煙草專賣行政執(zhí)法風險防控研究
——基于全面風險管理理論

趙 娜，雷曉康，楊 茜

(陜西省煙草專賣局西安市局 法規(guī)處，陜西 西安 710048；西北大學 公共管理學院，陜西 西安 710127)

行政執(zhí)法風險指的是行政機關(guān)及其工作人員在行政執(zhí)法工作中因不合理的執(zhí)法行為，造成的嚴重不良后果及危害(1)楊士林：《行政執(zhí)法風險的內(nèi)涵、表現(xiàn)及原因解析》，《云南師范大學學報(哲學社會科學版)》，2013年第3期。。因為行政執(zhí)法主客體的思想和行為具有不可控性，因此，行政執(zhí)法必然存在風險。煙草專賣行政執(zhí)法與行政執(zhí)法是特殊與一般的關(guān)系,由于煙草專賣行政執(zhí)法人員自身思想的局限性以及各方面環(huán)境的影響，煙草專賣行政執(zhí)法過程存在的各種各樣的風險是難以完全消除的，并且在當前網(wǎng)絡社交媒體發(fā)達的情況下，一旦出現(xiàn)執(zhí)法不規(guī)范行為，就會迅速被廣泛傳播，嚴重損害煙草行業(yè)的形象，甚至動搖專賣制度。因此，對我國煙草專賣行政執(zhí)法風險防控體系建設進行研究具有重要的現(xiàn)實意義。

圍繞煙草專賣行政執(zhí)法風險防控，學者們開展了一些研究。研究者大多數(shù)為煙草專賣局工作人員，他們一般從實際工作中遇到的風險入手，提出解決建議。左勝超分析了重慶市煙草專賣立法問題，提出規(guī)避風險的目的是提升行業(yè)形象(2)左勝超：《重慶市煙草專賣立法及行政執(zhí)法風險規(guī)避對策》，《重慶與世界(學術(shù)版)》，2015年第12期。。楊源分析了煙草專賣執(zhí)法中法律風險的來源并提出具體的防控措施(3)楊源：《我國煙草專賣執(zhí)法法律風險防控》，《法制博覽》，2016年第30期。。肖凌分析了建立煙草專賣行政執(zhí)法法律風險防控體系的必要性，并指出了風險防控中存在的問題和解決舉措(4)肖凌：《煙草專賣行政執(zhí)法風險防控工作研究》，《現(xiàn)代國企研究》，2016年第22期。。臧聚慧結(jié)合基層煙草執(zhí)法風險防控現(xiàn)狀，從風險管理角度提出了防控措施(5)臧聚慧：《基層煙草專賣行政執(zhí)法風險管理研究》，《法制與社會》，2019年第7期。。可見，當前相關(guān)研究大多是從實踐出發(fā)提出較為微觀的風險應對策略，其結(jié)論缺乏系統(tǒng)性和指導性。因此，本文借助理論視角，給出系統(tǒng)構(gòu)建起煙草專賣行政執(zhí)法全面風險防控體系的若干建議，以期促進煙草專賣執(zhí)法工作順利開展，有效推進法治煙草建設進程。

一、全面風險管理視角下煙草專賣執(zhí)法風險防控的理論邏輯

(一)全面風險管理理論及其應用研究現(xiàn)狀

風險伴隨人類歷史發(fā)展的各個階段，但直到20世紀中期，風險管理才開始被學界重視并加以系統(tǒng)研究。隨著研究的不斷深化，以事后管理為主、碎片化的傳統(tǒng)風險管理理論已經(jīng)不能解決越來越多、越來越復雜的風險問題，基于此，全面風險管理理論應運而生。由于企業(yè)風險不是由單一因素引發(fā)的，而是在發(fā)展過程中的多個環(huán)節(jié)、多種因素共同作用下產(chǎn)生的，因此，全面風險管理理論認為需要從整體入手，對企業(yè)發(fā)展的各個環(huán)節(jié)進行系統(tǒng)分析和全面管理，以實現(xiàn)對企業(yè)的整體風險防控。除此之外，全面風險管理理論還注重全過程管理，強調(diào)不僅要在風險發(fā)生時進行管控，還要注重風險的事前預防和事后經(jīng)驗總結(jié)。

