通達通暢齊推進 打通鄉(xiāng)村振興路

符冠榮

習(xí)近平總書記就農(nóng)村公路建設(shè)作出重要批示，強調(diào)：“農(nóng)村公路建設(shè)要因地制宜、以人為本，與優(yōu)化村鎮(zhèn)布局、農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展和廣大農(nóng)民安全便捷出行相適應(yīng)，要進一步把農(nóng)村公路建好、管好、護好、運營好，逐步消除制約農(nóng)村發(fā)展的交通瓶頸，為廣大農(nóng)民脫貧致富奔小康提供更好的保障”。對照習(xí)近平總書記的殷殷囑托，重慶市農(nóng)村公路發(fā)展不平衡不充分問題比較突出，特別是渝東北和渝東南地區(qū)，受地理區(qū)位差、經(jīng)濟水平低等因素影響，交通基礎(chǔ)設(shè)施不夠完善，導(dǎo)致資源藏在深山無人知曉，守著金山銀山無法致富，已經(jīng)成為打贏脫貧攻堅，實現(xiàn)鄉(xiāng)村振興的最大制約和短板。

一、重慶市農(nóng)村公路建設(shè)的現(xiàn)狀與態(tài)勢

（一）縱向看發(fā)展，挑戰(zhàn)與機遇并存。重慶具有大城市、大農(nóng)村、大山區(qū)和大庫區(qū)的特殊市情，轄區(qū)內(nèi)大部分地區(qū)山高谷深、江河縱橫，農(nóng)村公路建設(shè)任務(wù)十分艱巨。面對這些困難，重慶市委、市政府堅持把“四好農(nóng)村路”建設(shè)作為城市提升交通建設(shè)“三年行動計劃”的首要任務(wù)，作為脫貧攻堅、鄉(xiāng)村振興的基礎(chǔ)性重點工作來抓，集中資源、集中力量，扎實推進“四好農(nóng)村路”建設(shè)，全市農(nóng)村交通面貌得到較大改善。五年來，全市累計投入540億元，新改建農(nóng)村公路6.7萬公里、總里程達到13.9萬公里，全市撤并村通達率、行政村通暢率均達到100%，通組公路通達通暢率分別達到91.33.06%、61.36.85%;公路安保工程總里程超過2萬公里，實現(xiàn)所有鄉(xiāng)鎮(zhèn)、具備條件的行政村100%通客運，農(nóng)村群眾出行更加安全、高效、便捷，到達縣城出行時間平均縮短約1小時、出行距離擴大1倍、出行頻率提高3倍以上。

（二）橫向看差距，動力與壓力同在。近年來，市委、市政府高度重視農(nóng)村公路建設(shè)，市縣兩級加大投入力度、加快建設(shè)進度，堅持將農(nóng)村公路與旅游、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、扶貧等緊密結(jié)合，連續(xù)多年納入全市重點民生實事，納入?yún)^(qū)縣黨委政府年度績效考核，有力地推動了農(nóng)村交通發(fā)展，為農(nóng)村特別是貧困地區(qū)帶去了人氣、財氣，也為黨在基層凝聚了民心。但是，對照重慶市委、市政府的工作要求，與周邊的省市相比也還存在較大的差距。截至2018年底，全市農(nóng)村公路總里程13.9萬公里，等級公路只有11.54萬公里，占比83.15%。與周邊五省相比，湖北、湖南、四川、陜西、貴州省總里程分別24.08萬公里、20.11萬公里、28.09萬公里、15.72萬公里、16.41萬公里;等級公路占比分別為96.23%;92.01%;91.63%，89.81%;75.77%。與發(fā)達省份對比，浙江省總里程10.77萬公里，等級公路占比99.73%;山東省總里程24.78萬公里，等級公路占比99.72%;江蘇省總里程14.18萬公里，等級公路占比98.29%。重慶市農(nóng)村公路四級及以上公路里程占比低，導(dǎo)致重慶市群眾出行不暢通，貨物流通不便捷，公路運行效率低。

二、重慶市農(nóng)村公路建設(shè)的問題與不足

盡管重慶市農(nóng)村公路發(fā)展取得了長足進步，但是對照習(xí)近平總書記的重要指示精神，對照重慶市委、市政府的工作部署要求，對照鄉(xiāng)村振興的實際需求，仍然有一些亟待解決的問題。

