河北省搭建“一帶一路”創(chuàng)新項目合作平臺研究
——借鑒歐盟JPIs經驗

劉 慧

（石家莊學院 經濟管理學院，河北 石家莊 050035）

2016年，科技部等多部委聯(lián)合發(fā)布了《推進“一帶一路”建設科技創(chuàng)新合作專項規(guī)劃》[1]，科技部還專門組織研究制定了《“一帶一路”科技創(chuàng)新合作行動計劃》。2017年5月14日，國家主席習近平在北京出席“一帶一路”國際合作高峰論壇開幕式，并發(fā)表題為《攜手推進“一帶一路”建設》的主旨演講，提出要將“一帶一路”建成創(chuàng)新之路，并強調了創(chuàng)新是推動發(fā)展的重要力量。[2]2019年，習近平主席在第二屆“一帶一路”國際合作高峰論壇開幕式上的主旨演講又提到了要建設數字絲綢之路、創(chuàng)新絲綢之路，中國將繼續(xù)實施共建“一帶一路”科技創(chuàng)新行動計劃。[3]我國多地如廣東、上海、天津、廣西等省、市、自治區(qū)出臺了相應的專項行動計劃。2017年，天津市科委出臺《天津市“一帶一路”科技創(chuàng)新合作行動計劃（2017-2020年）》，提出全面發(fā)揮科技合作對共建“一帶一路”的支撐引領作用，推動全市開放型創(chuàng)新體系建設。[4]2018年，廣西發(fā)布《廣西參與“一帶一路”科技創(chuàng)新行動計劃實施方案（2018-2020年）》，提出加強創(chuàng)新能力開放合作，全面發(fā)揮科技合作對共建“一帶一路”的支撐引領作用。[5]

河北省也應該積極融入我國的科技創(chuàng)新合作專項計劃，充分發(fā)揮科技創(chuàng)新的引領和支撐作用，積極探索與“一帶一路”沿線國家和地區(qū)的科技創(chuàng)新合作途徑，就發(fā)展中面臨的共同問題展開科技創(chuàng)新合作，推動河北省“一帶一路”沿線國家和地區(qū)的全面交流合作。從推動國家間開展多邊創(chuàng)新合作的經驗來看，歐盟的經驗最值得借鑒。在歐洲一體化進程中，歐盟一直致力于推進成員國之間的創(chuàng)新合作，而成員國之間的制度、科技發(fā)展水平有很大差異，尤其是北歐與中東歐國家之間。這與“一帶一路”沿線國家之間的差異化情況有相似之處。歐盟在推進成員國之間合作的過程中十分重視搭建創(chuàng)新項目合作平臺，各國進行聯(lián)合創(chuàng)新項目合作，從而全面帶動成員國間的科技創(chuàng)新合作。在歐盟的跨區(qū)域創(chuàng)新項目合作平臺中，運行時間比較長而且影響力比較大的是Joint Programming Initiatives（JPIs），已經建設了十余年，吸引了大多數歐盟成員國的參與，在聯(lián)合項目選擇、制度協(xié)調、監(jiān)督機制等方面積累了有益的經驗，可以給河北省以啟示。

一、河北省參與“一帶一路”科技創(chuàng)新合作的現狀

（一）以產能合作為重點

目前河北省把參與“一帶一路”建設的重點放在了產能領域。2018年7月，河北省人民政府辦公廳印發(fā)《關于積極參與“一帶一路”建設推進國際產能合作的實施方案》[6]。聚焦鋼鐵、水泥、玻璃、光伏、電力、裝備制造、紡織服裝、農業(yè)、基礎設施及高新技術十大行業(yè)，發(fā)揮產能優(yōu)勢，瞄準產業(yè)發(fā)展方向，傳統(tǒng)產業(yè)領域以在新興市場國家參與基礎設施和工業(yè)化建設進程為重點，高新技術領域以在發(fā)達國家開展并購、投資先進要素為重點，積極開展國際產能合作。從目前來看，河北省與“一帶一路”沿線國家和地區(qū)的合作主要是參與當地的建設或進行投資，科技創(chuàng)新方面的合作還較少，尚未出臺與科技創(chuàng)新合作計劃相關的行動計劃。

（二）合作形式主要是共建工業(yè)園和產業(yè)園

目前河北省與“一帶一路”部分沿線國家和地區(qū)合作的重要形式是成立工業(yè)園和產業(yè)園，正在合作建設的有中塞友好（河北）工業(yè)園區(qū)、加拿大泰瑞斯工業(yè)園、華夏幸福印尼卡拉旺產業(yè)園、華夏幸福印尼唐格朗產業(yè)園、德龍鋼鐵印尼青山工業(yè)園、天唐集團烏干達姆巴萊工業(yè)園、嘉禾農業(yè)格林羅旺農業(yè)產業(yè)園、新武安鋼鐵馬來西亞工業(yè)園、尼日利亞萊基自貿區(qū)河北產業(yè)園、中建材迪拜公共海外倉河北基地。詳情見表1。

