設計的權(quán)力結(jié)構(gòu)框架一直是“黨支部領導村民委員會開展村民自治工作”的結(jié)構(gòu)模式。“領導者”的角色，決定村黨支部和村委會是不可分割的一體關(guān)系，即“黨支部領導—村委會服從”的關(guān)系。

1998年頒布的《中華人民共和國村民委員會組織法》（以下簡稱《1998年法律》）第三條規(guī)定：“中國共產(chǎn)黨在農(nóng)村的基層組織，按照中國共產(chǎn)黨章程進行工作，發(fā)揮領導核心作用;依照憲法和法律，支持和保障村民開展自治活動、直接行使民主權(quán)利?！?010年頒布的《中華人民共和國村民委員會組織法》（以下簡稱《2010年法律》）第四條規(guī)定：“中國共產(chǎn)黨在農(nóng)村的基層組織，按照中國共產(chǎn)黨章程進行工作，發(fā)揮領導核心作用，領導和支持村民委員會行使職權(quán);依照憲法和法律，支持和保障村民開展自治活動、直接行使民主權(quán)利?！?/p>

比較兩部法律，可以發(fā)現(xiàn)兩者存在的異同。兩者相同的一點就是：都賦予了農(nóng)村基層黨組織在村民自治中的雙重職能，即一是領導村民自治的職能;二是支持保障村民開展自治活動、直接行使民主權(quán)利的職能。不同之處就在于：在《1998年法律》中尚未明確黨的農(nóng)村基層組織在村民自治中核心領導的對象，但在《2010年法律》中就明確是“領導和支持村委會行使職權(quán)”。盡管《1998年法律》沒有明確黨的基層組織——村黨支部“核心領導”的對象是村民委員會，但實際運行中上下層都普遍遵循“黨支部領導下的村民委員會工作”原則。正是從這個角度來看，目前的“一肩挑” 兩委交叉任職，和以往的兩委并存體制沒有本質(zhì)上的區(qū)別，“一肩挑”僅僅是減少了村官數(shù)額，減輕了基層財政負擔，有利于避免兩委對立，其實質(zhì)都體現(xiàn)了黨支部對村委會行政工作的領導者角色。

解讀兩部村民委員會組織法，筆者認為，法律制定者的思路始終沒有突破傳統(tǒng)體制的束縛，存在著模糊不清之處。

第一，沒有弄清楚村民自治中的核心權(quán)力機構(gòu)是什么。從權(quán)力的種類屬性上來看，村民會議和村民代表會議才是村民自治的核心權(quán)力機構(gòu)。按照自治的本質(zhì)，村民自治背景下村莊的核心權(quán)力機構(gòu)無疑是村民會議和村民代表會議。村民委員會只是由村民會議（村民代表會議）授權(quán)并受到村民會議（村民代表會議）控制的行政權(quán)力機構(gòu)。但是因為立法者沒有正確界定村民會議和村民代表會議的核心權(quán)力機構(gòu)地位，從而導致村民自治以來村黨支部在村民自治中領導對象的不當，即領導的一直是村民委員會。村民自治法律定名為《中華人民共和國村民委員會組織法》本身，已經(jīng)表明了立法者的思想傾向。實踐證明，村黨組織和村委會粘連在一起，掌控了行政權(quán)，有悖于支持保障村民開展自治活動、直接行使民主權(quán)利的職能。同時，又由于缺乏獨立完善的村民監(jiān)督權(quán)力機構(gòu)，致使村民難以有效行駛民主監(jiān)督權(quán)利，從而導致村民自治制度不能良好運轉(zhuǎn)，村民對自治失去熱情和期望。

第二，沒有擺正村民自治中村黨支部的領導權(quán)和村民民主自治權(quán)的位置。村民自治的主體自然是村民，村民通過民主選舉、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督落實自治的所有權(quán)力，村黨支部的核心領導作用主要是體現(xiàn)在對村民民主選舉的主持、民主決策的引領、民主監(jiān)督的組織、民主管理的支持等方面，而絕不是代替村民自治和直接控制村委會，村黨支部對村委會的領導、監(jiān)督，應該是通過村民會議和村民代表會議來實現(xiàn)。

考察村民自治的變遷過程，不難看出，我國新時期村民自治以來可謂是一波三折，步履蹣跚。依據(jù)法律制定和實踐的過程可以把村民自治的制度變遷情況分為三個階段：

從1987年頒布《村民委員會組織法（試行）》至1998年正式頒布《村民委員會組織法》為第一個階段。這一時期因為村民委員會候選人由村黨組織提名（在一把手體制下，實際上是由村黨支部書記提名），于是，不少村黨支部就難免推薦服從或熟悉者。同時，當時又沒有規(guī)定不允許黨支部成員兼任村民委員會職務，加上限定村官職數(shù)，因此黨支部和村委會大都是交叉任職，這自然就不會出現(xiàn)兩委矛盾。又由于法律規(guī)定村委會是在村黨支部領導下開展工作，其結(jié)果必然是村委會主任服從黨支部書記的領導。這一情形的實質(zhì)是黨政合一領導體制。