全面風險管理理論是在企業(yè)內(nèi)部控制理念的基礎(chǔ)上發(fā)展而來的，一開始被應用于經(jīng)濟領(lǐng)域，學者們的研究主要集中于探究金融企業(yè)的風險防控。陳天燈將全面風險管理理論作為企業(yè)稅務風險管理體系構(gòu)建的理論基礎(chǔ)(6)陳天燈：《構(gòu)建企業(yè)稅務風險管理體系研究》，《管理世界》，2013年第6期。。郭保民和劉芳瑩等人均以商業(yè)銀行為研究對象，梳理了我國商業(yè)銀行在風險管理中存在的問題，并提出了全面風險管理體系的構(gòu)建思路(7)郭保民：《論商業(yè)銀行全面風險管理體系的構(gòu)建》，《中南財經(jīng)政法大學學報》，2011年第3期。(8)劉芳瑩：《我國商業(yè)銀行全面風險管理問題探討》，《江西社會科學》，2013年第8期。。隨著市場經(jīng)濟的發(fā)展，全面風險管理由企業(yè)管理學概念逐步擴展到現(xiàn)代公共管理學范疇(9)韓金靈,楊新瑋：《基于風險管理理論的二級庫運作體系在醫(yī)院現(xiàn)金管理中的應用》，《中國衛(wèi)生經(jīng)濟》，2019年第5期。，學者們也開始嘗試研究全面風險防控理論對其他行業(yè)風險的適用性。譚嘉輝等人借鑒全面風險管理理論，評價了我國足球績效并提出了治理對策(10)譚嘉輝等：《全面風險管理視角下我國校園足球績效評價和治理對策研究》，《北京體育大學學報》，2018年第9期。。謝志剛和楊波將“風險”和“貧困”作了類比，基于全面風險管理理論構(gòu)建出主動脫貧理論，幫助解決貧困問題(11)謝志剛,楊波：《基于全面風險管理的主動脫貧理論研究》，《保險研究》，2018年第8期。。

可以看出，全面風險管理理論已經(jīng)發(fā)展較為成熟且成為當前各行業(yè)風險防控研究的主要視角之一。煙草專賣行政執(zhí)法是涉及多方主體的系統(tǒng)性工作，需要形成規(guī)范有效的風險防控體系。因此，將全面風險管理理論應用于煙草專賣執(zhí)法風險防控的研究中具有一定的可行性。在當前學者研究成果的基礎(chǔ)上，本文嘗試將該理論引入煙草專賣行業(yè)，針對煙草專賣行政執(zhí)法工作中的各類風險，構(gòu)建完整的風險防控體系，期望能為化解專賣執(zhí)法風險提供一定的借鑒意義。

(二)全面風險管理理論應用于煙草專賣執(zhí)法的要點分析

從理論層面看，應用全面風險管理理論研究煙草專賣執(zhí)法風險防控有其必要性和可行性。但在實際工作中，煙草專賣局與一般企業(yè)存在著一定的差別，企業(yè)所做的工作主要是為了盈利，面臨的風險也大多為經(jīng)濟風險，而煙草專賣執(zhí)法工作的目標主要是創(chuàng)設法治煙草環(huán)境，規(guī)范煙草市場秩序，其風險的涉及面也更廣。因此，將煙草專賣行政執(zhí)法這一具體工作置于全面風險管理視角下，需要結(jié)合煙草專賣行政執(zhí)法工作特點對其風險進行識別、分類和評估，并根據(jù)內(nèi)外部環(huán)境特征尋求解決策略。煙草專賣執(zhí)法風險防控的工作要點主要體現(xiàn)在三個方面：

