日本在公共交通與環(huán)保方面的經(jīng)驗(yàn)

■文 / 染野憲治（日）

前言

交通在社會(huì)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)和人類生活中不可或缺，但同時(shí)也是引發(fā)大氣污染、噪聲、排放溫室效應(yīng)氣體等各種環(huán)境問題的重要原因之一。

現(xiàn)在日本的環(huán)境政策在1993年開始施行的《環(huán)境基本法》框架下展開，具體到交通政策，其依據(jù)是2013年起施行的 《交通政策基本法》。

《環(huán)境基本法》針對(duì)的是源于交通的大氣污染、噪聲、氣候變化問題等整體的環(huán)境問題，而《交通政策基本法》在第4條（降低交通造成的環(huán)境負(fù)荷）中規(guī)定，“鑒于維護(hù)環(huán)境的健全與豐惠是人類健康文明的生活所不可或缺的因素，且考慮到交通給環(huán)境帶來的影響，交通相關(guān)措施的推進(jìn)應(yīng)立足長遠(yuǎn)，遵循努力降低交通造成的環(huán)境負(fù)荷的原則，使國民得以享有健全且豐惠的環(huán)境帶來的恩惠”。此外，第23條（降低交通相關(guān)環(huán)境負(fù)荷所需的措施）規(guī)定，“為了抑制交通相關(guān)的溫室效應(yīng)氣體排放、防止大氣污染、海洋污染和降低噪聲及其他交通造成的環(huán)境負(fù)荷，國家采取必要的措施，開展有助于抑制溫室效應(yīng)氣體及其他排放環(huán)境負(fù)荷原因物質(zhì)的機(jī)動(dòng)車及其他運(yùn)輸機(jī)械器具的開發(fā)、普及與合理使用的促進(jìn)以及交通順暢化的推進(jìn)、鐵路及船舶貨運(yùn)的轉(zhuǎn)換及其他物品移動(dòng)的效率化的促進(jìn)、增進(jìn)公共交通機(jī)構(gòu)利用者的便捷程度、防止船舶向海洋排放廢棄物、防止航空器噪聲造成的危害等”。

圖1 日本單位客運(yùn)量的CO2排放量（2005年度）出處：國土交通?。?008）《國土交通白皮書》

因此，日本作為交通領(lǐng)域的環(huán)境對(duì)策，其中包括：實(shí)施減少交通給環(huán)境帶來負(fù)面影響的環(huán)境管控；致力于推動(dòng)公共交通等環(huán)保型交通方面的工作。具體的有環(huán)境省根據(jù)防止交通引發(fā)公害的大氣污染防治法和噪聲控制法等，開展機(jī)動(dòng)車尾氣對(duì)策、設(shè)定噪聲容許限度等各種環(huán)境管控措施。同時(shí)也與國土交通省等相關(guān)省廳合作，實(shí)施環(huán)境性能優(yōu)異的機(jī)動(dòng)車普及和推動(dòng)公共交通利用的宣傳普及等工作。另外，國土交通省負(fù)責(zé)開展車檢制度，確保機(jī)動(dòng)車尾氣達(dá)標(biāo)排放、環(huán)境友好型交通體系的建設(shè)和調(diào)查研究、公共交通政策的推進(jìn)等工作。

圖2 日本年輕人（20-29歲）利用的各種交通工具構(gòu)成比出處：日本國土交通?。?015）“全國城市交通特性調(diào)查”

日本公共交通的現(xiàn)狀

從日本單位客運(yùn)量（客運(yùn)周轉(zhuǎn)量，計(jì)量單位為人·km）的CO2排放量來看，與鐵路相比，公交車的排放量約為2.7倍，航空約為6倍，私家車約為9倍。因此，利用鐵路、公交車等公共交通出行，比私家車更有利于CO2的減排。

日本全國性機(jī)動(dòng)車?yán)闷占埃╩otorization）的發(fā)展，使客運(yùn)領(lǐng)域的CO2排放量呈現(xiàn)增加趨勢(shì)，但具體情況也存在地區(qū)差異。

