城市基層社會治理的主要問題及對策

董克明

黨的十九大報(bào)告指出，社會主要矛盾已經(jīng)由“人民日益增長的物質(zhì)文化需要同落后的社會生產(chǎn)之間的矛盾”轉(zhuǎn)化為“人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾"。并且指出，人民群眾對美好生活的需要日益廣泛，不僅對物質(zhì)文化生活提出了更高要求，而且在民主、法治、公平、正義、安全、環(huán)境等方面的要求日益增長。加強(qiáng)和創(chuàng)新城市基層社會治理，建立共建共治共享的城市基層社會治理新格局，是有效回應(yīng)這些新需要的重要途徑，也是經(jīng)濟(jì)社會高質(zhì)量發(fā)展、人民安居樂業(yè)的前提和保障。因此，分析當(dāng)前城市基層社會治理中存在的問題，思考和提出解決建議，具有現(xiàn)實(shí)意義。

一、當(dāng)前城市基層社會治理中存在的主要問題

（一）觀念理念亟需轉(zhuǎn)變

一是誤以“管理”替代“治理”。“管理”和“治理”雖是一字之差，但前者主要是一種組織、指導(dǎo)、規(guī)范、監(jiān)督和糾偏，重在“監(jiān)管”;后者體現(xiàn)的是系統(tǒng)治理、依法治理、源頭治理，重在“協(xié)調(diào)”。但目前有些地區(qū)、部門仍沿襲以往“管理為上，一管了之”的官本位慣性思維，把社區(qū)居委會作為政府開展工作的一級抓手，而各類資源如人才、資金等依然向上集中，下放社區(qū)辦理事項(xiàng)并沒有完全實(shí)現(xiàn)“編隨事走、人隨編走、費(fèi)隨事走”。二是理念發(fā)展滯后。與經(jīng)濟(jì)建設(shè)、政治建設(shè)、文化建設(shè)相比，社會建設(shè)相對滯后，政府部門的信息溝通機(jī)制、合作激勵(lì)機(jī)制等不平衡、不完善，甚至有些形同虛設(shè)，導(dǎo)致政府職能碎片化。比如一些地區(qū)出臺有關(guān)城市基層社會治理的政策文件，大多由當(dāng)?shù)氐木C治部門一家擬定，各個(gè)部門之間協(xié)調(diào)溝通配合不夠，其治理思路、內(nèi)容、舉措的整體性和針對性都有所欠缺，難以在街道、社區(qū)基層高效實(shí)施。三是社會認(rèn)識不到位。一些社會單位、居民群眾和社會組織對社區(qū)治理認(rèn)識不夠，受陳舊“管理”觀念的影響嚴(yán)重，把自己當(dāng)成被管理的對象，主動(dòng)參與不夠，多半是“事不關(guān)己，高高掛起”的態(tài)度，還沒有從傳統(tǒng)的管理模式束縛中解脫出來，普遍缺乏自主治理、自主服務(wù)意識，“有事找政府”的依賴思想在老百姓中仍然根深蒂固。例如化糞池的清掏、共用水管的修復(fù)等事項(xiàng)，本可以由轄區(qū)內(nèi)居民和駐區(qū)單位共同協(xié)商解決的，最終還是得由政府部門來兜底。

（二）體制機(jī)制亟需理順

一是不該管的“越位”。長期以來，基層社會治理在機(jī)構(gòu)設(shè)置、權(quán)限劃分上主要沿用條塊管理的做法，遵循垂直管理或?qū)俚毓芾淼脑瓌t進(jìn)行條塊分割式管理，管理主體與執(zhí)法權(quán)限劃分不清，對基層一些不該管、管不好、管不了的事，普遍存在“以批代管”“以罰代管”等問題。如小區(qū)業(yè)委會，本質(zhì)上是由小區(qū)業(yè)主選舉產(chǎn)生，代表全體業(yè)主反映意愿，并監(jiān)督物管公司服務(wù)的民間自治組織，但屬地街道又“被賦予”具體指導(dǎo)、監(jiān)督、管理業(yè)主大會和業(yè)主委員會的成立、召開、選舉等相關(guān)活動(dòng)的管理權(quán)限。由于很多小區(qū)業(yè)主群體間、業(yè)主與物管公司間各種矛盾突出，業(yè)委會成立困難重重，街道在其中左右不是人、費(fèi)力不討好。二是該管的“不到位”。有些該由政府兜底的事卻沒有管好，優(yōu)質(zhì)公共服務(wù)和公共產(chǎn)品稀缺，群眾訴求渠道不暢，多元化利益協(xié)調(diào)機(jī)制不夠健全。比如拆除違章建筑、整治流動(dòng)攤販、規(guī)范亂停車亂堆放、舊城改造等事項(xiàng)，往往因單一的行政行為缺乏足夠的法律支撐和有關(guān)職能部門有效的協(xié)作配合，缺乏與人民群眾交流溝通的載體和機(jī)制，沒有做到“疏堵結(jié)合”，無法管理到位，導(dǎo)致法律效果和社會效果都不盡如人意?？偟恼f來，城市基層社會治理明顯滯后于城市建設(shè)發(fā)展，存在職責(zé)不明、頭緒不清、運(yùn)轉(zhuǎn)不暢等體制機(jī)制的問題。