首先，要保證“過程全面”，即要全面認識煙草專賣執(zhí)法工作的整個過程。需要對煙草專賣執(zhí)法各項工作的各環(huán)節(jié)進行系統(tǒng)梳理，防止出現(xiàn)因風險防控斷層而產(chǎn)生的危害，保證工作的穩(wěn)步推進。其次，要實現(xiàn)“風險全面”，即要全面識別煙草專賣執(zhí)法面臨的各種風險。煙草專賣行政執(zhí)法風險類型眾多，表現(xiàn)形式多樣，因此，要在“過程全面”的基礎(chǔ)上，保證對內(nèi)部與外部風險、顯性與隱性風險的全面識別，對其加以系統(tǒng)研究，探尋各類風險的本質(zhì)規(guī)律。第三，要做到“主體全面”，即要全面分析煙草專賣執(zhí)法涉及的相關(guān)主體。煙草專賣執(zhí)法不僅是專賣局內(nèi)部工作，還與周圍環(huán)境聯(lián)系緊密，涉及執(zhí)法工作人員、煙草經(jīng)營人員、涉案人員、公安部門及政府部門相關(guān)人員等，需要將相關(guān)主體均納入分析中，才能對風險產(chǎn)生的原因有更深層次的認識。

二、煙草專賣行政執(zhí)法過程中的主要風險透視

依據(jù)工作特點，可以將煙草專賣行政執(zhí)法工作劃分為三個主要內(nèi)容：行政許可、市場檢查以及案件審理，這三類工作因為工作程序不同，面臨的風險也不盡相同，因此，需要分別對三項工作進行梳理，總結(jié)其中的風險點，保證風險的全面識別。

(一)行政許可環(huán)節(jié)存在的風險及其表現(xiàn)

圖1 煙草專賣行政許可基本流程圖

《中華人民共和國行政許可法》第二條將行政許可定義為是行政機關(guān)根據(jù)公民、法人或者其他組織的申請，經(jīng)依法審查，準予其從事特定活動的行為。據(jù)此定義，繪制出其基本流程圖，見圖1。

行政許可是煙草專賣行政執(zhí)法的基礎(chǔ)工作，若在這一項工作中出現(xiàn)問題，煙草行政執(zhí)法面臨的風險將被擴散，因此，需要首先對其風險進行梳理。行政許可環(huán)節(jié)主要風險點包括以下幾個方面：

首先，在許可程序方面。煙草專賣行政執(zhí)法人員在進行行政許可工作中因主觀或客觀原因，會造成許可程序不規(guī)范的問題，引發(fā)潛在風險。具體的表現(xiàn)為：執(zhí)法人員因怕麻煩或自身業(yè)務不熟練而沒有告知清楚申請人申請所需材料，導致申請人因材料不齊全而沒有得到許可；執(zhí)法人員在知道申請人不符合許可條件時，為圖方便省事，選擇拒絕受理，將申請材料直接退還，這違反了相關(guān)法律規(guī)定；在進行審查時，現(xiàn)場勘探工作直接憑經(jīng)驗判斷，導致結(jié)果不準確；執(zhí)法人員因主觀或客觀原因?qū)е罗k證周期過長，使申請人失去耐心，產(chǎn)生不良情緒；對于與行政許可人及其他相對人利益關(guān)系密切的行政許可申請，沒有組織聽證會或沒有告知其聽證權(quán)利，造成其利益受損。這些做法為日后引發(fā)行政復議或行政訴訟風險埋下了風險隱患。

其次，在許可決定方面。許可決定的作出是行政許可工作的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，也是極易引發(fā)風險的環(huán)節(jié)。煙草專賣行政許可環(huán)節(jié)風險的具體表現(xiàn)為：一是執(zhí)法人員因?qū)Ψㄒ?guī)或程序不熟悉或由于主觀故意、出于方便自己的立場而作出錯誤決定，或者根據(jù)相關(guān)處理經(jīng)驗作出決定，而沒有考慮實際情況，造成決定不嚴謹；二是在作出責令暫停、依法注銷等決定時，往往只進行調(diào)查而不重視證據(jù)的收集，導致在決定時“無證可依”(12)匡文基：《煙草專賣行政許可法律風險及其應對》，《中國煙草學會2015年度優(yōu)秀論文匯編》第6卷，中國煙草學會，2015年。，容易造成決定沒有公信力。

