國外暴雨災(zāi)害防御及中國取向建議

■文 / 張慶陽

一、概述

2019年5月24日以來，中國南方部分地區(qū)出現(xiàn)強降雨過程，暴雨成災(zāi)。據(jù)統(tǒng)計，災(zāi)害造成安徽、江西、湖北、湖南、廣東、廣西、重慶、貴州8?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）28市（自治州）79個縣（市、區(qū)）111萬人受災(zāi)，直接經(jīng)濟損失8.1億元。

暴雨一般指每小時16毫米以上，或連續(xù)12小時降雨量30毫米以上或連續(xù)降雨量50毫米以上的降雨。暴雨災(zāi)害是威脅人類生存的十大自然災(zāi)害之一。據(jù)聯(lián)合國統(tǒng)計資料：暴雨災(zāi)害發(fā)生次數(shù)占全部自然災(zāi)害發(fā)生次數(shù)的32%，造成的經(jīng)濟損失和人員死亡數(shù)分別占全部自然災(zāi)害造成經(jīng)濟損失和人員死亡數(shù)的31%和55%。中國是世界上暴雨災(zāi)害多發(fā)國家，每年造成的損失約占所有氣象災(zāi)害總損失的27.5%。國外一些國家應(yīng)對暴雨災(zāi)害有較為成熟的經(jīng)驗，可供中國參考與借鑒。

二、世界各國防御暴雨災(zāi)害略覽

（一）美國

暴雨災(zāi)害是美國最嚴(yán)重的氣象災(zāi)害之一，美國國土面積的7%受到暴雨災(zāi)害威脅，影響人口占總?cè)丝诘?0%以上。每年有960萬個家庭和3900億美元的財產(chǎn)會受到暴雨災(zāi)害威脅。

美國防御暴雨澇災(zāi)的總體思路是立足于防災(zāi)和減災(zāi)，而輕于抗災(zāi)，美國把工作重點放到如何防御經(jīng)常發(fā)生的暴雨災(zāi)害上，在防與抗、治與管、疏與堵、現(xiàn)在與長遠(yuǎn)的關(guān)系處理的比較好，更多的工作放在減輕災(zāi)害造成的損失上。

依法防御暴雨澇災(zāi)是美國氣象防災(zāi)減災(zāi)的一大特色。美國早在1917年制定了《防洪法》，1973年制定了《洪水災(zāi)害防御法》等法律體系，為防御暴雨澇災(zāi)提供了法律依據(jù)。

美國建有較為完善的暴雨災(zāi)害應(yīng)急機制：為應(yīng)對暴雨等自然災(zāi)害，1979年美國政府成立了“聯(lián)邦應(yīng)急管理局”，全面負(fù)責(zé)美國暴雨防災(zāi)減災(zāi)的規(guī)劃與實施。應(yīng)急機制分為聯(lián)邦政府、州政府和地方政府三級。2011年8月13日，美國紐約出現(xiàn)百年一遇的暴雨，日降水量為203毫米，創(chuàng)116年以來日降水量的最高紀(jì)錄，在這場暴雨中無1人傷亡，這得益于較完善的美國暴雨防災(zāi)減災(zāi)法律體系和有效的應(yīng)急機制。

美國重視暴雨災(zāi)害預(yù)警：美國氣象局不僅實時提供暴雨災(zāi)害預(yù)警，還想方設(shè)法提高預(yù)警工作的時效性和準(zhǔn)確率。

美國發(fā)展新型的暴雨澇災(zāi)管理模式：從20世紀(jì)70年代初，美國就開始致力于發(fā)展新型的暴雨澇災(zāi)管理模式，以消除傳統(tǒng)雨水管網(wǎng)系統(tǒng)在處理暴雨災(zāi)害的缺點。經(jīng)過多年的研究和實踐，美國建成了比較完善的暴雨洪水管理系統(tǒng)。美國正逐步建立以地球信息系統(tǒng)、遙感系統(tǒng)、全球衛(wèi)星定位系統(tǒng)為核心的暴雨預(yù)警系統(tǒng)。