（三）要素支撐亟需夯實(shí)

一是法律體系還不完善。面對城市社會形態(tài)的復(fù)雜性和社會治理主體的多元性，急需健全的法律法規(guī)體系加以保障，但目前基層開展城市社會治理大多是依據(jù)上級文件或會議要求，法律法規(guī)支撐力度不足，面臨的法律風(fēng)險(xiǎn)較大。二是組織架構(gòu)還不明晰。城市基層社會治理是個(gè)龐大的系統(tǒng)工程，涉及眾多部門和單位，但目前并沒有真正明確總牽頭的組織領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)，以及相應(yīng)的責(zé)任部門。以推進(jìn)小區(qū)居民自治為例，過去一直是民政系統(tǒng)的業(yè)務(wù)范疇，現(xiàn)在又有組織部門牽頭黨建引領(lǐng)基層社會治理，推行區(qū)域共建“三項(xiàng)清單”，還有政法系統(tǒng)牽頭推進(jìn)“楓橋經(jīng)驗(yàn)”實(shí)踐，構(gòu)建法治、德治、自治“三治融合”的基層社會治理體系。但是，在操作層面，由于各有關(guān)部門多頭參與、多頭管理上還缺乏分工明確、協(xié)調(diào)有力的規(guī)劃和組織，具體落實(shí)到街道、社區(qū)實(shí)施時(shí)往往各行其事、統(tǒng)籌乏力。三是權(quán)責(zé)匹配還不合理。在街道和社區(qū)一級，千頭萬緒的城市基層社會治理各項(xiàng)工作大都由綜治工作人員承擔(dān)，但他們既缺乏相應(yīng)職權(quán)，又缺乏相應(yīng)綜合素質(zhì)，應(yīng)付業(yè)務(wù)工作已很吃力，要實(shí)施好甚至創(chuàng)新城市基層社會治理，動(dòng)力明顯不足。四是工作保障還不充分。目前財(cái)政安排給基層社區(qū)的經(jīng)費(fèi)有限，如某街道2019年下?lián)芨魃鐓^(qū)工作經(jīng)費(fèi)平均為12.33萬元，除去辦公所需外所剩無幾，而社情民意收集、群眾呼聲回應(yīng)、實(shí)際問題解決等大量基礎(chǔ)性工作一直處于“活多錢少、活多無錢”的窘境，社區(qū)開展城市基層社會治理受到極大的經(jīng)費(fèi)制約。

（四）資源整合亟需加強(qiáng)