第三，在具體工作細節(jié)方面。一是在文書使用上存在風險，具體表現(xiàn)為：文書不齊全造成的程序失范、文字表述不規(guī)范造成的理解錯誤以及相關(guān)文書沒有及時下達引發(fā)的行政相對人不滿等。二是存在行政人員紀律道德風險，具體表現(xiàn)為：執(zhí)法人員著裝不規(guī)范、證件佩戴失范；執(zhí)法人員憑借許可權(quán)收取、索要賄賂，獲取不正當利益；酒后執(zhí)法；執(zhí)法人員隨意執(zhí)法或欺騙、恐嚇行政相對人等。這些行為會產(chǎn)生經(jīng)濟糾紛、人身安全等風險，損害執(zhí)法部門形象。

(二)市場檢查環(huán)節(jié)存在的風險表現(xiàn)

圖2 煙草專賣市場檢查基本流程圖

煙草專賣市場檢查是煙草專賣行政執(zhí)法人員對市場中的煙草經(jīng)營戶依法進行檢查并對發(fā)現(xiàn)的違法行為進行處理的有效手段，其流程大致如圖2所示。

市場檢查工作是一項長期開展的日常性工作，有很多細節(jié)需要注意。在煙草專賣監(jiān)督檢查過程中，如若執(zhí)法人員忽略細節(jié)，就很容易引起風險。因此，需要仔細識別其中的風險，防止風險擴大化。煙草專賣市場檢查的風險點主要包括以下幾個方面：

首先，在表明身份時，常常出現(xiàn)無證檢查或無資格檢查行為。具體表現(xiàn)為：一是臨時執(zhí)法者或新上崗執(zhí)法者沒有取得檢查證的情況下到店進行檢查，無法出示證件，造成被檢查者的不信任，進而引發(fā)沖突；二是非執(zhí)法人員以監(jiān)督執(zhí)法者行為為由到零售點進行檢查，查看執(zhí)法人員日常走訪記錄和零售戶經(jīng)營情況，致使經(jīng)營戶產(chǎn)生誤解，損害煙草執(zhí)法部門形象；三是進行檢查的執(zhí)法人員沒有達到法律規(guī)定的人數(shù)，致使檢查過程和結(jié)果不具備合法性。

其次，在進行檢查時，執(zhí)法者常因為一些“作為”或“不作為”而侵犯經(jīng)營者的合法權(quán)益：一方面，因執(zhí)法者的“作為”引發(fā)的風險，具體表現(xiàn)為：在清點經(jīng)營戶庫存時，如若在零售戶不在場的情況下私自清點或零售戶不配合的情況下強制清點，都會引發(fā)不滿；在檢查商住兩用的零售點時，未經(jīng)允許私自檢查零售戶私人用品，導致其產(chǎn)生抵觸情緒，從而引起投訴舉報；另外，執(zhí)法者在拍照取證過程中容易將旁觀者拍入照片中，后將其作為宣傳教育使用，侵犯了公民肖像權(quán)。另一方面，因執(zhí)法者“不作為”引發(fā)的風險，具體表現(xiàn)為：執(zhí)法人員在檢查時不按規(guī)定出示證件、佩戴徽章引發(fā)被檢查者抗拒；檢查記錄文書記錄不規(guī)范、不全面，存在遺漏或錯誤導致后續(xù)工作難以進行；在檢查過程中不按規(guī)定程序進行，跳過某些程序而造成的執(zhí)法不規(guī)范。

最后，在進行處理時，執(zhí)法人員處理結(jié)果往往會引發(fā)被檢查者的不滿。具體的表現(xiàn)為：做出行政處罰決定時沒有規(guī)范填寫處罰決定書，決定書上沒有標注當事人違法事由、處罰時間、地點、依據(jù)以及做出處罰的人員簽名和行政機關(guān)名稱，導致處罰不規(guī)范，造成爭議隱患；處理結(jié)果做出后因解釋不當或當事人不理解而產(chǎn)生沖突，發(fā)生暴力抗法等行為，存在執(zhí)法安全隱患。

(三)案件審理環(huán)節(jié)存在的風險表現(xiàn)

煙草專賣執(zhí)法案件審理是將舉報、檢查、移送等來源的煙草行業(yè)相關(guān)案件進行立案調(diào)查，并對違法行為進行相應行政處罰的過程，其基本流程如圖3所示。

