可持續(xù)視角下北京綠色交通發(fā)展的思考

■文 / 劉瑩 余柳

綠色發(fā)展是當(dāng)今世界的潮流,更是新時代人民群眾對美好生活的迫切需要。近年來在生態(tài)環(huán)境保護(hù)、能源節(jié)約、資源集約利用等多重目標(biāo)的疊加和推動下，綠色交通發(fā)展越來越受到重視，且綠色發(fā)展涉及的要素越來越多，體系化的發(fā)展日益受到關(guān)注。北京新一輪的城市總體規(guī)劃，將可持續(xù)發(fā)展和綠色發(fā)展作為指導(dǎo)未來城市發(fā)展的重要思想，并提出以資源、環(huán)境以及綜合交通承載力作為城市發(fā)展的約束條件，實現(xiàn)城市減量化、高質(zhì)量發(fā)展。面對新形勢、新方向和新要求，北京如何實現(xiàn)交通系統(tǒng)的綠色發(fā)展，亟需深入探討和思考。

一、北京綠色交通發(fā)展現(xiàn)狀與成效

近年來，北京市深入貫徹落實習(xí)近平新時代中國特色社會主義思想和黨的十九大精神，牢固樹立五大發(fā)展理念，緊密結(jié)合國家生態(tài)文明建設(shè)、大氣污染防治以及應(yīng)對氣候變化的形勢要求，致力于推動綠色交通發(fā)展，并取得了初步成效。

（一）堅持公交優(yōu)先發(fā)展，提升綠色交通發(fā)展水平

近年來，北京市積極落實公交優(yōu)先戰(zhàn)略，通過大力發(fā)展軌道交通、優(yōu)化調(diào)整公交線網(wǎng)、改善步行自行車出行環(huán)境，吸引公眾使用綠色集約的交通方式出行，綠色出行比例由2013年的70.5%上升至2018年的73%，綠色交通發(fā)展水平不斷提升。

軌道交通承載能力大幅提升。在公交優(yōu)先理念的指導(dǎo)下，北京市大力發(fā)展軌道交通，截至2018年底，全市軌道運營線路達(dá)22條，里程達(dá)到637公里，全年客運量38.4億人次，日均客運量突破1000萬人次，以軌道交通為核心的公共交通承載能力大幅提升。與此同時，不斷優(yōu)化軌道交通服務(wù)，持續(xù)提升既有線路運力，目前最短發(fā)車間隔降至2分鐘以內(nèi)，列車兌現(xiàn)率、正點率均達(dá)99.9%以上。

地面公交服務(wù)更加多樣便捷。近年來，北京市以加強(qiáng)重點客流走廊、強(qiáng)化重點區(qū)域保障和改善地鐵接駁線路為重點，全面優(yōu)化整合地面公交線路，并增開微循環(huán)公交、定制公交、快速直達(dá)專線、節(jié)假日專線等多樣化公交線路，公交服務(wù)多樣化、多層次、精準(zhǔn)化效果初顯。與此同時，以提高效率為重點，在三環(huán)路、京藏高速、京港澳高速等施劃公交專用道，有效提升地面公交通行效率，目前公交專用道累計達(dá)到952車道公里。

自行車步行環(huán)境持續(xù)優(yōu)化。通過打通斷點、設(shè)置彩色鋪裝和隔離設(shè)施、拆除占壓設(shè)施等措施，北京市2018年全年完成928公里自行車步行系統(tǒng)治理工作，自行車回歸城市發(fā)展，環(huán)境得到明顯改善。近年來，在共享單車蓬勃發(fā)展的帶動下，北京市通過規(guī)范引導(dǎo)公共自行車管理，強(qiáng)化共享自行車停車管理，有力引導(dǎo)綠色出行發(fā)展，自行車出行比例出現(xiàn)歷史性回升，由2015年的9.5%上升至2018年的11.5%。

（二）推動干線大宗貨物“公轉(zhuǎn)鐵”，優(yōu)化貨物運輸結(jié)構(gòu)

2018年中央經(jīng)濟(jì)工作會議和中央財經(jīng)委員會提出調(diào)整運輸結(jié)構(gòu)的重大戰(zhàn)略部署，核心目標(biāo)是推動大宗貨物運輸由公路向鐵路轉(zhuǎn)移。為貫徹落實國家及交通運輸部等相關(guān)文件要求，北京市發(fā)布《北京市推進(jìn)運輸結(jié)構(gòu)調(diào)整三年行動計劃（2018-2020年）》，以商品車、砂石骨料、鋼鐵、煤炭、生活必需品為重點貨類，以平谷馬坊、大興京南、順義、大紅門、三家店五大樞紐為試點，積極推進(jìn)大宗貨物“公轉(zhuǎn)鐵”工作，目前各項工作都在穩(wěn)步推進(jìn)之中。