從1998年至2002年為第二個階段。1998年修訂后的《村民委員會組織法》中，規(guī)定村民委員會候選人由村民直接提名，在一些經(jīng)濟發(fā)達或集體資源厚實地區(qū)，就出現(xiàn)村民提名候選人不符合黨支部意愿但卻當選為村委會主任或者出現(xiàn)村黨支部提名候選人當選村委會主任后和黨支部書記爭奪行政權(quán)的情況。這樣，在一些村莊就導致了村委會主任和黨支部書記的對立，即學界通稱的 “兩委”矛盾。為了避免兩委矛盾，2002年7月14日中共中央辦公廳、國務院辦公廳發(fā)出《關(guān)于進一步做好村民委員會換屆選舉工作的通知》，其中提出“兩個提倡”的指導性意見：“提倡把村黨支部領導班子成員，按照規(guī)定程序推選為村民委員會成員候選人;提倡擬推薦的村黨支部人選，先參加村民委員會的選舉，獲得群眾承認后，再推薦為黨支部書記人選;如果選不上村民委員會主任，就不再推薦為黨支部書記人選?！?/p>

解讀這個通知，“提倡”的實質(zhì)是讓兩委交叉任職。但怎樣一個“規(guī)定程序”呢？文本不明。鑒于兩個提倡中后一個操作不便，于是，第一個提倡便得到普遍貫徹，那就是依著1998年以前的方式——在換屆選舉時，先選出黨支部領導班子，黨支部提名村民委員會候選人，在村民代表會議上舉手表決通過，然后再拿到村民選舉會議上投票通過。這樣，村黨支部和村委會合二為一，村黨支部書記兼村委會主任，人們稱之為“一肩挑”模式。由此可以說，我國的村民自治一直沒有跳出黨政合一體制，村黨支部始終領導著村民委員會的行政工作。2002年以來實際上是又回到了1998年以前的狀態(tài)。

第二，在村黨支部領導村民會議或村民代表會議的框架下，建立村民代表會議的常設機構(gòu)——常務委員會。同時，基于黨支部領導對象的轉(zhuǎn)移，設想實行黨支部和村民代表會議常務委員會干部兼職制度，由黨支部書記作為村民代表會議主席，主持村民代表會議的日常工作;由黨支部副書記兼任民主理財小組長或村務監(jiān)督委員會主任，再有村民代表會議選舉懂得財務知識的代表或者一般村民充任臨時性的民主理財小組成員。

第三，加強政府在村民自治活動中的主導、監(jiān)督作用。我國的村民自治雖然肇始于廣西村民的自發(fā)行為，但是作為普遍性的制度變遷還是來自于政府的主導和法制的推動。在目前情勢下，首先應完善法律制度，通過完善的法律制度建構(gòu)科學的村民自治結(jié)構(gòu)模式。例如法律中應明確規(guī)定黨支部和村委會各自不同的職能和權(quán)力;其次應提高選拔村支部書記的民主程度。應該通過“兩票制”或“兩推一選”形式，公開競爭，海選村黨支部成員候選人。具體可分別召開村民會議或黨員會議，集中投票、秘密寫票、公開唱票，民主產(chǎn)生3-4名黨支部書記候選人，再上報鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委，考核認定正式候選人2名，最后由黨員和村民代表聯(lián)席會議投票產(chǎn)生。只有這樣，才能把大多數(shù)村民和黨員群眾認可的優(yōu)秀黨員選拔上來，也才能擴大黨組織的權(quán)威基礎，較好地去履行領導村民當家作主的職責。通過充分民意認同產(chǎn)生的村支部書記可以兼任村民代表會議的主席。

第四，加強政府外部力量的介入和監(jiān)督。雖然村民是自治的主體，擁有法律所賦予的各項民主權(quán)利，但由于缺乏組織以及自卑畏上、白搭車心理的作用，個體行為無疑處于弱勢地位，很容易被領導者或主持者所操控。要真正保障村民的各項民主權(quán)利，真正表達民意，在村黨支部組織領導的同時，還必須有外部力量的監(jiān)督。村民進行選舉之時，可考慮實施“選舉工作隊”制度，由政府工作人員，進行全過程的選舉指導。由村委會的選舉指導，延伸到村民代表的選舉指導、村民小組長的選舉指導。而且，為了排除以往權(quán)力網(wǎng)絡的羈絆，應采取“本地區(qū)回避”的辦法，徹底斬斷以往傳統(tǒng)勢力的相互攀援，使民主選舉真正落實到實處;在民主監(jiān)督的過程中，如果出現(xiàn)踐踏村民民主權(quán)利的違法行為，更需要政府介入依法維護村民自治權(quán)利。

結(jié)語

目前，黨組織領導村民委員會、黨政合一的村民自治制度設計，存在著結(jié)構(gòu)性矛盾，帶來了一系列影響村民自治的梗阻，而黨組織領導村民會議和村民代表會議，有著一棋突破、全盤皆活的良性效應。黨政職能分離框架下村黨組織可以通過村民會議和村民代表會議，貫徹黨中央在農(nóng)村的各項方針政策;可以通過領導村民當家作主、監(jiān)督村民委員會的工作而密切黨和人民的血肉關(guān)系;可以避免因涉足執(zhí)行權(quán)而滋生腐敗的消極結(jié)果;可以依據(jù)委托代理的邏輯，通過村民的民主選舉，由大學生村官擔任村委會主任，以打通從外部輸入優(yōu)秀人力資源的渠道。

參考文獻：

[1] 俞可平.民主與陀螺 [M] .北京：北京大學出版社，2006.

[2] 李鍵.論村民自治下村黨支部領導方式的轉(zhuǎn)變[J].經(jīng)濟與社會發(fā)展，2007（4）.

[3] 韓萍.貪挪手段直接呈現(xiàn)抱團腐敗——青海村官腐敗現(xiàn)象透視[N].法制日報，2009-06-12.

【責任編輯：黎 峰】