地方政府基本支出預(yù)算管理優(yōu)化研究

傅倩

【摘 要】 近年來，我國公車改革已經(jīng)取得了明顯的成效，打破了以前數(shù)量多、標準高、支出大的情形，嚴格按照預(yù)算管理的要求，使公務(wù)用車的支出更加有效和充分。但在地方政府基本支出預(yù)算管理方面，支出使用不規(guī)范、預(yù)算編制不合理等問題依然存在，因此，對于地方政府基本支出預(yù)算管理必須要進行優(yōu)化。本文通過探討地方政府基本支出預(yù)算管理的現(xiàn)狀及其存在的問題，在我國公車改革實踐的基礎(chǔ)上，借鑒公車改革的成功經(jīng)驗，為地方政府基本支出預(yù)算管理的優(yōu)化提出相關(guān)建議。

【關(guān)鍵詞】 地方政府 基本支出 預(yù)算管理 公車改革

政府支出預(yù)算是政府根據(jù)所取得的資金的數(shù)量，為履行其職能，制定資金使用計劃。政府支出預(yù)算管理的實質(zhì)是在市場經(jīng)濟的基礎(chǔ)上，按照國家法律、法規(guī)的要求，對支出預(yù)算進行監(jiān)督與規(guī)范，從而保證資金的正確使用，充分發(fā)揮政府職能。按照行政單位預(yù)算管理要求進行分類，可將支出分為基本支出和項目支出。其中，基本支出是行政單位為保障機構(gòu)正常運轉(zhuǎn)和完成日常工作任務(wù)發(fā)生的支出，包括人員支出和公用支出。

一、地方政府基本支出預(yù)算管理現(xiàn)狀

（一）初步實現(xiàn)部門預(yù)算

地方各級政府預(yù)算都在同一水平（包括直接單位）組成的部門預(yù)算。因此，基本支出預(yù)算也是由各個政府部門制定。部門預(yù)算是集成的預(yù)測和決策的全面工作。2000年，中國開始在中央政府準備的部門預(yù)算。另外，由函數(shù)預(yù)算的制備，還需要部門根據(jù)其功能來細化支出類別。2001年，預(yù)算支出分為兩種類型：基本支出和項目支出，以及固定利率管理是基本支出來實現(xiàn)。2002年，部門預(yù)算擴大到所有的中央部門。實踐證明，部門預(yù)算已經(jīng)解決的問題，如不規(guī)則的預(yù)算編制和不完整的內(nèi)容。它的實施，嚴格支出預(yù)算管理，政府增加財政支出的透明度，是當前財政改革的重要組成部分。

（二）執(zhí)行政府采購制度的管理要求

政府采購的核心是政府及其附屬公司使用財政資金購買商品，項目或服務(wù)必須通過合法采購方式和采購程序進行。 2002年，《政府采購法》的頒布標志著中國政府采購工作成熟合法化階段的開始。根據(jù)《關(guān)于轉(zhuǎn)發(fā)〈國務(wù)院辦公廳關(guān)于印發(fā)中央預(yù)算單位2007-2008年政府集中采購目錄及標準的通知〉的通知》，政府必須根據(jù)單位預(yù)算收入，根據(jù)采購范圍，所有屬于政府采購范圍的采購項目必須編制政府采購預(yù)算。對于基本支出，如購買辦公設(shè)備，辦公用品等，地方政府應(yīng)制定政府采購時間表，并按照財政部門的要求采取集中采購方式。

（三）實行國庫集中支付

財政國庫集中支付制度是以財政國庫單一賬戶體系為基礎(chǔ)，以健全的財政支付信息系統(tǒng)和銀行間實時清算系統(tǒng)為依托，將資金財政國庫單一賬戶體系支付給付款人的制度。地方政府采取財政直接支付和財政授權(quán)支付兩種方式開支，基本支出也包含在內(nèi)。按照財政國庫集中支付的要求，地方政府應(yīng)該將所有的預(yù)算資金全部納入國庫集中支付的范圍，并做好支出內(nèi)容的劃分工作，以便有關(guān)日常工作的支出順利實現(xiàn)。

二、地方政府基本支出預(yù)算管理存在的問題

中國的預(yù)算管理系統(tǒng)是在20世紀50年代以蘇聯(lián)模式為基礎(chǔ)形成的。起初，它具有強烈的計劃性。隨著市場經(jīng)濟的發(fā)展，中國的預(yù)算管理體制開始改革。但是，由于主客觀因素的影響，財政支出管理明顯滯后，特別是地方政府的基本支出預(yù)算管理存在一定的漏洞。