現(xiàn)在的日本，人口減少，少子老齡化加劇，有預(yù)測(cè)稱2050年總?cè)丝诨驅(qū)⒔抵?億以下，老齡化率（總?cè)丝谥?5歲以上人口所占比例）將達(dá)到約40%。不過這種趨勢(shì)在都市圈（大城市圈）和地方圈也有所不同，由于人口多從地方圈流向三大都市圈（首都圈、中京圈、關(guān)西圈），所以地方圈的人口減少和少子老齡化尤為嚴(yán)重。

從2015年三大都市圈年輕人（20-29歲）的交通工具利用情況來看，工作日的鐵路和公交車達(dá)到52.3%，機(jī)動(dòng)車及兩輪機(jī)動(dòng)車為25.9%；而地方圈的鐵路及公交車為12.2%，與此相對(duì)的是機(jī)動(dòng)車及兩輪機(jī)動(dòng)車達(dá)到了54.5%（其余為自行車和步行）。

日本都市圈公共交通普及的原因，包括從空間和時(shí)間上更具便捷性的公共交通發(fā)達(dá)完善，與利用私家車（除了購買車輛的費(fèi)用，還包括每年花費(fèi)的稅金、保險(xiǎn)、停車、燃料、車檢等各種養(yǎng)車費(fèi)用）、出租車相比費(fèi)用更低廉，城市地區(qū)的很多企業(yè)內(nèi)部規(guī)定禁止私家車通勤等。而地方圈不僅面臨人口減少和少子老齡化，汽車的普及更使公共交通工具的利用人數(shù)減少，造成運(yùn)行班次減少、虧損線路停運(yùn)等，公共交通的便捷性愈加惡化。這種情況進(jìn)一步推動(dòng)了汽車加速普及，引發(fā)公共交通占比持續(xù)降低的負(fù)向螺旋效應(yīng)。

從1990年日本全國客運(yùn)量來看，（合乘）公交車為65億人，區(qū)域鐵路為5.1億人，但到2015年分別大幅減少到42億人（與1990年相比降低35%）和4.1億人（與1990年相比降低20%）。2015年度日本的一般線路公交企業(yè)有65%、區(qū)域鐵路企業(yè)有74%的經(jīng)常收支為赤字，一般路線公交自2007年度至2015年度的9年間，停運(yùn)的線路總長約13100km；鐵路自2000年度至2015年度的15年間，共停運(yùn)39條線路，總長約770km。相當(dāng)于日本可居住面積的30%，即36477km2已經(jīng)屬于500m半徑內(nèi)無公交站點(diǎn)，1km半徑內(nèi)無鐵路站點(diǎn)的公共交通空白區(qū)域。

圖3 如何才能增加公共交通的利用頻次（單位：%）出處：日本國土交通?。?007）“關(guān)于全球變暖的意識(shí)調(diào)查”

圖4 日本促進(jìn)利用公共交通的卡通形象NORITARO(公交太郎)

日本公共交通政策

日本國土交通省于2007年就如何才能促進(jìn)對(duì)公共交通的利用展開了意識(shí)調(diào)查。其結(jié)果也是因地方而有所不同。京濱及阪神（首都圈和關(guān)西圈）選擇“更環(huán)保，所以即便是（便捷性和舒適度等）保持現(xiàn)狀，和開車相比還是會(huì)增加公共交通的利用頻次”的回答率最高，可見通過利用公共交通降低環(huán)境負(fù)荷的意識(shí)較高。而其他地區(qū)（地方圈和中京圈）認(rèn)為要“通過增加班次縮短所需時(shí)間等提高便捷性”“住處附近新建鐵路或開通新公交路線”的回答較多，反映出這些地區(qū)因附近沒有公交線路，或班次較少不夠方便等不得不利用私家車的現(xiàn)狀。

