新中國70年出版管理體制的演進(jìn)與改革啟示

孫俊青 劉永俊

[摘要]新中國成立70年來，出版領(lǐng)域取得了巨大成就，這些成績的取得除了國家整體環(huán)境的促進(jìn)作用、GDP持續(xù)增長的帶動，以及出版技術(shù)的飛速發(fā)展等其他因素外，出版管理體制改革起到了決定性的作用。對新中國成立70年的出版管理體制改革進(jìn)行全面、系統(tǒng)的回顧和總結(jié)，分析不同階段、不同社會經(jīng)濟(jì)形勢下，出版管理體制的演進(jìn)歷程、主要特征及取得的主要成就，可以發(fā)現(xiàn)我國出版管理體制改革的核心問題是處理好政府和市場的關(guān)系，逐步確立出版單位的市場主體地位;黨和政府的作用不僅要善于宏觀匹配、頂層設(shè)計具有中國特色的社會主義出版體制，還要善于總結(jié)和提升基層創(chuàng)造性的探索與經(jīng)驗(yàn)，通過引導(dǎo)意識形態(tài)來規(guī)范制度變遷路線。

[關(guān)鍵詞]新中國;出版體制;出版管理;出版政策;出版業(yè)態(tài);媒體融合

[中圖分類號]G239.2[文獻(xiàn)標(biāo)志碼]A[文章編號]1672-4917（2019）03-0029-08

2009年，經(jīng)黨中央批準(zhǔn)，國家新聞出版總署提出了建設(shè)出版強(qiáng)國的目標(biāo)。中央領(lǐng)導(dǎo)同志也提出要求，大約用10年左右的時間，使中國成為世界出版強(qiáng)國。到目前為止，中國出版業(yè)雖然發(fā)生了巨大變化，已經(jīng)成為出版大國，但還未成為出版強(qiáng)國。黨中央作出的媒體融合發(fā)展（融媒體）的重要決策，現(xiàn)在也還沒有完全落實(shí)，這些都是迫切需要研究和解決的問題。今年恰逢新中國成立70周年，回顧出版業(yè)的發(fā)展歷程，總結(jié)出版管理體制改革的各階段性舉措及其取得的效果，有利于為下一階段的政策決策提供依據(jù)，助力出版強(qiáng)國目標(biāo)的早日實(shí)現(xiàn)。

新中國成立之初， 全國共有出版社426家， 其中國營70家， 私營356家。當(dāng)年共出版新書13 692種， 初重版印數(shù)7.86 億冊，共發(fā)行圖書7.75億冊。全國11個大城市共有私營性質(zhì)的出版企業(yè)1 009家， 其中經(jīng)營出版的有244家， 專營發(fā)行的有765家。1949年全國僅有期刊257種，總印數(shù)2 000萬冊。[1]經(jīng)過近70年的高速發(fā)展，新聞出版領(lǐng)域取得了巨大的成就。根據(jù)國家新聞出版廣電總局官網(wǎng)公布的2016年全國新聞出版業(yè)統(tǒng)計公報，截止到2016年，全國總計出版圖書、期刊、報紙、音像制品及電子出版物513.08億冊（份、盒、張）。其中出版圖書499 884種（初版262 415種，重版、重印237 469種）; 出版期刊10 084種，總印數(shù)26.97億冊;出版報紙1 894種，總印數(shù)390.07億份;出版錄音制品8 713種，出版數(shù)量2.14億盒（張），發(fā)行數(shù)量1.88億盒（張）。全國出版、發(fā)行、印刷集團(tuán)超過130家，上市公司近50家，其中，20多家公司的資產(chǎn)總額、主營業(yè)務(wù)收入和所有者權(quán)益均超過百億元。①

對比可見，我國已經(jīng)從新中國建立時的書荒成了書海。70年以來，出版品種更加多樣化，出版內(nèi)容大大豐富，出版規(guī)?？涨熬薮?。這些成績的取得除了國家整體環(huán)境的促進(jìn)作用、GDP持續(xù)增長的帶動，以及出版技術(shù)的飛速發(fā)展等其他因素外，出版管理體制改革起到了決定性的作用。對新中國成立70年以來出版管理體制改革進(jìn)行系統(tǒng)的回顧和總結(jié)，分析其演進(jìn)歷程、主要特征和取得的主要成就，有助于找出出版管理體制變遷的規(guī)律性，對今后出版管理體制改革的方向和目標(biāo)具有啟示意義。

一、社會主義出版體制的確立和出版管理體制的奠定時期（1949—1965年）

新中國成立后，各行各業(yè)百廢待興，出版業(yè)接管了當(dāng)時國民黨時代遺留下來的一些官辦出版機(jī)構(gòu)，為了更好地進(jìn)行管理，新中國確立了初步的出版管理體制。當(dāng)時的出版體制主要是由人民出版社集中精力做好編輯出版工作，新華書店總店及全國的分支機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)圖書發(fā)行業(yè)務(wù)，新華印刷廠負(fù)責(zé)印制工作。出版社和新華書店之間實(shí)行的是征訂包銷制度。