（一）基本支出預(yù)算管理執(zhí)行不嚴

首先，地方政府在編制預(yù)算時，特別是在基本支出方面，將有被分配資金的一部分，違反目前的預(yù)算法的有關(guān)規(guī)定，也降低了預(yù)算的約束力。同時，在預(yù)算單位內(nèi)部，基本支出預(yù)算通過后，部門卻沒有按照預(yù)算使用，使得基本支出預(yù)算管理只是一種形式。其次，人大在審批財政預(yù)算時，很多時候缺乏人力、物力調(diào)查實際情況，對于預(yù)算部門提交的預(yù)算安排照單全收，往往造成資金浪費，不利于財政資金的合理配置。再者，對于上一年度結(jié)轉(zhuǎn)下來的基本支出，一些地方的財政部門會將其直接作為下年的支出，使結(jié)余為量，既加大了資金的耗費，又不能真實反映地方的財政狀況。

（二）基本支出預(yù)算監(jiān)督機制不健全

目前，地方財政預(yù)算的編制與執(zhí)行的透明度不高，導致監(jiān)督機制不健全。地方人大是地方政府預(yù)算管理的主要監(jiān)督主體，但是由于財政審議時間短，人大會議難以確定基本支出財政預(yù)算的是否合理。在地方政府內(nèi)部也缺乏相應(yīng)的監(jiān)督機制，當預(yù)算單位申請到基本支出預(yù)算后，后繼的使用情況往往不受監(jiān)管，很多時候地方政府會追加、調(diào)整預(yù)算。地方政府應(yīng)當加強對預(yù)算執(zhí)行的領(lǐng)導，支持財政部門嚴格管理預(yù)算支出。另一方面，由于預(yù)算信息公開不夠及時、全面，社會對地方政府基本支出預(yù)算管理的監(jiān)督也難以進行。

（三）基本支出預(yù)算管理缺乏評價體系

20世紀90年代以來，世界各地預(yù)算管理的核心在于提高政府績效。很多西方國家實行了預(yù)算績效管理，但在中國，只有少數(shù)地區(qū)少數(shù)部門正在推行績效預(yù)算管理方式。政府的工作準則一向都是"花更少的錢，辦更多的事"，但是，往往因為評價體系的缺失，對于政府預(yù)算管理的效果難以確定和衡量。這就導致地方政府考慮的并不是如何更有效地使用預(yù)算資金，而把重心放在如何獲得更多的資金，從而造成了大量資金的浪費，難以產(chǎn)生較好的社會效益。

三、地方政府基本支出預(yù)算管理的優(yōu)化——基于我國公車改革的經(jīng)驗

（一）我國公車改革的實踐與經(jīng)驗

1.樹立遵循政府預(yù)算管理的理念

（1）財政部門遵循預(yù)算管理的理念

依照《中華人民共和國預(yù)算法》規(guī)定，各級政府財政部門必須按照法律、行政法規(guī)和國務(wù)院財政部門的要求，及時地撥付預(yù)算支出資金，不得私自減少預(yù)算支出金額，加強對預(yù)算支出的監(jiān)督和管理。財政部門必須對公車支出嚴格執(zhí)行預(yù)算管理，督促各級政府根據(jù)法律規(guī)定編制、執(zhí)行預(yù)算。

（2）公車使用部門嚴格執(zhí)行財政預(yù)算

預(yù)算一旦產(chǎn)生效力，政府各部門必須嚴格執(zhí)行，不能隨意變更。在預(yù)算執(zhí)行過程中，如果出現(xiàn)違反財政預(yù)算的行為，必須加以制止或嚴懲。使用公交車應(yīng)先編制預(yù)算，然后花，嚴格執(zhí)行預(yù)算，嚴格控制總線的分配和使用的所有部門。

2.完善相應(yīng)的公車管理制度

（1）基本支出定額管理

基本支出定額是指財政部門為保障行政單位正常運轉(zhuǎn)和完成日常工作任務(wù)所規(guī)定的經(jīng)費支出額度。它是由財政部門或主管部門同財政部門制定。在合肥市某縣公車改革的具體實踐中，對于公務(wù)用車的審查，縣會計中心必須嚴格遵守預(yù)算支出限額要求，超出部分不予報銷。同時，超編車輛的人員經(jīng)費、運行支出也一律不予報銷，減少因超編的公務(wù)用車造成的其他方面的支出。對公車支出實行定額管理，將實際車輛費用與部門預(yù)算結(jié)合，根據(jù)不同地區(qū)的物價水平和公車使用情況編制預(yù)算，既控制了公務(wù)用車支出成本，又規(guī)范了公車的使用。