（三）大力推廣新能源、清潔能源車輛，促進(jìn)運輸工具綠色升級

近年來，北京市通過加快行業(yè)老舊車輛淘汰、大力推廣新能源與清潔能源車輛應(yīng)用等措施，持續(xù)推進(jìn)車輛排放結(jié)構(gòu)和能源結(jié)構(gòu)優(yōu)化。交通行業(yè)已全部淘汰黃標(biāo)車。近年來加快老舊營運車輛淘汰，相比2012年，北京市已于2018年年底前完成190萬輛國三及以下老舊車淘汰，國四及以上車輛比例已由49%提升至90%。與此同時，加快推進(jìn)交通運輸領(lǐng)域新能源或清潔能源汽車應(yīng)用，目前公交車輛中新能源、清潔能源公交車占比達(dá)到65%以上。

（四）加強(qiáng)綠色交通政策引導(dǎo)，為交通綠色發(fā)展提供有力保障

近年來，北京市出臺了一系列的政策措施推動交通綠色發(fā)展，主要包括兩大類：一類是鼓勵型政策，包括《北京市鼓勵黃標(biāo)車提前淘汰補助資金管理辦法》《北京市促進(jìn)高排放老舊柴油貨運車淘汰方案》《北京市促進(jìn)綠色貨運發(fā)展的實施方案（2016-2020年）》（即綠色貨運發(fā)展政策）等；另一類是管控型政策，主要包括《關(guān)于對部分載貨汽車采取交通管理措施降低污染物排放的通告》（即貨車低排放區(qū)政策）、《關(guān)于對部分載客汽車采取交通管理措施的通告》（即外埠小客車進(jìn)京證政策）。這些政策措施的制定和實施，為促進(jìn)交通系統(tǒng)的綠色發(fā)展提供了有力的政策保障。

二、世界大城市綠色交通發(fā)展經(jīng)驗與做法

從國際上看，綠色發(fā)展已經(jīng)成為當(dāng)今世界的時代潮流。2015年，聯(lián)合國發(fā)布了全球第一份《可持續(xù)交通發(fā)展報告》，提出“以安全、可負(fù)擔(dān)、可達(dá)、高效和有復(fù)原力的方式，為人和貨物的流動提供服務(wù)和基礎(chǔ)設(shè)施，推動經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展，使當(dāng)今和未來的世代受益，同時最大限度地減少碳排放和其他排放及環(huán)境影響”的可持續(xù)交通理念和體系框架，為全球綠色交通發(fā)展勾畫出共同的發(fā)展目標(biāo)，也標(biāo)志著綠色交通的發(fā)展越來越體系化。從世界各大城市的發(fā)展經(jīng)驗來看，都以可持續(xù)的理念和框架構(gòu)建綠色交通發(fā)展的體系，但同時又結(jié)合各自的發(fā)展階段特點，在綠色交通發(fā)展方面各有側(cè)重。經(jīng)總結(jié)分析，對北京比較有參考和借鑒的經(jīng)驗主要有以下幾點：

（一）在出行結(jié)構(gòu)的優(yōu)化中，應(yīng)越來越重視步行與自行車

近年來，隨著機(jī)動化所導(dǎo)致的能源、環(huán)境、交通等問題不斷突出，世界各大城市在出行結(jié)構(gòu)的優(yōu)化中越來越重視步行和自行車的發(fā)展，其中以倫敦為代表的城市已經(jīng)進(jìn)入到越來越實質(zhì)性的推進(jìn)階段。倫敦在2018年發(fā)布的市長交通戰(zhàn)略中，強(qiáng)調(diào)“步行、自行車和高效便捷的公共交通已經(jīng)成為破解倫敦交通問題，乃至實現(xiàn)公平、宜居和繁榮等多重城市目標(biāo)的重要途徑”，任命了有史以來首位全職步行與自行車事務(wù)專員，并出臺相應(yīng)的行動計劃，從頂層規(guī)劃、街道設(shè)計、標(biāo)準(zhǔn)制定、監(jiān)測評估、科技應(yīng)用、資金支持以及宣傳培訓(xùn)等各個方面進(jìn)行了體系化謀劃和實質(zhì)性推動。