美國開發(fā)先進的防御暴雨災(zāi)害技術(shù)：首先，開發(fā)生物滲透系統(tǒng)。雨水花園是一種較常見也是較為簡單的生物滲透系統(tǒng)，它依靠下層的土壤來排除雨水。當(dāng)下層的土壤對雨水的吸收率非常低的時候，配合采用盲溝、暗管等地下排水設(shè)施將土壤中多余的雨水排走。

注重雨水利用：美國建造了由屋頂蓄水池、井、草地、透水地面等組成的地表回灌系統(tǒng)，減輕暴雨防洪壓力，收集的雨水經(jīng)處理后可用于沖廁所、洗車、澆綠地等。

注意提高全民預(yù)防暴雨災(zāi)害意識：美國通過各種媒體宣傳普及預(yù)防暴雨災(zāi)害知識，增強全民自我保護能力與防災(zāi)減災(zāi)的自覺性。

（二）日本

日本是多發(fā)暴雨的國家。東京年平均降水量為1543毫米，超過世界平均水平的1倍。但因為有了較好的排水、蓄洪設(shè)施，出現(xiàn)50毫米/小時或更大的降水時,東京街道也不會出現(xiàn)積水。在嚴(yán)峻的自然環(huán)境條件下，日本很早就開始依法防御暴雨災(zāi)害，1961年頒布了防災(zāi)減災(zāi)的根本大法《災(zāi)害對策基本法》。在此法中，對暴雨災(zāi)害的預(yù)警、應(yīng)急對策、防災(zāi)計劃、救災(zāi)援助、災(zāi)后重建等都有明文規(guī)定。

日本建立了從個人到國家，立體化先進的暴雨災(zāi)害管理和控制體系。

繪制暴雨風(fēng)險圖。暴雨風(fēng)險圖是專門為當(dāng)?shù)鼐用癜踩c順利進行避難而提供地理信息地圖。暴雨風(fēng)險圖中標(biāo)明了暴雨災(zāi)害范圍、撤離位置和路線。利用暴雨風(fēng)險圖，居民避災(zāi)時間能提早約1小時，避災(zāi)率提高1.5倍。

研發(fā)東京暴雨災(zāi)害預(yù)報系統(tǒng)。這一系統(tǒng)可提前20分鐘對東京的暴雨災(zāi)害區(qū)域進行預(yù)報，每5分鐘更新一次預(yù)報。

細(xì)化大雨警報。日本氣象廳設(shè)有覆蓋全日本的雷達雨量觀測網(wǎng)，每當(dāng)臺風(fēng)或大雨來臨，電視臺和廣播電臺都會隨時發(fā)布比較準(zhǔn)確、詳盡、細(xì)致的預(yù)警，提醒各地政府部門和社會公眾注意。日本氣象廳將發(fā)布大雨警報的范圍從原來全國的373個區(qū)域擴大為約1800個區(qū)域，即細(xì)化到村鎮(zhèn)一級單位。警報降雨時間精確到小時。為細(xì)化和提高暴雨警報的準(zhǔn)確率，日本氣象廳增設(shè)了多部多普勒氣象雷達，提高了暴雨預(yù)警超級電子計算機的處理能力。

修建滯洪和儲蓄雨水的蓄洪池。日本將雨水滲溝及透水地面作為城市總體規(guī)劃的組成部分，要求新建和改建的大型公共建筑群必須設(shè)置雨水地下滲入設(shè)施。東京擁有全世界知名的排水系統(tǒng)。東京排水系統(tǒng)下水道深達60米，排水系統(tǒng)污水管、雨水管和合流管的總長度超過1.5萬公里，即使持續(xù)大雨，東京也極少出現(xiàn)積水。