一是部門聯(lián)動(dòng)不勤。城市基層社會治理任務(wù)繁重，既有流動(dòng)人口服務(wù)管理、區(qū)域化協(xié)同治理、基本公共服務(wù)體系建設(shè)、城市基本設(shè)施維護(hù)、基層組織建設(shè)等經(jīng)常性問題，也有應(yīng)急處置、矛盾化解等突發(fā)性問題，需要協(xié)調(diào)統(tǒng)籌各部門力量協(xié)同處理。但目前存在著條塊分割、部門各自為陣的狀況。很多工作名義上有牽頭部門、責(zé)任部門，但往往都是牽頭部門“一頭熱”，其它部門“不來氣”或“應(yīng)付了事”。如社會矛盾化解，信訪部門牽頭抓總，大量行業(yè)性、領(lǐng)域性的矛盾糾紛卻需要相應(yīng)職能部門憑政策法規(guī)和專業(yè)操作實(shí)質(zhì)性解決，導(dǎo)致“一崗雙責(zé)”在很大程度上仍停留在文件紙面上和會議口頭中。二是信息共享不暢。由于各部門統(tǒng)計(jì)口徑不一和工作標(biāo)準(zhǔn)不同，造成城市基層社會治理的相關(guān)信息不對稱、數(shù)據(jù)不一致、平臺不關(guān)聯(lián)。調(diào)研發(fā)現(xiàn)，在某區(qū)電子政務(wù)系統(tǒng)辦公方面，社區(qū)錄入各類系統(tǒng)多達(dá)17個(gè)，都是各職能部門分別開發(fā)、管理和應(yīng)用，很多居民信息等分散在各個(gè)系統(tǒng)中，造成基層人力物力重復(fù)浪費(fèi)，增加了社區(qū)工作負(fù)擔(dān)，結(jié)果卻常常底數(shù)不清、情況不明。三是資源利用不佳。服務(wù)于城市基層社會治理的公共資源整合利用效果不理想。一方面政府投入的公共資源利用效率不高，甚至部分閑置，如很多地方的“24小時(shí)城市書房”，建成后熱鬧了一陣，后來卻逐漸成為一些城市流浪者的夜晚?xiàng)碇?另一方面相關(guān)社會資源未被充分激活，未實(shí)現(xiàn)社會效益、經(jīng)濟(jì)效益的雙贏，如許多機(jī)關(guān)企事業(yè)單位和學(xué)校的公共健身設(shè)施、停車庫往往不對外開放，只提供本單位職工使用，如此未惠及更多市民。

（五）社會組織亟需壯大

一是發(fā)展現(xiàn)狀不理想。據(jù)統(tǒng)計(jì)，現(xiàn)存各級民政部門登記的社會組織，多數(shù)是行業(yè)性協(xié)會、社團(tuán)和民辦非營利性機(jī)構(gòu)，其中約三分之一活躍、三分之一維持、三分之一處于休眠，且公益類、慈善類社會組織不足10%，大多集中在社區(qū)環(huán)境、社區(qū)文化、社區(qū)治安、社區(qū)教育和醫(yī)療衛(wèi)生等方面，在為老服務(wù)、流動(dòng)人口管理、為民服務(wù)專項(xiàng)資金項(xiàng)目等方面少有涉及。比如在某街道2019年度社工項(xiàng)目征集、項(xiàng)目策劃、項(xiàng)目實(shí)施過程中有少許社會組織參加競標(biāo)，但在項(xiàng)目監(jiān)督和項(xiàng)目評估等一系列環(huán)節(jié)中，卻未能發(fā)現(xiàn)社會組織的身影，或者其參與社會治理的深度有限。二是作用發(fā)揮不充分。即使是活躍的社會組織，有的行政色彩濃郁、有的活動(dòng)經(jīng)費(fèi)缺乏、有的工作結(jié)構(gòu)不合理，在數(shù)量質(zhì)量、經(jīng)濟(jì)貢獻(xiàn)、社會服務(wù)、人才隊(duì)伍等方面都與城市基層社會治理的現(xiàn)實(shí)需求存在巨大差距。

二、當(dāng)前城市基層社會治理中存在問題的對策

（一）轉(zhuǎn)變治理理念

一是強(qiáng)化基層黨建引領(lǐng)。充分發(fā)揮基層黨組織在組織動(dòng)員群眾、協(xié)調(diào)利益關(guān)系、化解矛盾糾紛中的作用，努力解決基層治理“力量散”“管理亂”等問題。二是強(qiáng)化社會力量協(xié)同。破除“政府包打天下”理念，正視社會力量、社會組織的重要作用，靈活運(yùn)用購買服務(wù)、項(xiàng)目外包等方式，引入市場機(jī)制介入城市基層社會治理領(lǐng)域，可將統(tǒng)計(jì)調(diào)查、信息收集等工作交給社會組織，道路修復(fù)、管網(wǎng)改造、綠化管護(hù)等工作交給盈利性的專業(yè)公司，從而達(dá)到“八仙過海，各顯神通”的雙贏效果。三是強(qiáng)化社會公眾參與。匯總收集本社區(qū)居民的構(gòu)成、上下班集中時(shí)間、聚集活動(dòng)地點(diǎn)等基礎(chǔ)材料，并在此基礎(chǔ)上積極做好社區(qū)群眾宣傳，深入群眾與之溝通，全面營造“共建共治共享”的良好氛圍，引導(dǎo)群眾廣泛了解、積極參與、大力支持城市基層社會治理。

