城鄉(xiāng)存量建設(shè)用地優(yōu)化策略

馮長春 李佳鳴

土地資源是經(jīng)濟社會發(fā)展的基礎(chǔ)。隨著我國城鎮(zhèn)化進程的不斷推進，土地供需矛盾日益加劇?！侗本┏鞘锌傮w規(guī)劃（2016年—2035年）》指出，到2020年城鄉(xiāng)建設(shè)用地規(guī)模比現(xiàn)狀減少60平方公里左右，到2035年再減少100平方公里左右。2018年，向社會公布《北京市建設(shè)項目規(guī)劃使用性質(zhì)正負面清單》與《北京市新增產(chǎn)業(yè)禁止和限制目錄》（以下簡稱“《限制目錄》”），顯示了政府對土地節(jié)約集約利用的重視。探索城鄉(xiāng)存量建設(shè)用地優(yōu)化利用方式，既是城鄉(xiāng)經(jīng)濟與社會發(fā)展的必然要求，也是解決土地供給緊張的有效途徑。

存量建設(shè)用地再利用應(yīng)以服務(wù)首都功能、鞏固疏解成果為目標

隨著北京“疏解整治促提升”專項行動的開展，非首都功能疏解工作初具成效。存量建設(shè)用地的優(yōu)化利用應(yīng)依據(jù)《限制目錄》，繼續(xù)對不滿足城市發(fā)展要求的用地進行整治與盤活。這包括一般制造業(yè)、區(qū)域性批發(fā)市場的疏解，工業(yè)大院和高污染企業(yè)的整治，違法建筑的拆除等。騰退的閑置存量建設(shè)用地，在再利用進程中要服務(wù)于首都功能、鞏固疏解成果。具體措施包含高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)的引入、公共服務(wù)與基礎(chǔ)設(shè)施的補充，以及生態(tài)質(zhì)量的提升。在產(chǎn)業(yè)發(fā)展方面，騰退建設(shè)用地再利用應(yīng)聚焦高附加值產(chǎn)業(yè)與新興業(yè)態(tài)，將新一代信息技術(shù)、集成電路、醫(yī)藥健康、智能裝備、節(jié)能環(huán)保、新能源汽車、新材料、人工智能、軟件和信息服務(wù)、科技服務(wù)業(yè)這十大高精尖產(chǎn)業(yè)，根據(jù)各區(qū)的實際情況進行產(chǎn)業(yè)布局，形成以區(qū)為單位的產(chǎn)業(yè)鼓勵名錄，避免盲目重復(fù)建設(shè)。

加強公共服務(wù)與基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。臨近居住區(qū)的零散閑置土地和可再開發(fā)的存量建設(shè)用地，應(yīng)補充中小學、幼兒園教育用地的不足，加強醫(yī)療站點、養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施等公益用地的配置。通過交通樞紐的建設(shè)與改造、社會公共停車場的配置，構(gòu)建多層次的城市交通系統(tǒng)。鼓勵具備綠化條件的建設(shè)用地發(fā)展為社區(qū)公園、城市森林公園等不同尺度的綠化空間，實現(xiàn)“留白增綠”，提升城市宜居性與城市品質(zhì)，改善人居環(huán)境。

鼓勵市場多元主體參與存量建設(shè)用地再開發(fā)利用

在實施主體方面，除政府收購儲備模式外，宜加大對政府引導下市場自行開發(fā)模式的扶持力度。政府主導的存量建設(shè)用地再開發(fā)適用于集中連片的國有建設(shè)用地，針對零星騰退出的建設(shè)用地，應(yīng)充分發(fā)揮市場主體積極性，鼓勵引入社會資本。市場自行再開發(fā)的范圍可擴展至基礎(chǔ)設(shè)施改善、產(chǎn)業(yè)發(fā)展升級、棚戶區(qū)改造、非重點功能區(qū)的土地用途轉(zhuǎn)變等符合正面清單、利于城市更新的小規(guī)模建設(shè)項目。自行開發(fā)后自用的，政府可給予一定補繳地價優(yōu)惠，并設(shè)置一定的土地流轉(zhuǎn)限制以減少投機性行為。在交易渠道上，應(yīng)繼續(xù)完善土地二級市場，將更多中小企業(yè)納入存量建設(shè)用地再利用的開發(fā)主體范圍中，使缺乏融資能力的民營企業(yè)有機會獲得發(fā)展所需用地，減少大量土地集中于大型企業(yè)帶來的囤地、尋租現(xiàn)象。