增加土壤雨量指數(shù)作為判斷發(fā)布大雨警報的標(biāo)準(zhǔn)：土壤雨量指數(shù)是根據(jù)土壤中積存的雨水量來判斷發(fā)生泥石流或山體滑坡可能性的指標(biāo)，流域雨量指數(shù)根據(jù)流入附近河流雨量來判斷發(fā)生大雨洪水可能性的指標(biāo)。兩項指標(biāo)都是將對象區(qū)域劃分為5公里網(wǎng)格進行測算，當(dāng)其值達到或超過以前發(fā)生災(zāi)害的值時，就發(fā)布警報，這樣可以提高災(zāi)害預(yù)警的精確度。日本氣象廳廢除了24小時降雨量標(biāo)準(zhǔn)，增加土壤雨量指數(shù)作為判斷是否發(fā)布大雨警報的標(biāo)準(zhǔn)，增加流域雨量指數(shù)作為判斷是否發(fā)布大雨洪水警報的標(biāo)準(zhǔn)。

（三）英國

英國也是暴雨災(zāi)害多發(fā)國家，主要對策如下。

建立了暴雨預(yù)警防災(zāi)體系。一旦發(fā)生暴雨災(zāi)害，英國政府會調(diào)動所有應(yīng)急機制，從陸地、河道和空中提供急救和支援。

將“全國惡劣天氣預(yù)警服務(wù)”作為向市民和政府機構(gòu)服務(wù)的重點。一旦出現(xiàn)暴雨等災(zāi)害天氣，英國氣象局就會啟動預(yù)警機制。在預(yù)警發(fā)出后短時間內(nèi)，通過因特網(wǎng)、電臺和電視臺向英國13個區(qū)域提供暴雨防災(zāi)信息。

推廣“可持續(xù)排水系統(tǒng)”。英國大力推動采用先進的“可持續(xù)排水系統(tǒng)”?！翱沙掷m(xù)排水系統(tǒng)”主要通過四種途徑“消化”雨水、減輕城市排水系統(tǒng)的壓力：一是對雨水進行收集，將從屋頂、停車場等流下來的雨水在當(dāng)?shù)鼗蛟诟浇盟鋬Υ嫫饋碓倮?；二是源頭控制，新開發(fā)和重新開發(fā)項目都要確保盡可能將地表水保留在其源頭，方法是建設(shè)滲水坑、可滲水步道以及進行屋頂綠化等；三是指定地點管理，即把從屋頂?shù)鹊胤搅飨聛淼挠晁胨鼗蚺璧?；四是區(qū)域控制，通常利用池塘或濕地吸納一個地區(qū)的雨水。

（四）德國

為提高城市暴雨排澇能力，德國推廣新型 “洼地——滲渠系統(tǒng)”，系統(tǒng)設(shè)施與帶有孔洞的排水管道連接，形成一個分散的雨水處理系統(tǒng)。通過雨水在低洼草地中短期儲存和在滲渠中的長期儲存，保證盡可能多的雨水得以下滲。不僅大大減少了暴雨徑流，同時由于及時補充了地下水，可以防止地面沉降，從而使城市水文生態(tài)系統(tǒng)形成良性循環(huán)。德國漢堡建有大容量的地下調(diào)蓄庫，暴雨期可以發(fā)揮很強的調(diào)度水量作用，既保證汛期排水通暢，又實現(xiàn)了雨水的合理利用。

推廣普及家庭雨水收集技術(shù)是德國的成功經(jīng)驗之一。德國的地方法規(guī)規(guī)定，新建住宅必須配備雨水利用設(shè)施。包括在自家庭院地下安裝一個橫截面積與屋頂面積相當(dāng)?shù)膬λ?，屋頂?shù)挠晁?jīng)過過濾后流入儲水罐，再經(jīng)過自然沉淀，用來洗衣服、沖廁所、澆花園，也可以清洗地面和刷洗汽車。