（一）聚焦“建好”，資金缺口還很大。全市地形地貌復(fù)雜，尤其是渝東北、渝東南地區(qū)山高坡陡、溝壑縱橫，農(nóng)村公路涵洞構(gòu)筑物較多，路基、邊坡、擋墻工程量大，每公里工程造價高。特別是2017年以來，砂石供應(yīng)緊張，原材料價格大幅上漲，導(dǎo)致農(nóng)村公路每公里造價增至70萬元左右，個別區(qū)縣造價已突破100萬元，而上級補助資金僅有40萬元/公里。在國家貨幣政策收緊、各區(qū)縣大量負債的情況下，融資貸款能力減弱，加之農(nóng)村公路作為準(zhǔn)公共產(chǎn)品，引進民營資本難度大，早期貸款進入還款高峰，農(nóng)村公路建設(shè)資金十分匱乏，項目推進乏力。截至目前，重慶市6.8萬多個村民小組中，還有22413個村民小組未通暢，4693個村民小組未通達，農(nóng)村公路“最后一公里”問題依然存在。

（二）聚焦“管好”，管理體系有盲區(qū)。重慶現(xiàn)行的公路管理模式是：“縣道縣管，鄉(xiāng)道鄉(xiāng)管”，但對農(nóng)村公路特別是通組公路沒有明確的界定，造成政策管理上的盲區(qū)，主體責(zé)任還未能以法律的形式固定下來。特別是新建成的農(nóng)村公路，往往是當(dāng)?shù)卣凑諏俚毓芾淼哪Ｊ?，委托給村委會進行管理，無專門的管理隊伍，無專門的管理經(jīng)費。特別是在管理過程中，由于法律沒有對農(nóng)村公路管理職責(zé)進行明確的界定，導(dǎo)致農(nóng)村公路路政管理混亂，甚至在新建的公路上亂堆、亂放，亂搭、亂建。加之，2018至2020年全市通組公路建設(shè)任務(wù)逐年加大，每年的里程均翻了一番，極大地增加了管理難度，導(dǎo)致有的農(nóng)村公路建成后，由于管理不到位，公路破損嚴重，時常發(fā)生堵車，“通而不暢”的現(xiàn)象。

（三）聚焦“護好”，養(yǎng)護管理不精細。按照正常養(yǎng)護標(biāo)準(zhǔn)，重慶市14萬公里農(nóng)村公路每年需要養(yǎng)護資金36億元。但由于部分區(qū)縣財力較弱，穩(wěn)定的養(yǎng)護經(jīng)費來源渠道尚未完全建立，全市每年養(yǎng)護資金僅為7億元，缺口多達29億元，從這個角度分析，全市農(nóng)村公路尚未完全達到“有路必養(yǎng)、養(yǎng)必到位”的標(biāo)準(zhǔn)。同時，重慶市大量農(nóng)村公路由鄉(xiāng)鎮(zhèn)負責(zé)管理養(yǎng)護，管理人員水平不高，管理養(yǎng)護難度大。隨著燃油稅費改革后事權(quán)與財權(quán)的新變化，農(nóng)村公路養(yǎng)護資金投入不足、養(yǎng)護隊伍不固定、養(yǎng)護技術(shù)裝備力量落后等問題突出，缺養(yǎng)失管現(xiàn)象日益嚴重。特別是山嶺重丘地區(qū)，路基多為半挖半填方式筑成，山體滑坡、水毀、泥石流等自然災(zāi)害頻發(fā)，抗災(zāi)害能力弱，很大程度上阻礙了養(yǎng)護生產(chǎn)活動正常開展。

（四）聚焦“運營好”，運營效益還很低。當(dāng)前，民眾對出行的安全性、便捷性、舒適性和多樣性要求逐步提升，對農(nóng)村貨運物流的經(jīng)濟性、及時性、可靠性要求越來越高。但是聯(lián)系工作實際，全市仍有67個行政村未通客運，農(nóng)村客運覆蓋面有待進一步擴大，基礎(chǔ)設(shè)施還需進一步全面強化。部分地區(qū)農(nóng)客班線“開得通、留不住”的問題依然存在，經(jīng)營管理模式還需進一步優(yōu)化。特別是農(nóng)村物流網(wǎng)點仍不完善，服務(wù)經(jīng)濟發(fā)展能力有待增強，嚴重制約了鄉(xiāng)村振興與脫貧攻堅工作的推進。