加強存量建設(shè)用地再開發(fā)的控制與管理以實現(xiàn)長效發(fā)展

以土地績效評估作為存量建設(shè)用地再開發(fā)控制與管理的標準。針對城鄉(xiāng)存在的低效粗放用地，可借鑒國外經(jīng)驗，將用地績效考核作為存量建設(shè)用地再開發(fā)利用的申請條件。同時，持續(xù)監(jiān)督績效指標的完成情況，引導使用者高效利用土地資源，提高土地產(chǎn)出效率，達到節(jié)約集約利用有限土地資源的目的。存量建設(shè)用地再開發(fā)主體在申請用地時提交績效承諾，包含建設(shè)強度、經(jīng)濟效益、稅收貢獻、固定資產(chǎn)投資額、生產(chǎn)力水平等，由政府部門依據(jù)土地開發(fā)潛力與企業(yè)資質(zhì)的匹配程度審批用地。對約定時間內(nèi)未達到存量建設(shè)用地優(yōu)化利用標準的，設(shè)立淘汰機制，政府有權(quán)縮減使用者的土地使用年限;對于達到容積率要求，或提高土地生產(chǎn)率的企業(yè)，可得到諸如稅收返還等獎勵，以激發(fā)使用者優(yōu)化利用存量建設(shè)用地的積極性。在供地方式上可探索租金制，將租金與用地效益考核掛鉤，對符合城市核心功能、開發(fā)項目為北京市建設(shè)正面清單內(nèi)的企業(yè)實行較低租金，而對限制類產(chǎn)業(yè)收取較高租金。通過調(diào)高租金或者不再續(xù)租等手段，加速低效企業(yè)的淘汰。

明確存量建設(shè)用地再利用中的產(chǎn)權(quán)關(guān)系與利益分配機制。受城市發(fā)展、規(guī)劃條件轉(zhuǎn)變、資本投入、市場溢價等因素的影響，土地價值會發(fā)生變化，形成土地增值收益。增值收益的分配應(yīng)有明確的法律制度加以規(guī)定，減少原土地使用人與政府的議價空間，提升存量土地優(yōu)化利用效率。在我國土地公有制背景下，可引入土地發(fā)展權(quán)并將其獨立于土地使用權(quán)，在“規(guī)劃改變前后使用人享有土地價值不變”的原則下，確立政府擁有此部分土地增值的合法地位。對于資本投入產(chǎn)生的土地增值，按照“誰貢獻，誰受益”的原則分享收益。如在租約期內(nèi)，由土地使用者對土地追加投資生產(chǎn)的超額利潤，歸土地使用者所有。如果是在收儲回購階段，土地一級開發(fā)商對土地進行整理以提高公共服務(wù)水平產(chǎn)生的增值收益，應(yīng)由土地一級開發(fā)商和土地所有者（政府）共同享有。對于需要在土地一級市場進行招拍掛的存量建設(shè)用地，產(chǎn)生的土地溢價是政府施行公權(quán)力干預(yù)帶來的增值結(jié)果，宜歸政府所有。這可實現(xiàn)土地發(fā)展權(quán)帶來的土地增值收益歸公，抑制短期土地投機行為。

發(fā)揮稅收作用，強調(diào)漲價歸公，抑制投機行為。存量建設(shè)用地管理政策需具有明確的價值導向。比如德國、日本和臺灣地區(qū)都確立了土地增值額回收于社會的原則。通過征收類型多樣的土地稅費，保證能夠回收較高額度的土地增值收益。通過在交易稅中設(shè)置累進稅額，抑制土地投機交易。如果不動產(chǎn)持有期限過短，則需要征收額度更高的稅費，顯著提升短期投機交易成本，抑制炒房炒地，有效防止資產(chǎn)價格快速上漲。當前，我國在土地征收過程中，存在拆遷補償費用過高、土地增值額回收比例不合理、對短期投機限制不足等問題。應(yīng)在土地政策制定過程中，把握好政策導向，堅持漲價歸公和抑制土地投機。借鑒國外經(jīng)驗，對土地交易實行嚴格管控，綜合利用稅收杠桿和有效監(jiān)管手段，提升土地短期交易成本。依據(jù)持有期限或者增值額度設(shè)置多級交易稅率，有效遏制土地投機行為，降低市場對于土地增值的預(yù)期，穩(wěn)定土地價格，滿足有效需求。建立不動產(chǎn)市場長效發(fā)展機制，保障土地增值收益作為人民的共同財富，實現(xiàn)發(fā)展成果由社會共享。

（作者：馮長春，北京大學首都發(fā)展研究院副院長、北京大學城市與環(huán)境學院教授;李佳鳴，北京大學城市與環(huán)境學院碩士研究生）

責任編輯 / 沈? ?聰