針對(duì)地方圈面臨的公共交通危機(jī)，日本國土交通省一方面放寬對(duì)公交和鐵路事業(yè)的管控，同時(shí)在2007年制定出臺(tái)了“關(guān)于地域公共交通活性化和再生的法律”（地域公共交通活性化再生法），開展促進(jìn)地區(qū)公共交通活性化的支援措施。

2014年對(duì)地域公共交通活性化再生法的部分內(nèi)容進(jìn)行了修訂，以推動(dòng)與城市建設(shè)一體化的公共交通重組。根據(jù)修訂后的法律規(guī)定，到2017年11月底，日本全國共制定完成332個(gè)“地域公共交通網(wǎng)建設(shè)計(jì)劃”（展示該地區(qū)理想的公共交通網(wǎng)基本計(jì)劃），并有21個(gè)“地域公共交通重組實(shí)施計(jì)劃”（已征得地區(qū)客運(yùn)企業(yè)等同意的具體的公共交通重組事業(yè)實(shí)施計(jì)劃）獲得日本國土交通大臣的認(rèn)定，正在根據(jù)相關(guān)計(jì)劃推動(dòng)公交線路的重組、需求響應(yīng)型（改為電話預(yù)約等根據(jù)利用者的需求靈活運(yùn)行的形式）等多樣化服務(wù)的引進(jìn)、BRT（Bus Rapid Transit：接駁公交與公共軌道等組合在一起的地區(qū)干線交通系統(tǒng)）的進(jìn)一步深化、區(qū)域鐵路的上下分離（將鐵路企業(yè)負(fù)責(zé)運(yùn)行并保有設(shè)施的現(xiàn)狀，轉(zhuǎn)變?yōu)殍F路企業(yè)負(fù)責(zé)運(yùn)行，自治體等保有設(shè)施的事業(yè)架構(gòu)）等工作。

此外，要促進(jìn)地區(qū)公共交通的活性化，不僅是國家、地方公共團(tuán)體和交通企業(yè)，地區(qū)居民的參與也非常重要。利用卡通形象進(jìn)行宣傳等各種方法提高公眾意識(shí)，讓公眾理解公共交通不能坐享其成，如果不主動(dòng)利用就會(huì)消失，而一旦沒有了就會(huì)有很多不便，從而通過居民的積極使用加以維持。

日本公共交通與環(huán)境保護(hù)

經(jīng)濟(jì)合作與發(fā)展組織（OECD）提出“環(huán)境可持續(xù)交通”（Environmentally Sustainable Transport，EST）的概念，倡導(dǎo)基于長期視角的交通、環(huán)境政策制定與實(shí)施。日本由其國土交通省、環(huán)境省和警察廳負(fù)責(zé)實(shí)現(xiàn)EST的相關(guān)工作。

例如日本環(huán)境省針對(duì)以實(shí)現(xiàn)EST為目標(biāo)的先進(jìn)地區(qū)，包括EST示范地區(qū)（2004-2006年度確定了27個(gè)地區(qū)）、EST普及推進(jìn)地區(qū)（2008-2009年度確定了11個(gè)地區(qū)），與相關(guān)省廳合作，實(shí)施促進(jìn)個(gè)人積極踐行的宣傳普及等活動(dòng)。即使是被選為EST示范地區(qū)，也沒有單獨(dú)的財(cái)政撥款，但好處是申請(qǐng)相關(guān)項(xiàng)目的各種補(bǔ)貼時(shí)會(huì)優(yōu)先獲批。

2006年，日本舉辦EST啟動(dòng)對(duì)話研討會(huì)，并計(jì)劃于2007-2018年每年召開一次EST普及推進(jìn)論壇。該論壇自2009年到2018年共計(jì)9次，發(fā)掘地區(qū)交通環(huán)境對(duì)策相關(guān)的活動(dòng)案例，對(duì)優(yōu)秀案例的貢獻(xiàn)和努力進(jìn)行表彰，為實(shí)現(xiàn)更大范圍的推廣，還舉辦“EST交通環(huán)境大獎(jiǎng)”（環(huán)境大臣獎(jiǎng)、國土交通大臣獎(jiǎng)、優(yōu)秀獎(jiǎng)、鼓勵(lì)獎(jiǎng)）的表彰儀式。