（二）能源結(jié)構(gòu)優(yōu)化在綠色交通發(fā)展中的地位和優(yōu)先程度要提升

在聯(lián)合國的可持續(xù)交通發(fā)展報告中，指出清潔能源的應(yīng)用是可持續(xù)交通發(fā)展的高度優(yōu)先事項，交通能源的轉(zhuǎn)型與變革將是大勢所趨。在面對能源危機(jī)、氣候變化以及環(huán)境污染等多重挑戰(zhàn)下，世界各大城市在持續(xù)推動出行結(jié)構(gòu)優(yōu)化的同時，進(jìn)一步提升了能源結(jié)構(gòu)優(yōu)化在綠色交通發(fā)展中的地位和優(yōu)先程度，且在與運輸服務(wù)和運輸組織緊密結(jié)合的基礎(chǔ)上，紛紛提出交通能源轉(zhuǎn)型的戰(zhàn)略目標(biāo)。例如，倫敦提出了分階段、分領(lǐng)域的能源結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型目標(biāo)，計劃于2050年實現(xiàn)倫敦市交通系統(tǒng)零排放。歐盟委員會在2011年發(fā)布的《歐洲邁向整體區(qū)域交通運輸路線圖2050》中提出，建立具有競爭力且可持續(xù)的交通運輸系統(tǒng)，計劃于2050年使用化石燃料的小汽車全部退出城市。

（三）關(guān)注貨運問題，聚焦干線運輸方式轉(zhuǎn)移和城市配送綠色轉(zhuǎn)型

隨著人口、經(jīng)濟(jì)增長所帶來的貨物需求增加，以及由此引發(fā)的交通、環(huán)境、資源占用等問題日益突出，世界大城市越來越關(guān)注貨運的發(fā)展問題，主要聚焦在干線運輸方式轉(zhuǎn)移和城市配送綠色轉(zhuǎn)型兩大方面。例如歐盟在《歐洲邁向整體區(qū)域交通運輸路線圖2050》中，提出到2030年左右，30%的超過300公里的公路貨運要轉(zhuǎn)換到鐵路或水路等其他運輸方式，并且基本實現(xiàn)主要城市中心零排放的貨物流動。在倫敦2019年發(fā)布的貨運發(fā)展行動計劃中，提出要建立更加綠色、高效、安全的貨運系統(tǒng)，重點突出兩大方面：一是推動干線貨物運輸方式由公路運輸向鐵路和水路轉(zhuǎn)移；二是促進(jìn)城市配送的綠色轉(zhuǎn)型。

（四）注重綠色交通發(fā)展要素的協(xié)同,集中關(guān)注道路資源的合理分配

以聯(lián)合國發(fā)布可持續(xù)交通發(fā)展報告為標(biāo)志，綠色交通進(jìn)入體系化的發(fā)展階段。世界各大城市在促進(jìn)綠色交通發(fā)展的過程中，也更加關(guān)注各個要素的協(xié)同，集中反映在對道路空間資源（路權(quán)）的重新審視和合理分配上。從目前世界各大城市的路權(quán)分配策略來看，主要分為停車治理類、限行類和收費類三大類，不同類型的策略各有特點，北京可結(jié)合城市發(fā)展的實際特點和既有基礎(chǔ)有針對性地采用。

（五）發(fā)展策略突出大數(shù)據(jù)技術(shù)的應(yīng)用

大數(shù)據(jù)的應(yīng)用，能夠更加快速、準(zhǔn)確地捕捉大量有效的信息，讓原本模糊的問題更加明確、抽象的目標(biāo)更加具體，對傳統(tǒng)的決策、規(guī)劃和管理帶來重大機(jī)遇。在世界各大城市最新一輪的綠色交通發(fā)展策略中，都更加突出大數(shù)據(jù)技術(shù)對政策規(guī)劃和決策管理的支撐。

三、北京綠色交通發(fā)展思考和策略建議

近年來，以《北京城市總體規(guī)劃（2016年-2035年）》的發(fā)布實施為標(biāo)志，北京進(jìn)入了一個全新的發(fā)展階段，減量化發(fā)展、可持續(xù)發(fā)展、高質(zhì)量發(fā)展成為未來北京交通發(fā)展的新航標(biāo)。與此同時，北京市發(fā)布《北京市打贏藍(lán)天保衛(wèi)戰(zhàn)三年行動計劃》，明確了北京市在環(huán)境治理方面的新要求和新任務(wù)；《2019年北京市交通綜合治理行動計劃》 提出“優(yōu)供、控需、強(qiáng)治”的交通綜合治理新思路。在新的歷史時期，交通系統(tǒng)既要滿足城市居民交通出行需求，同時更要實現(xiàn)自身的綠色發(fā)展，引領(lǐng)交通向可持續(xù)發(fā)展升級。