（2）預(yù)算約束公務(wù)用車支出

根據(jù)中共中央財政部預(yù)算司發(fā)布的《中央本級"三公"經(jīng)費2017年預(yù)算執(zhí)行和2018年預(yù)算安排情況》，2017年關(guān)于公務(wù)用車購置及運行費的財政撥款預(yù)算限額為35.04億元，在2018年按照5%的比例對其作了進一步的壓縮。預(yù)算是具有強制力、規(guī)范性的，一旦確定就不能隨意更改，因此，從預(yù)算上減少公務(wù)用車支出，取得的改革成效十分明顯。

3.加強對公務(wù)用車的監(jiān)督

（1）對公車改革的考評——"公車改革指數(shù)"

公車改革指數(shù)包括三個一級指標：車輛改革探索，車輛改實施，以及車輛改革效果。其中，改革的積極性和改革的程度是車輛改革探索指數(shù)兩個二級指標;意見的執(zhí)行和程序的執(zhí)行是在車輛改革的實施指數(shù)的兩個次級指標;人均負擔率，監(jiān)管的完善和車輛改革程度的加深是改善汽車性能指標的三個二級指標。

《新華·公車改革推進指數(shù)報告》中，杭州市因為車改探索路徑新穎、車改成效顯，在2015年公車改革指數(shù)排名第一。借鑒杭州市公交改革實踐的成功經(jīng)驗，一是通過補貼向公民卡發(fā)送相關(guān)費用，二是通過市場化方式運營公交服務(wù)，利用信息技術(shù)安裝公交卡。車輛定位系統(tǒng)。三是嚴格執(zhí)行《市級機關(guān)公務(wù)用車制度改革紀律規(guī)定》。

關(guān)于推進公車改革，公車改革指數(shù)發(fā)揮著不可忽視的促進作用。各地區(qū)考核評估公車改革情況，總結(jié)各地區(qū)公車改革的成功經(jīng)驗，推進公車改革的進程。

（2）加強立法、司法、行政監(jiān)督及社會監(jiān)督

人大應(yīng)對公車改革的相關(guān)問題作專門匯報，各單位財政部門應(yīng)制定公務(wù)用車經(jīng)費的專項報告，定期反映公務(wù)用車的配置和使用情況。目前，財政部對"三公"經(jīng)費單獨列出一般公共預(yù)算"三公"經(jīng)費支出表，從而更方便人大監(jiān)督。

根據(jù)《監(jiān)督法》和《預(yù)算法》的相關(guān)規(guī)定，全國人大及其常務(wù)委員會對中央和地方預(yù)算、決算進行監(jiān)督，各級政府財政部門擔任檢查本級各部門及其所屬單位預(yù)算執(zhí)行情況的職責。因此，在監(jiān)督過程中，中央政府以及各級政府都應(yīng)該嚴格按照法律要求進行預(yù)算管理，公務(wù)用車成本也是預(yù)算的一部分。對于違背了法律要求的公車支出和預(yù)算管理程序的行為，司法部門要發(fā)揮監(jiān)督職能，及時予以制止。

對于社會公眾，提高預(yù)算透明度是加強社會監(jiān)督的重要手段。除了讓公眾看得到，更重要的是讓公眾能夠看得懂，簡單易行的公布方式就是預(yù)算。近幾年，各級政府都在政府網(wǎng)站上公布了公務(wù)用車成本，將公車開支公開化。

（二）地方政府基本支出預(yù)算管理的優(yōu)化

近些年公車改革之所以能夠取得良好的成效，是因為中央及地方政府完善了公務(wù)用車管理制度，切實實現(xiàn)了真正的預(yù)算管理和有效的監(jiān)督。并且，在公車改革的過程中，適時對車改成效進行評價與反饋，以便進一步推行公車改革。地方政府基本支出預(yù)算管理存在的問題與車改前公務(wù)用車的情況類似，因此，可以從以下幾個方面進行基本支出預(yù)算管理的優(yōu)化。

1.健全預(yù)算管理制度

為優(yōu)化地方政府基本支出預(yù)算管理，首先應(yīng)細化預(yù)算內(nèi)容。在《預(yù)算法》中，所有政府收入和支出都包含在預(yù)算管理系統(tǒng)中，并由全國人民代表大會監(jiān)督。根據(jù)規(guī)定，地方政府應(yīng)對基本支出實行全面預(yù)算管理，以實現(xiàn)預(yù)算內(nèi)容的完整性。部門預(yù)算改革實施后，地方政府基本支出的核查有相對明確的規(guī)定。原始預(yù)算草案按類別劃分，并對地方政府的基本支出預(yù)算管理進行了優(yōu)化。應(yīng)進一步完善預(yù)算編制內(nèi)容，以避免由于省略預(yù)算編制主題而對預(yù)算資金進行二次分配。