（一）社會主義出版體制的建立

1.新華書店的成立

1949 年10 月3日至19日， 全國新華書店出版工作會議討論通過了《關(guān)于統(tǒng)一全國公營出版事業(yè)的決議》， 決議包括方針、領(lǐng)導(dǎo)和組織、統(tǒng)一集中的步驟、編審出版工作統(tǒng)一辦法、印刷工作統(tǒng)一辦法、發(fā)行工作統(tǒng)一辦法、企業(yè)化管理的統(tǒng)一辦法等7 項(xiàng)內(nèi)容。同年10月26日， 中共中央宣傳部在《關(guān)于全國新華書店出版工作會議的通報》中決定把新華書店改為國營， 由中央人民政府出版總署領(lǐng)導(dǎo)。[2]1950 年3月，出版總署作出了《關(guān)于統(tǒng)一全國新華書店的決定》（以下簡稱《決定》）， 《決定》明確新華書店的領(lǐng)導(dǎo)體制分為四級：在北京建立新華書店總管理處，隸屬于中央人民政府出版總署， 領(lǐng)導(dǎo)全國各地新華書店的業(yè)務(wù);在全國各大行政區(qū)設(shè)總分店;在各省設(shè)分店;在各縣設(shè)支店，并要求在1950年年底前各總分店的資金完全集中在新華書店總管理處之下，成為全國統(tǒng)一的企業(yè)機(jī)構(gòu)。到1950年底， 新華書店基本上實(shí)現(xiàn)了統(tǒng)一集中，全國有總分店8處，分店47處，支店1 031處。[2]全國新華書店的統(tǒng)一集中對新中國出版業(yè)的發(fā)展具有決定性的意義，它標(biāo)志著中國國營出版業(yè)的正式建立。新華書店的統(tǒng)一和集中，解決了原來分散混亂的、各自為政的局面，從而可以步調(diào)統(tǒng)一，自上而下，既節(jié)省了發(fā)行成本，也為最終實(shí)現(xiàn)編輯出版、印刷發(fā)行的分工和專業(yè)出版社的誕生創(chuàng)造了條件。

2.人民出版社的成立

1950年8 月29日至9 月10日，全國新華書店第二屆工作會議通過了《關(guān)于國營書刊出版印刷發(fā)行企業(yè)分工專業(yè)化與調(diào)整公私關(guān)系的決定》，提出把集出版、印刷、發(fā)行于一身的新華書店劃分為出版、印刷、發(fā)行三個獨(dú)立的企業(yè)單位，并盡快成立中央和地方的人民出版社。[3]根據(jù)這種分工決定，原來的編輯和出版機(jī)構(gòu)從新華書店分離出來，改為中央和地方人民出版社，印刷這塊業(yè)務(wù)也從新華書店主營業(yè)務(wù)中剝離出來，原來的新華書店總管理處的印刷廠獨(dú)立出來，成為單獨(dú)的企業(yè)——新華印刷廠，全國各地皆同。1951年起，出版部門和印刷部門從新華書店分離出來，新建的人民出版社負(fù)責(zé)出版部門的經(jīng)營管理。

新華書店在新中國成立前為中國共產(chǎn)黨黨營的出版企業(yè)，新中國成立后變?yōu)閲鵂I出版企業(yè)。人民出版社直接承接了原新華書店體現(xiàn)黨的意志、宣傳黨的思想的重要功能，是以社會效益為主的出版單位。到1956年，全國各省區(qū)的人民出版社基本上都建立起來了，各出版社的內(nèi)部機(jī)構(gòu)基本相同，設(shè)有政治、科技、教育、少兒、古籍、美術(shù)等編輯部。[2]

人民出版社、新華印刷廠總管理處、新華書店總店是出版總署直屬機(jī)構(gòu)，分別負(fù)責(zé)和統(tǒng)領(lǐng)全國的出版、印刷、發(fā)行業(yè)務(wù)，出版和印刷業(yè)務(wù)分離之后的新華書店主營圖書發(fā)行業(yè)務(wù)，新華書店總管理處改為新華書店總店，統(tǒng)領(lǐng)全國各地的新華書店。1952年12月，郵電部、出版總署發(fā)布《關(guān)于改進(jìn)發(fā)行工作具體辦法的聯(lián)合決定》《關(guān)于改進(jìn)出版物發(fā)行工作的聯(lián)合決定》，確定之后的定期出版物（報、刊）由郵局總發(fā)行。至此，符合我國計劃經(jīng)濟(jì)特色的社會主義出版體制基本建立起來了，一方面確立了黨對出版業(yè)的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，使其保證正確的輿論導(dǎo)向;另一方面促進(jìn)了出版業(yè)的有序發(fā)展，基本滿足了社會經(jīng)濟(jì)和文化生活的需要。