河北省與“一帶一路”沿線國家和地區(qū)共建的工業(yè)園和產業(yè)園屬于雙邊產業(yè)合作。為了融入我國的“一帶一路”科技創(chuàng)新合作行動計劃，河北省應利用現有的合作基礎，加強重點產業(yè)領域的科技創(chuàng)新合作，提升合作層次；為了提高合作效率，可以在雙邊合作的基礎上進一步統(tǒng)籌并整合資源，實現多邊合作?！耙粠б宦贰毖鼐€國家的政治制度、意識形態(tài)、科技創(chuàng)新能力和發(fā)展階段不同，完全靠自發(fā)開展多邊創(chuàng)新合作將會是一個漫長的過程，當務之急是從政府層面探索有效的合作推動機制。河北省應積極推動與多個國家和地區(qū)就某一共同的興趣點和利益點開展創(chuàng)新合作，在多邊合作中，共享包括人才、技術、基礎設施等在內的資源，集中力量突破難點。

二、搭建創(chuàng)新項目合作平臺是推進河北省開放式創(chuàng)新合作的有效途徑

創(chuàng)新項目合作平臺可以看作是以創(chuàng)新項目為載體的一個創(chuàng)新合作體，兩個以上的創(chuàng)新主體就一些內涵較豐富、社會影響較大、投入較多的重大課題進行合作研究，共同投入資金、人才、研究設施等資源，共享成果。在創(chuàng)新項目合作期間，簽訂合作協(xié)議，遵守平臺的規(guī)章制度。

表1 河北省與“一帶一路”沿線國家和地區(qū)正在合作建設的工業(yè)園和產業(yè)園

不同于合作項目的短期性，合作平臺是可以長期存在的，合作平臺可以同時發(fā)展多個創(chuàng)新合作項目，集中并整合不同區(qū)域、不同部門創(chuàng)新主體的創(chuàng)新資源。平臺的發(fā)展將為不同區(qū)域的創(chuàng)新主體提供交流與合作的機會，并逐漸將這種合作固定化，形成創(chuàng)新主體間的緊密聯(lián)系。

加強地區(qū)間的創(chuàng)新合作是推動河北省全面有效參與“一帶一路”建設的動力。由于“一帶一路”沿線涉及的國家和地區(qū)眾多，經濟發(fā)展階段不同，科技創(chuàng)新能力有很大差別，自發(fā)的多邊合作很難形成。在這樣的國家和地區(qū)間開展協(xié)同創(chuàng)新應該從項目合作開始，先就某一共同需要進行科技創(chuàng)新的領域開展合作，這樣比較容易實現。在合作中逐漸建立起穩(wěn)定的聯(lián)系，在增進信任和了解的基礎上進一步開展更深入的合作。由河北省政府牽頭搭建創(chuàng)新項目合作平臺，將多個國家和地區(qū)納入其中，在河北省重點發(fā)展的產業(yè)領域開展聯(lián)合創(chuàng)新項目合作，平臺對聯(lián)合創(chuàng)新項目提供制度保障和資金支持。隨著各國在合作平臺上合作的穩(wěn)定，會逐漸促進各國創(chuàng)新制度的協(xié)調、創(chuàng)新資源的共享、創(chuàng)新人才的交流，從而全面帶動國家間的科技創(chuàng)新合作。

三、歐盟JPIs：開展跨國多邊創(chuàng)新合作的典范

2008年，歐盟推出Joint Programming Initiatives（JPIs），搭建了一個各成員國的創(chuàng)新項目合作平臺，旨在加強歐盟成員國和地區(qū)之間的科技創(chuàng)新合作，加強產、學、研各部門的合作，確立了一系列符合歐盟各成員國研究需要的聯(lián)合科研項目。在JPIs十余年的建設過程中，已經開展了十個聯(lián)合項目，分別是神經退行性疾病（JPND），農業(yè)、食品安全和氣候變化（FACCE），健康飲食（JPISHDHL），文化傳承（JPIS CH），歐洲城市（JPISUE），更長壽更幸福（JPIS-MYBL），細菌耐藥性研究（JPISAMR），水挑戰(zhàn)（Water JPIS），健康多產的海洋（JPISOceans），歐洲氣候（JPISClimate）。在成員國間的影響力也在逐漸增強，每個項目都吸引了大多數成員國的參與，最多的如“神經退行性疾病”聯(lián)合項目參與成員國數量達到23個，最少的“細菌耐藥性研究”項目也有16個成員國參與。[7]