三、重慶市農(nóng)村公路建設(shè)的對策與建議

沒有規(guī)矩，不成方圓。無論是通達工程，還是通暢工程，在推進過程中，都存在資金、管理、養(yǎng)護、運營等方面的突出問題。這些問題的出現(xiàn)，究其原因在于管理機制不科學(xué)，主體責(zé)任不明確等。因此，破解農(nóng)村公路發(fā)展的瓶頸，關(guān)鍵在于理順工作機制。

（一）理順權(quán)責(zé)機制，破解管理難題。建議市政府出臺相關(guān)文件，從建設(shè)管理、路政管理、責(zé)任管理等三個方面入手，明確責(zé)任主體，確保農(nóng)村公路健康發(fā)展。一是制定建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)。各區(qū)縣政府統(tǒng)籌區(qū)域內(nèi)農(nóng)村公路建設(shè)發(fā)展規(guī)劃，按照因地制宜、結(jié)合實際、滿足需要的原則，按照旅游路、資源路、產(chǎn)業(yè)路等功能定位，結(jié)合地理生態(tài)環(huán)境、地方經(jīng)濟水平、居住人口數(shù)量等實際，差異化制定農(nóng)村公路建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)，確保在建設(shè)過程中“有章可循”。二是明確管理責(zé)任。市級層面應(yīng)及時修訂出臺《重慶市公路管理條例》，以地方性法規(guī)形式，將農(nóng)村公路管理的職責(zé)固定下來。縣級層面應(yīng)該按照“誰主管、誰負責(zé)”的原則，明確管理隊伍，確保農(nóng)村公路路產(chǎn)、路權(quán)得到有效維護，逐步形成各司其職、權(quán)責(zé)一致的責(zé)任體系。三是構(gòu)建考核體系。市公路主管部門應(yīng)該健全完善跟蹤督查、年度考核、追責(zé)問責(zé)等機制，充分調(diào)動責(zé)任主體的積極性、主動性，推動職責(zé)落實、政策落地;區(qū)縣公路管理部門應(yīng)結(jié)合工作實際，出臺相應(yīng)的考核辦法，確保新建成的農(nóng)村公路發(fā)揮其應(yīng)有的社會效益和經(jīng)濟效益。

（二）理順建養(yǎng)關(guān)系，破解養(yǎng)護難題。按照“一分建設(shè)，九分養(yǎng)護”的工作思路，理順建設(shè)養(yǎng)護之間的關(guān)系，切實提升養(yǎng)護專業(yè)化、機械化、現(xiàn)代化水平，鞏固農(nóng)村公路建設(shè)成果。一是全力推進專業(yè)化養(yǎng)護。建議各區(qū)縣從政策方面，培育和壯大一批專業(yè)化農(nóng)村公路養(yǎng)護管理公司;積極培養(yǎng)一批專業(yè)化養(yǎng)護管理人才隊伍，讓專業(yè)的人干專業(yè)的事，處處體現(xiàn)專業(yè)精神、展現(xiàn)專業(yè)水平，提升養(yǎng)護專業(yè)化水平。二是全力推進機械化養(yǎng)護。應(yīng)大力推廣成熟的養(yǎng)護工藝和先進技術(shù)，加大機械化養(yǎng)護的投入力度，實現(xiàn)由“人海戰(zhàn)術(shù)”向“機械養(yǎng)路”的轉(zhuǎn)變，提高養(yǎng)護工程的質(zhì)量效率。重點可鼓勵動員當(dāng)?shù)氐凝堫^企業(yè)加大養(yǎng)護資金投入，積極參與農(nóng)村公路養(yǎng)護管理，不斷提高機械化養(yǎng)護程度。三是全力推進市場化養(yǎng)護。著力培育養(yǎng)護市場，加快放開養(yǎng)護市場準(zhǔn)入，引導(dǎo)社會資本參與農(nóng)村公路養(yǎng)護，積極推行養(yǎng)護工程市場化，探索沿線村民和家庭分段承包、社會化用工等養(yǎng)護模式。特別是農(nóng)村公路養(yǎng)護要與開發(fā)公益崗位，解決貧困戶就業(yè)結(jié)合起來，農(nóng)村公路養(yǎng)護員盡可能解決有能力、有勞動力的貧困戶就業(yè)，就地就近解決生計問題。