行政處罰權(quán)是煙草執(zhí)法人員的一項重要法定權(quán)利，通過對違法案件作出處罰，可以有效震懾潛在違法行為，凈化卷煙市場(13)王振宇：《淺析煙草專賣行政處罰案件辦理法律風險及防控措施》，《中國煙草學會2016年度優(yōu)秀論文匯編》第11卷，中國煙草學會，2016年。。但有權(quán)必有責，若案件審理不當，必然會造成行政相對人的不滿，引發(fā)較為嚴重的風險。因此，預先識別案件審理環(huán)節(jié)可能產(chǎn)生的風險至關(guān)重要。煙草專賣行政執(zhí)法案件審理環(huán)節(jié)主要的風險點包括下幾個方面：

首先，是超出時限的風險。從流程圖中可以看出，煙草專賣行政案件審理的流程較長，環(huán)節(jié)較多，基本每一個具體環(huán)節(jié)的完成都有法律規(guī)定的時限，若執(zhí)法人員因自身執(zhí)法失誤或客觀的不可控因素超過時限，就會產(chǎn)生違法風險，其具體風險表現(xiàn)為：超出立案、調(diào)查、處理、告知、決定、執(zhí)行時限等，造成違法，從而引發(fā)行政訴訟、行政復議等，甚至引發(fā)卷煙市場的混亂。

圖3 煙草專賣案件審理基本流程圖

其次，是程序違法的風險。當前煙草專賣案件審理過程存在著重實體、輕程序的現(xiàn)象，這就容易引發(fā)一系列程序違法風險，具體表現(xiàn)為：文書開具和下達程序不合法；違法取證；辦案程序不完整，隨意性處理案件；不召開必要聽證會或不通知相關(guān)人員參與聽證等。這樣雖然不會立刻引發(fā)較大風險，但卻埋下了風險隱患，如若一旦被發(fā)現(xiàn)，就會迅速傳播并發(fā)酵，引發(fā)一系列連鎖風險反應。

再次，是實體違法的風險。因為煙草專賣案件審理最終要作出行政處罰決定并真正貫徹執(zhí)行，因此，煙草專賣案件審理產(chǎn)生的實體違法風險較多，具體表現(xiàn)為：一是案件定性錯誤，即對案件性質(zhì)認定失誤而作出完全不符合案件性質(zhì)的決定；二是對應法規(guī)錯位，沒有根據(jù)合適的法律條文作出決定，導致決定不具備合法性；三是濫用行政權(quán)力，如執(zhí)法辦案人員私留沒收卷煙，收受賄賂影響辦案結(jié)果，暴力執(zhí)法導致涉案人員人身、財產(chǎn)安全受到侵害。這些風險點具有一觸即發(fā)性，風險危害極大。

第四，是制度本身帶來的風險。煙草專賣案件審理需要行政與司法部門配合，但二者在同一案件審理過程中容易產(chǎn)生溝通不當導致互相扯皮，進而導致行政執(zhí)法敗訴風險。另外，煙草專賣執(zhí)法工作存在一些不合理的考核制度，導致執(zhí)法人員或執(zhí)法部門為了完成指標，提高工作績效而作出違紀甚至違法行為。

三、煙草專賣行政執(zhí)法風險產(chǎn)生原因探析

(一)客觀原因

1.監(jiān)督制約機制失效

監(jiān)督制約機制是防范煙草執(zhí)法風險的最后一道門檻。但是在實際工作中，煙草行政執(zhí)法工作的監(jiān)督制約沒有起到應有的效果。首先，監(jiān)督制約動力不足。煙草行業(yè)承擔著利稅繳納的重任，因此，煙草行業(yè)的重心往往放在卷煙經(jīng)營工作，而執(zhí)法監(jiān)督則沒有太多動力，諸如“重視經(jīng)營，強化執(zhí)法，忽視監(jiān)督”的現(xiàn)象普遍存在。其次，監(jiān)督制約體系不健全。當前大多縣級基層單位沒有配備專職的法規(guī)員，而是由專賣執(zhí)法人員兼任法規(guī)員，這種“自己管自己”式的法規(guī)員配備讓專賣行政執(zhí)法監(jiān)督工作更加難以“放開拳腳”。另外，監(jiān)督制約機制不暢通。煙草專賣行政執(zhí)法工作的監(jiān)督往往依靠行政訴訟、行政復議等事后途徑，程序上難以做到監(jiān)督前置，不能起到有效的監(jiān)督作用，監(jiān)督部門的地位和權(quán)威性較低也難以將監(jiān)督工作做到常態(tài)化、具體化。