基于聯(lián)合國可持續(xù)交通的理念，建議北京在既有常規(guī)工作的基礎(chǔ)上，重點圍繞三個結(jié)構(gòu)（出行結(jié)構(gòu)、能源結(jié)構(gòu)、運輸結(jié)構(gòu)），加強(qiáng)道路資源的科學(xué)合理分配，持續(xù)深入地推進(jìn)北京交通綠色發(fā)展。

（一）持續(xù)推動出行結(jié)構(gòu)優(yōu)化

近十多年來北京市自行車出行比例以每年1個百分點速度下滑。盡管北京在推動自行車發(fā)展方面做了積極努力，且近兩三年來隨著共享單車的出現(xiàn)，在一定程度上扭轉(zhuǎn)了自行車比例下滑的趨勢，但對自行車的發(fā)展仍然缺乏戰(zhàn)略性認(rèn)知和體系化布局。建議北京在進(jìn)一步提升公共交通服務(wù)水平的基礎(chǔ)上，以自行車為重點，結(jié)合公交網(wǎng)和軌道網(wǎng)，進(jìn)一步加強(qiáng)自行車的頂層設(shè)計和體系化布局，做強(qiáng)、做優(yōu)、做精北京的綠色出行網(wǎng)，持續(xù)推動出行結(jié)構(gòu)優(yōu)化。

（二）加快貨物運輸結(jié)構(gòu)調(diào)整

北京雖然2018年年底發(fā)布《北京市推進(jìn)運輸結(jié)構(gòu)調(diào)整三年行動計劃（2018-2020年）》，明確了2018-2020年運輸結(jié)構(gòu)調(diào)整的具體任務(wù)，但面向2020年以后的一些核心戰(zhàn)略性問題依然沒有解決。建議北京進(jìn)一步加快貨物運輸結(jié)構(gòu)調(diào)整，結(jié)合北京新一輪城市總規(guī)提出構(gòu)建新物流體系的發(fā)展理念，以運輸結(jié)構(gòu)調(diào)整為契機(jī)，將“干線運輸公轉(zhuǎn)鐵+樞紐布局+城市綠色配送”形成一盤棋，處理好政府與市場兩者之間的角色定位和關(guān)系，在優(yōu)化貨物運輸結(jié)構(gòu)的同時，有效推動城市可持續(xù)物流體系的建設(shè)和發(fā)展。

（三）促進(jìn)交通能源結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型

雖然近幾年北京市空氣質(zhì)量持續(xù)改善，但大氣污染排放量仍然遠(yuǎn)超環(huán)境擴(kuò)散容量。新版城市總規(guī)中提出2035年空氣質(zhì)量達(dá)標(biāo)的要求，PM2.5仍然是未來關(guān)注的重點。而隨著未來通過排放結(jié)構(gòu)調(diào)整進(jìn)行機(jī)動車污染減排的潛力空間將逐漸減小，促進(jìn)交通能源結(jié)構(gòu)優(yōu)化將成為未來北京市機(jī)動車減排的最大潛力點。建議北京市在緊密結(jié)合交通行業(yè)運輸服務(wù)和運輸組織的基礎(chǔ)上，以“控增量、撬存量、提質(zhì)增效”為策略，進(jìn)一步促進(jìn)新能源車在交通領(lǐng)域的推廣應(yīng)用，并在配套基礎(chǔ)設(shè)施、政策激勵等方面為新能源車發(fā)展創(chuàng)造優(yōu)質(zhì)的環(huán)境。

（四）科學(xué)合理分配道路通行資源

在既有的交通承載力下，隨著各種新興交通需求的增加，對路權(quán)資源分配的矛盾也日益突出。在有限的交通承載力約束下，建議通盤考慮交通系統(tǒng)中的各個要素，處理好客運與貨運，公交、自行車、步行與小汽車，新能源與汽柴油，中心城區(qū)與郊區(qū)四個方面的關(guān)系，并充分應(yīng)用交通大數(shù)據(jù)，合理分配有限的通行資源。