同時(shí)還在開展利用“行動(dòng)管理”（M obilit y Management，MM）進(jìn)行的交通需求改善等工作。MM是一種以溝通交流措施為核心的交通政策，為了推動(dòng)地區(qū)或城市從過度依賴機(jī)動(dòng)車向適度利用包括公共交通或步行等多樣化交通工具的狀態(tài)轉(zhuǎn)變，向居民個(gè)人和學(xué)校、單位組織等進(jìn)行宣傳倡導(dǎo)，以促進(jìn)對(duì)象自發(fā)實(shí)現(xiàn)行為改變。

例如日本國土交通省正在推動(dòng)將私家車通勤轉(zhuǎn)換為電車、公交車、自行車、步行通勤的“綠色通勤”活動(dòng)。對(duì)于企業(yè)來說，綠色通勤有助于員工的健康管理和減少通勤時(shí)的事故等安全管理、削減私家車用的停車場(chǎng)經(jīng)費(fèi)、提升企業(yè)形象。對(duì)于員工來說不僅可以增進(jìn)健康有助于安全管理，還有一個(gè)好處是可以避開交通擁堵的煩惱。對(duì)于地區(qū)來說，則可以緩解交通擁堵，公共交通利用人數(shù)的増加亦可為提高服務(wù)水平以及改善環(huán)境做出貢獻(xiàn)。

具體的措施多種多樣，包括可以立即著手開始的例如調(diào)查、提供信息等，也包括制度改進(jìn)和開通通勤專用公交等根本性措施，關(guān)鍵在于要持續(xù)漸進(jìn)推動(dòng)工作。對(duì)于積極開展“綠色通勤”活動(dòng)的單位給予認(rèn)證和登記，并向廣大國民進(jìn)行推介。在網(wǎng)站上對(duì)獲得認(rèn)證的單位進(jìn)行宣傳，并允許其在各自企業(yè)的網(wǎng)頁和刊物上張貼相關(guān)的標(biāo)識(shí)。其中活動(dòng)特別突出的單位還可能被推薦獲得日本國土交通大臣的表彰。截至2019年5月底，日本已有739家單位作為綠色通勤優(yōu)良單位獲得認(rèn)證和登記。

日本經(jīng)驗(yàn)帶來的啟示

人口減少和少子老齡化進(jìn)程加快，為維持現(xiàn)有公共交通而舉步維艱的日本，與正在應(yīng)對(duì)經(jīng)濟(jì)快速增長與城市化需求，交通網(wǎng)建設(shè)持續(xù)發(fā)展的中國，必然會(huì)面對(duì)截然不同的現(xiàn)狀與課題。但是，中國的人口減少與少子老齡化也在不斷加劇，并有可能出現(xiàn)人口加速向大都市圈高度集中的情況。不僅是單純嘗試本文介紹的通過普及綠色通勤等減少對(duì)機(jī)動(dòng)車的過度依賴，從城市建設(shè)等中長期角度思考，形成可維持公共交通工具的城市，或許具有更大的借鑒意義。

為了推動(dòng)亞洲地區(qū)實(shí)現(xiàn)EST，日本環(huán)境省與聯(lián)合國區(qū)域發(fā)展中心（UNCRD）合作，于2005年設(shè)立了“亞洲EST地區(qū)論壇”，結(jié)合亞洲地區(qū)的特點(diǎn)，通過與各國之間的政策對(duì)話開展亞洲地區(qū)EST領(lǐng)域的合作。2003年在日本的名古屋市舉辦了EST名古屋國際會(huì)議，其后在亞洲各國相繼舉辦亞洲EST地區(qū)論壇（最近一次為2017年3月，第10屆亞洲EST地區(qū)論壇在老撾召開）。

希望通過這樣的國際交流平臺(tái)，日本的經(jīng)驗(yàn)?zāi)軌蛟诎ㄖ袊趦?nèi)的亞洲各國發(fā)揮更大的作用。