（五）法國

法國巴黎經(jīng)常下雨，在巴黎雨天行走時，濕鞋的情況卻很少見，更鮮有發(fā)生因暴雨積水導(dǎo)致交通堵塞。這些與巴黎世界聞名的下水道是分不開的。巴黎下水道像河流一樣可以行船。巴黎下水道系統(tǒng)已成為除埃菲爾鐵塔、盧浮宮、凱旋門之外的著名旅游景點，每年有十多萬人參觀。巴黎的下水道處在地面以下50米，總長2347公里，規(guī)模遠(yuǎn)超巴黎地鐵，難怪雨水到了地面便迅速無影無蹤。

法國氣象部門建有暴雨預(yù)警機制，及時向交通、民防和衛(wèi)生部門以及公眾發(fā)送暴雨等氣象警報，以便采取應(yīng)急措施。法國氣象部門制定的全國“氣象安全圖”將天氣情況按綠色、黃色、橙色和紅色對應(yīng)危險性的遞增程度分為4個等級，準(zhǔn)確標(biāo)明各地氣象安全級別，每天至少更新兩次。在“危險”級別情況下，氣象部門必須實時更新“氣象安全圖”，及時向有關(guān)部門和公眾預(yù)測和通報暴雨變化以及可能造成的后果，并介紹政府采取的應(yīng)對措施和提出的建議。

由表3可見，各組OD570值的變化，首次免疫后第7 d和21 d，中藥復(fù)方多糖組OD570值顯著高于黃芪多糖組，后者顯著高于疫苗對照組(P<0.05)；首次免疫后第35 d，各用藥組的OD570顯著高于疫苗對照組(P<0.05)；與空白對照組相比，試驗各組OD570均顯著提高.

近年來，巴黎市還興建了3條地下蓄水隧道和8個蓄水池，蓄水能力達到80多萬立方米，從而緩解了暴雨來襲時城市排水的壓力。

三、中國防暴雨災(zāi)害取向建議

伴隨全球氣候變暖，中國暴雨災(zāi)害有增多之勢，中國防御暴雨災(zāi)害起步較晚，為了將災(zāi)害損失降至最低，借鑒國外的經(jīng)驗，結(jié)合國情，建議中國取向如下。

1.科學(xué)認(rèn)識暴雨災(zāi)害，把治理與環(huán)境保護結(jié)合起來。把防御暴雨放在國土整治、改善生態(tài)和社會可持續(xù)發(fā)展的大局中考慮。德國歷史上經(jīng)歷了從大量修筑堤防、建設(shè)防洪工程約束暴雨災(zāi)害，到如今的鏟堤退堤留出蓄水區(qū)域還河道以自然的過程，值得我們思考。在防御暴雨過程中要掌握好“防”“避”與“?！钡年P(guān)系，既要考慮中國社會發(fā)展的現(xiàn)狀，又要考慮社會長期發(fā)展對環(huán)境的要求，將暴雨災(zāi)害與長期的生態(tài)環(huán)境保護有機地結(jié)合起來。要牢固樹立以人為本的救災(zāi)減災(zāi)工作理念，以人為本是防御暴雨工作的出發(fā)點和落腳點。

2.加強防治暴雨災(zāi)害法制建設(shè)。自20世紀(jì)80年代以來，中國相繼出臺并實施了《水法》《水土保持法》《防洪法》等法律，為依法防御暴雨災(zāi)害提供了必要的依據(jù)。但是從工作實際看，這些法律條文操作性不強，缺乏約束力。當(dāng)務(wù)之急是制訂《防洪法》實施細(xì)則，使其具有可操作性。加大執(zhí)法力度，對違法行為依法嚴(yán)懲。還要不斷地完善《防洪法》配套法規(guī)的制定，并與相關(guān)的 《水土保持法》 等法規(guī)有效銜接起來。