（三）理順投入機制，破解資金瓶頸。農(nóng)村公路面廣、量大、線長、點多，要實現(xiàn)快速發(fā)展，必須最大限度用好每一分錢，重點要在資金投入使用上出實招、破難題。一是積極發(fā)揮資金使用效益。堅持?；?、惠民生，將農(nóng)村公路建設(shè)資金向進村入戶傾斜，重點實施30戶（或100人）以上集中居住的村民小組硬化路建設(shè)，推動農(nóng)村公路通村暢鄉(xiāng)，確保如期實現(xiàn)通組公路通達通暢目標(biāo)，將有限的錢，用在最需要的地方。二是積極創(chuàng)新籌資渠道。構(gòu)建“事權(quán)清晰、權(quán)責(zé)一致、中央支持、市級統(tǒng)籌、縣級負責(zé)、社會參與”的農(nóng)村公路資金投入體系。重點要積極探索推進金融產(chǎn)品用于農(nóng)村公路建設(shè)模式，鼓勵企業(yè)和個人捐款以及出讓公路冠名權(quán)、廣告權(quán)、路邊資源開發(fā)權(quán)、綠化權(quán)等多種方式，籌集社會資金用于農(nóng)村公路發(fā)展。三是大力節(jié)約建設(shè)成本。加大新材料、新工藝和新技術(shù)在農(nóng)村公路建設(shè)中的運用，應(yīng)與重慶交通大學(xué)、上海交通大學(xué)等高校合作，將新材料、新技術(shù)、新工藝應(yīng)用于農(nóng)村公路建設(shè)之中，實現(xiàn)節(jié)約建設(shè)資金、降低造價的目的，全力推動農(nóng)村公路綠色發(fā)展，高質(zhì)量發(fā)展。

（四）理順運營機制，破解發(fā)展難題?！八暮棉r(nóng)村路”中，建好是基礎(chǔ)，管好、護好是保障，運營好是目的。因此，只有運營好才能“開得通，留得住，惠民生”。一是優(yōu)化路網(wǎng)布局。在“四好農(nóng)村路”通達通暢目標(biāo)任務(wù)的基礎(chǔ)上，加快實施村村通客車，不斷完善農(nóng)村客運線網(wǎng)布局，提高城鄉(xiāng)客運網(wǎng)絡(luò)覆蓋廣度和深度。重點要將旅游景區(qū)、產(chǎn)業(yè)園區(qū)、綜合樞紐站場、城鎮(zhèn)等重要經(jīng)濟節(jié)點連接起來，加快建設(shè)一批資源路、旅游路、產(chǎn)業(yè)路，推動資源變資產(chǎn)、資產(chǎn)變資本、資本變資金。二是積極創(chuàng)新運營模式。支持地方政府將農(nóng)村公路建設(shè)項目整體打包給項目公司，捆綁其道路冠名權(quán)、客運班線、加油站經(jīng)營權(quán)、旅游開發(fā)、廣告位經(jīng)營權(quán)等有經(jīng)濟價值的道路周邊產(chǎn)品。同時，建立運營補償機制，鼓勵其采取電話預(yù)約、網(wǎng)絡(luò)預(yù)約、區(qū)域經(jīng)營、循環(huán)運行等經(jīng)營模式。三是營造舒適的出行環(huán)境。堅持把綠色發(fā)展理念融入“四好農(nóng)村路”發(fā)展全過程，在設(shè)計上要盡量保持生態(tài)原貌，在建設(shè)改造上要避免大挖大填、充分利用舊路資源、推廣應(yīng)用廢舊材料，在路域環(huán)境治理上要加強綜合整治和綠化美化，真正使道路通和鄉(xiāng)村美融合發(fā)展。

作 ?者：重慶市公路局黨委委員、副局長

責(zé)任編輯：馬 健