2.組織機構(gòu)職能交叉

我國煙草專賣行政執(zhí)法涉及多個主體，除煙草專賣局外，負責煙草案件偵查的公安部門、負責規(guī)范煙草市場秩序的工商部門、負責檢查煙草商品質(zhì)量的質(zhì)監(jiān)部門以及負責煙草走私查處的海關(guān)部門等主體也參與其中。但當前各部門在煙草專賣行政執(zhí)法中的職責定位不清，并且溝通缺乏，導致各主體協(xié)調(diào)困難，執(zhí)法難度加大。在執(zhí)法過程中，往往會出現(xiàn)“要么沒人管，要么都要管”的情況。如當發(fā)生了涉案量大、價值高的案件時，各部門都想?yún)⑴c主管案件的調(diào)查審理，此時職能交叉、責任模糊將導致陷入執(zhí)法困境。再比如發(fā)生無證售賣煙草案件時，涉及到煙草專賣局和工商局兩個部門，如果兩部門之間互相推諉，就會出現(xiàn)“沒人管”的問題，執(zhí)法部門的公信力將大幅度下降。

(二)主觀原因

1.執(zhí)法隊伍素質(zhì)不高

行政執(zhí)法工作的效果很大程度上取決于執(zhí)法隊伍的整體素質(zhì)。當前，我國煙草專賣行政執(zhí)法隊伍人員素質(zhì)參差不齊，執(zhí)法素質(zhì)普遍較低，為執(zhí)法風險的產(chǎn)生埋下了隱患。煙草專賣行業(yè)執(zhí)法隊伍素質(zhì)不高主要體現(xiàn)在以下三個方面：一是風險防范意識缺乏。執(zhí)法人員受到傳統(tǒng)風險管理思想誘導，往往只注重風險的應對而忽視風險的預警與防范，導致煙草專賣執(zhí)法人員難以樹立全面風險防控意識；二是法律意識不強。執(zhí)法人員在入職后往往因工作繁忙而喪失主動學習的動力，認為法律法規(guī)的學習沒有必要，導致其法律知識掌握欠缺，容易產(chǎn)生失范行為。三是職業(yè)素養(yǎng)不高。煙草專賣行政執(zhí)法人員在具體的工作過程中，由于職業(yè)素養(yǎng)不高，產(chǎn)生執(zhí)法態(tài)度不端正、執(zhí)法專業(yè)技能不強、效率觀念不足、服務意識缺失等情況，影響執(zhí)法效果和執(zhí)法部門形象。四是個人利益驅(qū)使。煙草作為高消耗品，其市場價值和利潤很高，在利益的驅(qū)使下，很容易滋生腐敗和尋租行為，一些行政執(zhí)法人員利用公權(quán)力，采用收受賄賂、賣罰沒煙、非法售賣許可證等手段獲利。

2.法律法規(guī)宣傳不到位

良好的法律法規(guī)宣傳能夠糾正執(zhí)法相對人的一些錯誤觀念，從源頭上起到制止違法行為、規(guī)范煙草市場的作用。隨著中央和地方法律法規(guī)的逐漸出臺，我國已經(jīng)有了較為完善的煙草法律體系，但從實際操作來看，宣傳還不到位，導致行政相對人對執(zhí)法行為和處罰結(jié)果的不理解，進而產(chǎn)生執(zhí)法沖突。普法宣傳不到位的主要原因有以下幾點：一是宣傳活動舉辦的時間集中于重大節(jié)日而忽略了日常宣傳，導致宣傳效果難以強化；二是由于煙草行業(yè)特殊性和公眾長期以來對煙草行業(yè)的偏見，導致煙草相關(guān)法律法規(guī)的普及存在一定敏感性，執(zhí)法人員往往難以判定普法的具體內(nèi)容；三是由于煙草專賣法律法規(guī)具有一定的專業(yè)性，執(zhí)法人員不能完全掌握，公眾就更加難以理解，導致普法工作開展存在障礙；四是執(zhí)法人員對普法缺乏重視，采取的普法方式簡單且宣傳范圍窄，普法工作收效甚微。