其次，規(guī)范預(yù)算編制程序。一個好的政府預(yù)算，其基本條件是制定的程序規(guī)范合法。目前，預(yù)算編制過程分為兩個部分：制定和審查。財政各級各部門主要負責預(yù)算編制工作的組織和實施。人民的各級人民政府負責對預(yù)算草案進行初步審查，這將是由人民代表大會，各級審查。地方政府基本支出預(yù)算編制必須按照我國公共支出預(yù)算編制程序，明確各個環(huán)節(jié)、各個部門的責任。

最后，推進零基預(yù)算改革。從基部增長預(yù)算方法不同，基于零的預(yù)算意味著在下一年度由預(yù)算單元獲得的預(yù)算資金根據(jù)資金的目的以及使用的有效性來確定。它無關(guān)，與單位的上一財年的預(yù)算。中央政府對深化財稅體制改革整體計劃強調(diào)，中國應(yīng)該基本上是由現(xiàn)代財政制度的2020年的兩個基本特征建立現(xiàn)代財政制度是優(yōu)化財政支出結(jié)構(gòu)，財政收支是開放的，透明的。零基預(yù)算可以滿足這兩個方面的要求。

2.加強基本支出預(yù)算監(jiān)督

公車改革從內(nèi)而外，從中央到地方，無一不發(fā)揮著監(jiān)督職能。因此，地方政府基本支出預(yù)算管理也應(yīng)該加強各方面的監(jiān)督。在一方面，全國人大的代表們應(yīng)加強監(jiān)督意識，注重監(jiān)督地方財政部門的預(yù)算編制的合法性與合理性;而另一方面，地方政府應(yīng)該做的內(nèi)部監(jiān)督的一個好工作。尤其是司法部門，必須充分發(fā)揮其監(jiān)督作用，切勿"睜一只眼閉一只眼"。在地方政府預(yù)算單位內(nèi)部，對預(yù)算單位基本支出情況進行調(diào)查，完善基本支出經(jīng)費標準，對預(yù)算進行規(guī)范化和精細化管理。根據(jù)《預(yù)算法》的要求，地方政府應(yīng)該加強財政預(yù)算各方面的透明度。同時，依照《政府信息公開條例》，縣級以上各級人民政府及其部門應(yīng)當重點公開財政預(yù)算報告，使財政預(yù)算真正處于公眾監(jiān)督的環(huán)境下。設(shè)置預(yù)算科目時，應(yīng)當簡潔明了、明晰易懂，方便社會公眾監(jiān)督。

3.績效預(yù)算管理的實施

在支出預(yù)算執(zhí)行過程中，資源的優(yōu)化配置應(yīng)考慮合理配置和充分利用財政資金。公車改革指數(shù)是對公車改革情況進行的評估，因此，地方政府財政預(yù)算管理也可以建立評估體系，對預(yù)算單位基本支出的使用管理進行監(jiān)督，控制基本支出。

近年來，各個地區(qū)全力推動運用財政資金的重大項目的績效評估，但在基本支出預(yù)算上并沒有推行績效預(yù)算。預(yù)算績效評價對象包括資金的調(diào)度、管理和使用等各類黨政機關(guān)和事業(yè)單位。對基本支出的結(jié)果進行績效管理，這就要求在預(yù)算的編制過程和使用過程中注重結(jié)果，從而提高基本支出的使用效果。

推行基本支出績效預(yù)算管理方式，最關(guān)鍵的是績效指標體系的建立，可以將評價指標轉(zhuǎn)化為所提高的服務(wù)質(zhì)量和自身成本之間的比例?；诟鞯胤秸谶M行基本支出預(yù)算所側(cè)重的目標不同，資金使用后的效果就難以界定。因此，在確立績效評價指標體系時，應(yīng)從具體活動的經(jīng)濟、效率、效果和公平這四個方面入手，使指標體系更加合理，而且，增強績效管理的大數(shù)據(jù)管理，使政府基本支出績效預(yù)算管理水平得以進步，以此推進預(yù)算績效管理體系的建立。

我國地方政府基本支出預(yù)算管理還存在不足，在優(yōu)化過程中，我們應(yīng)該考慮中國的國情，提高地方財政預(yù)算管理制度?，F(xiàn)階段，中國正在大力推進公車改革，并已取得了良好的效果。公務(wù)用車購置和維護費用屬于基本支出的范圍，我們可以借鑒公車改革的經(jīng)驗，將其運用到基本支出預(yù)算管理優(yōu)化過程中。各級財政部門應(yīng)該積極做好預(yù)算編制、執(zhí)行和評估等各方面工作，以進一步完善和優(yōu)化地方政府基本支出預(yù)算管理體系，同時，各級人大、政府內(nèi)部機構(gòu)以及公眾都應(yīng)該加強對基本支出預(yù)算管理過程的監(jiān)督，真正使地方政府基本支出落到實處，以便政府工作的展開。

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