通過研究上述十個歐盟聯(lián)合項目的建設和運行，可以總結出歐盟JPIs創(chuàng)新項目合作平臺的建設機制主要有以下幾個方面：

（一）選擇具有各成員國共同利益點的項目

創(chuàng)新合作平臺的聯(lián)合項目一定是對多個成員國都有研究價值的課題，往往是各成員國共同面臨的重大挑戰(zhàn)，如JPIs的研究領域涉及氣候變化、老齡化、能源危機、健康、食品安全等。這些項目本身就是成員國需要解決的重大問題，如果參與項目合作平臺既可以得到歐盟的資助，又可以在合作中提高研究效率，就比較容易調動各成員國的參與積極性并在各研究創(chuàng)新主體間達成合作共識。

（二）設置專門管理機構進行引導和監(jiān)督

跨區(qū)域的科技創(chuàng)新合作涉及到不同地區(qū)的多個創(chuàng)新主體，如來自不同國家的企業(yè)和科研機構等，難免有許多方面需要協(xié)調。歐盟成立了一個“聯(lián)合項目高級組”（GPC）來負責JPIs的相關事項，高級組的成員由成員國和歐盟委員會在征詢利益相關者建議的基礎上提名并選出。2013年，為了更有力地推動聯(lián)合項目的各項行動方案，GPC下面又成立了4個工作組，分別負責加強GPC和各聯(lián)合項目的聯(lián)系、協(xié)調，確定聯(lián)合項目的框架條件，評價聯(lián)合項目的發(fā)展和影響力。

（三）確定戰(zhàn)略研究議程

對每一個JPIs項目，歐盟要求參與的國家要進行以下步驟：第一，設立各國的共同目標。第二，確定戰(zhàn)略研究日程，設立專門的可測量的、可行的、相關性高的、具有實效性的目標。第三，分析可選擇的方案，評估可預測到的影響，確定可使用的最佳工具。[8]

對每一個JPIs項目，成員國都共同參與決策，不僅確定總體發(fā)展目標，還要確定戰(zhàn)略研究日程，這就將總體目標具體化，便于制定具體的行動方案和研究計劃。

（四）定期評價

為防止跨區(qū)域創(chuàng)新項目合作在實施過程出現偏離目標的情況，歐盟委員會對JPIs的開展情況進行定期評估。2012年歐盟委員會專門成立了一個獨立的專家組，邀請了世界一流學者加入，相當于科學咨詢委員會，分析聯(lián)合項目的進展并進行評價，對成員國、聯(lián)盟國和委員會進一步推進聯(lián)合項目的措施提出建議。2016年發(fā)布了最新的JPIs評價報告，對JPIs的發(fā)展進行了回顧和評價，還對歐盟、成員國、利益相關機構、高級專家組的工作情況進行了評價。這種定期的回顧和評價可以讓組織者和參與者總結經驗和反思教訓，及時調整發(fā)展策略，更好地實現研究目標。

經過十余年的發(fā)展，JPIs取得了很多成就，聯(lián)合項目在成員國中的認可度增強，JPIs項目在世界范圍的影響力提高，而且創(chuàng)新項目合作一定程度上促進了成員國政策的協(xié)調。實踐證明，創(chuàng)新項目合作平臺是開展跨國多邊創(chuàng)新合作的有效途徑，JPIs可以給其他國家和地區(qū)開展跨國界的多邊創(chuàng)新合作以重要啟示。

四、河北省與“一帶一路”沿線國家和地區(qū)創(chuàng)新項目合作平臺的建設對策

在借鑒歐盟JPIs建設經驗的基礎上，河北省應利用現有的合作基礎牽頭搭建河北省“一帶一路”科技創(chuàng)新項目合作平臺，邀請國內、省內及“一帶一路”沿線國家和地區(qū)的創(chuàng)新主體共同加入，共同制定平臺的管理制度、合作機制、優(yōu)先發(fā)展項目等，隨著項目合作平臺的不斷成熟，吸引越來越多的創(chuàng)新主體參與。

（一）找到共同利益點成立聯(lián)合項目

從歐盟的經驗中可以看出，在發(fā)展基礎和制度文化有很大差異性的創(chuàng)新主體間建立穩(wěn)固的多邊合作關系，首先要找到合作各方的共同利益點，這是搭建創(chuàng)新項目合作平臺的基礎和前提條件，如歐盟各國面臨著老齡化、能源危機等共同社會難題，在這些領域成立聯(lián)合項目就吸引了大多數的歐盟成員國加入。河北省建設“一帶一路”沿線國家和地區(qū)創(chuàng)新項目合作平臺首先要成立聯(lián)合項目，在選擇聯(lián)合項目時首先要分析目前的合作現狀，從現有的多邊合作中找到有希望發(fā)展成多邊合作的領域，在這個領域成立聯(lián)合項目，吸引來自多個國家和多個地區(qū)的創(chuàng)新主體參與創(chuàng)新項目。從表1中可以看出，河北省目前與塞爾維亞、印度尼西亞和馬來西亞合作的領域都涉及鋼鐵產業(yè)，說明合作各方可以在鋼鐵產業(yè)中找到共同利益點，因此可以在現有的合作基礎上進一步提升合作的層次，由河北省牽頭針對鋼鐵產業(yè)成立聯(lián)合創(chuàng)新項目，發(fā)布招標公告，歡迎來自我國其他省份和“一帶一路”沿線國家和地區(qū)的創(chuàng)新主體加入鋼鐵聯(lián)合項目。加入聯(lián)合項目的各創(chuàng)新主體的科研人員共同進行研發(fā)，共享科研設備、設施，共享科研成果。河北省還可以針對自己的優(yōu)勢，發(fā)展水泥、玻璃行業(yè)等領域的聯(lián)合項目。