3.建立健全防御暴雨災(zāi)害監(jiān)測系統(tǒng)。監(jiān)測就是監(jiān)視災(zāi)害征兆和各種變化，從而及早發(fā)現(xiàn)可能的災(zāi)害信息。監(jiān)測是防災(zāi)減災(zāi)的先導(dǎo)性措施，也是抗災(zāi)、減災(zāi)工作必不可少的重要環(huán)節(jié)。為進一步加強防御暴雨災(zāi)害的監(jiān)測，有必要在洪澇多發(fā)區(qū)建立時空密度適當(dāng)?shù)亩嘁刈詣託庀笳竞退恼荆瑢崟r監(jiān)測降水和洪澇發(fā)生、發(fā)展情況；建立和完善衛(wèi)星遙感和地理信息系統(tǒng)；運用高科技手段，對防暴雨災(zāi)害進行多層次監(jiān)測。

4.建立健全防御暴雨災(zāi)害預(yù)測系統(tǒng)。在充分實現(xiàn)資源共享的情況下，建立和完善不同時空尺度、上下配套的降水以及洪澇的長、中、短期預(yù)測預(yù)報系統(tǒng)。充分利用現(xiàn)代預(yù)測技術(shù)和雷達、衛(wèi)星等資料，提高預(yù)測水平。暴雨災(zāi)害預(yù)報應(yīng)充分考慮降水預(yù)報的情況。

5.建立健全防御暴雨災(zāi)害警報服務(wù)系統(tǒng)。災(zāi)害警報服務(wù)系統(tǒng)通過電視、廣播、警報網(wǎng)、互聯(lián)網(wǎng)、遠(yuǎn)程終端、電話等手段及時將可能發(fā)生災(zāi)害的預(yù)測信息和目前的災(zāi)情傳送給政府、有關(guān)部門和社會公眾。同時，指揮中心依據(jù)各方面的信息由計算機制作災(zāi)情情況及調(diào)度方案，作為緊急決策的輔助手段，以求最大限度地減輕災(zāi)害損失。

6.建立健全暴雨災(zāi)害評估系統(tǒng)。對災(zāi)害的損失進行評估是制定防災(zāi)、抗災(zāi)、救災(zāi)及災(zāi)后重建方案的重要依據(jù)。

7.注重非工程防洪減災(zāi)措施。借鑒美國經(jīng)驗，重視非工程措施（目的在于改變洪水天然運動特性的措施）的建設(shè)，堅持工程措施與非工程措施（輔助工程措施發(fā)揮功能、協(xié)調(diào)人與洪水之間關(guān)系、緩解暴雨澇災(zāi)災(zāi)害影響的措施）并重的原則，在加強防洪工程建設(shè)的同時，應(yīng)特別注重非工程措施的建設(shè)。

8.加強防御暴雨澇災(zāi)高新技術(shù)的研究與應(yīng)用。科學(xué)技術(shù)在防暴雨搶險中發(fā)揮著巨大的作用，計算機模擬技術(shù)、衛(wèi)星遙感測量技術(shù)、雷達測雨技術(shù)、通信傳輸技術(shù)、雨水情自動測報技術(shù)等已在歐美國家廣泛應(yīng)用，對科學(xué)決策提供及時準(zhǔn)確可靠的信息，加速科技成果在江河治理和在抗洪搶險中的應(yīng)用。

9.增強公眾防御暴雨澇災(zāi)意識。各級政府及其有關(guān)部門要建立暴雨氣象防災(zāi)減災(zāi)宣傳教育長效機制，將減災(zāi)教育納入公民義務(wù)教育體系之中，采取多種形式向社會進行廣泛宣傳教育；要大力發(fā)動群眾參與，增強群眾防災(zāi)避災(zāi)躲災(zāi)意識。

10.加強國際交流。防治暴雨澇災(zāi)災(zāi)害是人類面臨的共同課題，世界上許多國家，特別是歐美發(fā)達國家，在與洪水的斗爭中積累了許多經(jīng)驗，也有很深刻的教訓(xùn)。中國治水的歷史長達數(shù)千年，也有很多好的做法。在防治暴雨洪水災(zāi)害方面，要拓寬思路，與國外進行技術(shù)、人才等多方面的交流與合作。