四、全面風險管理視角下煙草專賣行政執(zhí)法風險防控體系構(gòu)建

根據(jù)當前煙草行業(yè)行政執(zhí)法風險的具體情況，結(jié)合全面風險管理理論，本文從風險防控預警體系、風險防控組織體系、風險防控行動體系三個層面初步構(gòu)建起煙草專賣行政執(zhí)法風險防控體系，并從風險環(huán)境、風險識別、風險應對、風險控制、風險監(jiān)督評估、風險信息溝通等角度以期通過全視域、全主體、全過程、全工具等風險防控思路，降低煙草專賣行政執(zhí)法成本，有效應對煙草專賣行政執(zhí)法中的風險，維護專賣執(zhí)法機構(gòu)權(quán)威。體系構(gòu)建如圖4所示。

圖4 煙草專賣行政執(zhí)法風險防控體系框架圖

(一)建立“識別—履責—控制”的風險防控預警體系

根據(jù)上述分析，煙草專賣行政執(zhí)法風險產(chǎn)生的原因多種多樣，影響范圍、演變機理、潛在后果等在現(xiàn)實中很難預測，因此，對重大風險源進行識別尤為重要。針對煙草專賣執(zhí)法可能出現(xiàn)的多種類型風險，需按照煙草專賣執(zhí)法的流程環(huán)節(jié)，建立起風險事項的風險源數(shù)據(jù)庫和風險識別表，根據(jù)風險因素、民眾態(tài)度、輿情反饋、社會影響等對煙草專賣行政執(zhí)法風險事項中的各個維度進行相關(guān)性分析，科學劃分煙草專賣行政執(zhí)法中的風險等級。

煙草專賣行政執(zhí)法中對風險的履責操作具體表現(xiàn)為針對風險所有權(quán)歸屬的責任明確和管理設定。針對執(zhí)法工作人員、煙草經(jīng)營人員、涉案人員、公安部門及政府部門相關(guān)人員合理劃分煙草專賣執(zhí)法的權(quán)責關(guān)系，建立起風險責任連帶制度，營造良好的煙草專賣行政執(zhí)法外部氛圍。在分類分責的基礎(chǔ)上，對煙草專賣執(zhí)法中的涉事主體責任進行有機捆綁，建立全流程的責任管理機制和責任倒查、責任終身制原則。

在煙草專賣行政執(zhí)法風險源的控制中，將風險防范的端口前移，建立起有效的預警機制，提高風險的可控能力。在全面風險管理的目標和制度要求下，綜合評估煙草專賣行政執(zhí)法的風險環(huán)境，針對煙草專賣行政執(zhí)法的風險源建立起重大隱患定期排查制度，爭取在源頭上控制風險，提高風險抵御能力和風險承受能力。

(二)建立“主體—角色—工具”的風險防控組織體系

在煙草專賣行政執(zhí)法風險防控體系的建立中，明確風險事項中涉及的多方主體，對主體的角色與責任進行分析，搭建集中統(tǒng)一的風險防控組織架構(gòu)，因此本文構(gòu)建起“主體—角色—工具”的風險防控組織體系，改善煙草專賣行政執(zhí)法中執(zhí)法人員素質(zhì)不高、執(zhí)法行為失范等問題。

在煙草專賣行政執(zhí)法中，涉及的主體主要有專賣局內(nèi)部工作人員、執(zhí)法工作人員、煙草經(jīng)營人員、涉案人員、公安部門及政府部門相關(guān)人員等，應設置統(tǒng)一管理、專業(yè)監(jiān)管的風險管理部門，政府作為穩(wěn)定社會風險的主要部門，具有天然的維護公共利益的職能，是動員全社會參與風險防范的引導者，通過政策方案的制度規(guī)范和約束煙草專賣行政執(zhí)法行為；專賣局在風險防控組織中作為核心部門，需要對風險進行研判，對執(zhí)法工作人員和煙草經(jīng)營人員的行為進行分析決策，建立煙草專賣行政執(zhí)法風險應急預案。