聯(lián)合項目的成立是建設創(chuàng)新項目合作平臺的前提和基礎，平臺建設又能保障聯(lián)合項目的順利進行。隨著聯(lián)合項目的增多，創(chuàng)新項目合作平臺的影響力和吸引力會不斷增強。

（二）建立跨區(qū)域創(chuàng)新項目合作平臺的專門管理機構

在跨國多邊合作中，超國家的管理機構起著重要的作用。在歐盟JPIs的建設和發(fā)展過程中，歐盟作為超國家機構在推動跨國創(chuàng)新合作方面發(fā)揮了巨大的作用。而“一帶一路”沿線國家和地區(qū)目前尚沒有超國家層次的管理機構，因此，可以由參與多邊合作的各方共同成立一個超國家機構，對跨國科技創(chuàng)新合作推進和管理。河北省可以牽頭成立“一帶一路”沿線國家和地區(qū)創(chuàng)新項目合作平臺的管理機構，分設決策機構、執(zhí)行機構和咨詢機構。決策機構成員由來自聯(lián)合項目各合作方的代表構成，共同制定項目合作平臺的相關制度，包括聯(lián)合項目的組織制度、資金籌措和使用制度、聯(lián)合項目的篩選制度、聯(lián)合項目的招標制度、聯(lián)合項目的成果共享制度、創(chuàng)新資源的共享制度、創(chuàng)新人才的交流合作制度等。項目合作平臺必須由來自不同國家和地區(qū)的創(chuàng)新主體組建團隊，參與聯(lián)合項目，對符合要求的創(chuàng)新項目合作團隊進行資助，對參與平臺的創(chuàng)新主體進行管理。項目合作平臺的執(zhí)行機構可以分設在各個國家和地區(qū)，負責聯(lián)合項目的具體開展。咨詢機構為來自各個國家和地區(qū)的專家對聯(lián)合項目的設立和運行提供專業(yè)的建議。聯(lián)合項目平臺的管理機構超越國家層次，首先要得到各國和各地區(qū)政府的認可和支持。

（三）完善創(chuàng)新項目合作平臺的監(jiān)督機制

從歐盟JPIs的經驗來看，跨國的多邊合作涉及到不同國家和地區(qū)，創(chuàng)新發(fā)展水平、科技創(chuàng)新制度不盡相同，在開展創(chuàng)新合作的過程中容易遇到較大阻力。建設跨國界的創(chuàng)新項目合作平臺，受到各國不同發(fā)展戰(zhàn)略和不同制度的影響，很容易出現偏差，因此通過有效的監(jiān)督機制進行控制和糾偏很重要。河北省搭建“一帶一路”沿線國家和地區(qū)的創(chuàng)新項目合作平臺，要重視建立和完善監(jiān)督機制。首先應當由各方主體簽訂協(xié)議，保證遵守創(chuàng)新項目合作平臺的各項制度。其次，在聯(lián)合項目成立之時，由各參與方共同訂立項目的發(fā)展議程，確定聯(lián)合項目的總目標，并將每個創(chuàng)新合作項目的總體目標分解成階段性的目標，據此制定具體的行動方案。第三，對階段目標的完成情況定期發(fā)布評價報告，監(jiān)督具體項目的進展情況。參與“一帶一路”沿線國家創(chuàng)新項目合作平臺的國家和地方政府應進一步加強政治承諾，確保參與創(chuàng)新項目合作的穩(wěn)定性。

“一帶一路”沿線國家和地區(qū)創(chuàng)新水平差異較大，進行多主體間的創(chuàng)新項目合作并使之常態(tài)化、穩(wěn)定化的最好途徑就是搭建有效的創(chuàng)新項目合作平臺，在平臺內共享參與成員的創(chuàng)新資源、人才、項目，并逐漸形成各成員共同遵守的制度。隨著平臺影響力的提升和參與成員的增加，將為河北省與“一帶一路”沿線國家和地區(qū)的協(xié)同創(chuàng)新打下堅實的基礎。