（二）健全治理體系

一是優(yōu)化社會矛盾化解體系。全面加強(qiáng)矛盾糾紛源頭排查調(diào)處，鞏固和完善矛盾糾紛多元化解工作格局。二是深化社會治安防控體系。深入開展掃黑除惡專項(xiàng)斗爭，強(qiáng)化社會治安綜合治理，嚴(yán)厲打擊影響群眾安全感的違法犯罪。三是強(qiáng)化重點(diǎn)人群服務(wù)管理體系。扎實(shí)開展社區(qū)矯正和刑釋人員安置幫教，精細(xì)化管理重精患者，嚴(yán)格監(jiān)測管理吸毒及患艾等特殊人群。四是完善公共安全防控體系。嚴(yán)格落實(shí)安全生產(chǎn)責(zé)任制，增強(qiáng)人員密集等區(qū)域場所的安全保障，提升應(yīng)急救援和防災(zāi)減災(zāi)能力。

（三）融合治理方式

一是奉行法治。扎實(shí)推進(jìn)法律咨詢、司法救助、法律援助進(jìn)基層活動(dòng)，依法開展選舉、議事、公示等事務(wù)，努力推動(dòng)城市基層社會形成辦事依法、遇事靠法的良好法治環(huán)境。二是倡行德治。廣泛開展社會主義核心價(jià)值觀宣傳教育，弘揚(yáng)中華民族傳統(tǒng)美德，倡導(dǎo)良好向上的家風(fēng)，強(qiáng)化社區(qū)管理規(guī)章制度和社區(qū)成員行為準(zhǔn)則，推動(dòng)城市基層社區(qū)德治良性發(fā)展。三是推行自治。開展網(wǎng)格每日說事、干部每周聽事、社區(qū)每月議事，以居民參與助推和監(jiān)督社區(qū)事務(wù)等良性互動(dòng)，努力實(shí)現(xiàn)“小事不出網(wǎng)格、大事不出社區(qū)、難事不出街道”。

（四）提升治理手段

一是提高智能化水平。深入推進(jìn)智慧社區(qū)、智安小區(qū)等建設(shè)，提高城市基層社會治理的科技運(yùn)用實(shí)效。二是提高信息化水平。堅(jiān)持大融合、大共享、大應(yīng)用，加強(qiáng)城市基層社會治理領(lǐng)域的信息網(wǎng)絡(luò)建設(shè)，發(fā)揮好大數(shù)據(jù)作用。三是提高專業(yè)化水平。分類推進(jìn)社區(qū)居委會、社會組織提供城市基層社會治理服務(wù)的專業(yè)化建設(shè)，各有側(cè)重地提升服務(wù)內(nèi)容、服務(wù)項(xiàng)目的科學(xué)性、制度性和專業(yè)性。

（五）夯實(shí)治理基礎(chǔ)

一是健全網(wǎng)格化服務(wù)管理。將涉及城市基層社會治理職能部門的人員、資金、設(shè)施等下沉進(jìn)社區(qū)網(wǎng)格，按“一網(wǎng)多員、一員多能”目標(biāo)原則，實(shí)現(xiàn)小事逐個(gè)解決、大事整體處置。二是建好用好綜治中心和“雪亮工程”。統(tǒng)籌推進(jìn)市、區(qū)縣、街道、社區(qū)四級綜治中心和“雪亮工程”視頻系統(tǒng)等平臺建設(shè)，有效整合公安、綜治、城管、安全、應(yīng)急等信息資源，實(shí)現(xiàn)聯(lián)勤、聯(lián)調(diào)、聯(lián)處。三是加強(qiáng)基層隊(duì)伍建設(shè)。將人員編制進(jìn)一步向基層街道傾斜，盡量配強(qiáng)配足街道社會管理、綜合治理、社會事務(wù)、社區(qū)建設(shè)等一線工作人員，著力加強(qiáng)社區(qū)網(wǎng)格“七員”的技能培訓(xùn)和隊(duì)伍管理，嚴(yán)格工作質(zhì)效考評，提升服務(wù)質(zhì)量，強(qiáng)力推動(dòng)城市基層社會治理提檔升級。

作 ?者：重慶市沙坪壩區(qū)天星橋街道黨工委書記

責(zé)任編輯：馬 健