在煙草專賣行政執(zhí)法中，可以利用的風險防控工具主要分為風險預警工具和風險應對工具。風險預警工具主要針對煙草專賣行政執(zhí)法中的風險源，綜合分析風險情境，以政策規(guī)劃的方式對行政執(zhí)法進行規(guī)范，進行事前防控和控制，主要工具有：規(guī)劃工具、風險管理政策、管制工具、情境分析、應急預案、行政許可等。風險應對工具主要針對煙草專賣行政執(zhí)法中發(fā)生的風險，以保險機制進行行政執(zhí)法失范后的成本分擔，采用罰款、績效評估等工具促進行政執(zhí)法人員的工作改進，主要的工具有：責任保險、罰款、績效評估等。

(三)建立“信息—監(jiān)督—報告”的風險防控行動體系

風險防控行動是風險防控體系的核心與關(guān)鍵。在煙草專賣行政執(zhí)法風險防控行動中，需要完備的信息支撐，對煙草專賣行政執(zhí)法行為進行監(jiān)督，并以報告的形式及時對風險事項進行總結(jié)反饋。因此，本文構(gòu)建起面向煙草專賣行政執(zhí)法的“信息—監(jiān)督—報告”的風險防控行動體系。

在風險防控行動中，對風險源的識別、執(zhí)法環(huán)節(jié)的主體行為、風險評估等都需要相關(guān)信息作為支撐，建立風險管理信息系統(tǒng)，綜合設置風險分析模塊、資源應對模塊、風險行動決策模塊等，以確保煙草專賣行政執(zhí)法風險應對的及時性、有效性和獨立性。

在煙草專賣行政執(zhí)法行為監(jiān)督中，首先，應建立起嚴格的監(jiān)督制度，遵循“自上而下”和“自下而上”相結(jié)合的原則，從煙草專賣的行政執(zhí)法人員素質(zhì)、執(zhí)法行為、市場檢查、案件審理、零售戶經(jīng)營行為等方面設計專門針對煙草專賣行政執(zhí)法監(jiān)督的政策方案；其次，通過監(jiān)督制度建設，由上級政府、同級業(yè)務部門、志愿者、專家學者、媒體等組成的一張全方位的監(jiān)督主體網(wǎng)絡，對煙草專賣行政執(zhí)法的全過程環(huán)節(jié)進行監(jiān)督；最后，利用煙草專賣行政執(zhí)法信息系統(tǒng)，整合信息資源，強化主體間的監(jiān)督能力，促進煙草專賣行政執(zhí)法行為監(jiān)督的及時性。

在煙草專賣行政執(zhí)法風險應對行動結(jié)束后，應建立起重大風險事故報告制度，反映在煙草專賣行政執(zhí)法中的風險源、風險應對組織履責行為、風險管理過程、風險處理結(jié)果等內(nèi)容，對煙草專賣行政執(zhí)法行為進行評估，定期向風險管理部門報送，為煙草專賣行政執(zhí)法的風險評估提供依據(jù)和參考。

五、總結(jié)與展望

綜上所述，煙草專賣行政執(zhí)法風險表現(xiàn)形式多樣，原因也十分復雜且多為潛在風險，難以完全消除，只能盡可能地加以防控?；谌骘L險管理理論建立起的風險防控體系對煙草專賣執(zhí)法風險可以起到積極的防控作用，從風險發(fā)生之前的預防、發(fā)生之時的應對以及發(fā)生之后的總結(jié)，行政執(zhí)法人員都能在系統(tǒng)指導下采取有效措施以降低風險產(chǎn)生的危害。煙草專賣行政執(zhí)法風險防控體系的建立是一項長期、系統(tǒng)的工程，因此，需要對煙草專賣行政執(zhí)法的各項工作以及工作各環(huán)節(jié)可能出現(xiàn)的風險進行全面篩查，并對其原因進行深入探析，制定出相應的解決措施并在防控體系中加以體現(xiàn)。此外，還要建立各種配套措施保證防控體系的落實，促使風險防控體系能在實踐中真正發(fā)揮其作用，指導煙草專賣行政執(zhí)法工作的順利進行。