（二）社會主義出版管理體制的建立

1、管理機(jī)制的確立

1949年10—11月，中央人民政府新聞總署（1952年撤銷）和中央人民政府出版總署（1954年撤銷）分別成立。這是新中國成立后新聞出版業(yè)的兩個最高管理機(jī)構(gòu)。中央人民政府新聞總署主要執(zhí)行國家的新聞?wù)呒坝嘘P(guān)新聞的法律、法令、施政方針。而更多的與國家出版、印刷、發(fā)行事業(yè)有關(guān)的工作，則由全國出版系統(tǒng)的行政管理機(jī)構(gòu)——中央人民政府出版總署負(fù)責(zé)。1954年11月，出版總署撤銷，其所管理的與出版行政相關(guān)的業(yè)務(wù)劃歸文化部出版事業(yè)管理局。

2、基本制度體系的確立

出版業(yè)一直是意識形態(tài)領(lǐng)域里比較重要的工作，黨和政府向來重視出版工作，對出版方針、出版內(nèi)容、出版體制等進(jìn)行指導(dǎo)、規(guī)定是出版管理機(jī)構(gòu)的應(yīng)有之責(zé)。1951年，出版總署召開第一次全國出版工作會議，確定了我國出版事業(yè)的基本方針是“為人民服務(wù)”，提出了出版業(yè)要實(shí)現(xiàn)專業(yè)化分工的要求：按照意識形態(tài)的屬性，將編輯出版和印刷、發(fā)行相分離;按照出版內(nèi)容的不同，確定出版社的不同出版編輯范圍。這次的專業(yè)化分工確立了出版業(yè)體制的基本格局。[4]1952年8月，第一個期刊出版管理政策《期刊登記暫行辦法》正式實(shí)施，其確立的我國期刊管理的 “審批制”模式，一直延續(xù)至今。

1950年9 月召開的第一屆全國出版會議通過了《關(guān)于發(fā)展人民出版事業(yè)的基本方針的決議》《關(guān)于改進(jìn)和發(fā)展出版工作的決議》《關(guān)于改進(jìn)期刊工作的決議》《關(guān)于改進(jìn)和發(fā)展書刊發(fā)行工作的決議》《關(guān)于改進(jìn)書刊印刷業(yè)的決議》等五項(xiàng)決議。這一系列決議討論了關(guān)于書刊出版工作的基本方針、統(tǒng)一管理、調(diào)整公私關(guān)系以及出版、印刷、發(fā)行分工專業(yè)化等問題。

1951年12月，政務(wù)院第116次政務(wù)會議通過《管理書刊出版業(yè)印刷業(yè)發(fā)行業(yè)暫行條例》，明確提出了出版社、印刷廠、書店均應(yīng)為企業(yè)性質(zhì)的單位，還規(guī)定了出版物的登記辦法和繳送樣本辦法。1952年9月，出版總署發(fā)布《關(guān)于公營出版社編輯機(jī)構(gòu)及工作制度的規(guī)定》，首次提出出版社對書稿應(yīng)實(shí)行編輯初審、編輯主任復(fù)審、總編輯終審的“三審制”。 1955年12月，文化部發(fā)布《關(guān)于書籍、雜志使用字體的原則規(guī)定》《關(guān)于漢文書籍、雜志橫排的原則規(guī)定》，對出版物出版流程、排版形式、字體等都有了進(jìn)一步的規(guī)定。

另外，對于出版市場的管理也是管理部門的重要職責(zé)。1953年1月，出版總署發(fā)布《關(guān)于堅決糾正書刊發(fā)行工作中強(qiáng)迫攤派錯誤的指示》，并令新華書店在全店范圍內(nèi)針對此事作檢查。1955年5月，中共中央發(fā)出《關(guān)于處理反動的、淫穢的、荒誕的書刊圖畫問題和關(guān)于加強(qiáng)私營文化事業(yè)和企業(yè)的管理和改造的指示》。1955年7月，國務(wù)院發(fā)出《關(guān)于處理反動的、淫穢的、荒誕的書刊圖畫的指示》《管理書刊租賃業(yè)暫行辦法》，在全國范圍內(nèi)開展了處理反動、淫穢、荒誕圖書行動，這是新中國首次大規(guī)模地凈化出版物市場的行動，主要采取“查禁”和“收換”兩種措施。本次行動凈化了出版物市場、保護(hù)了人民利益，特別對廣大青少年的身心健康起到了重要的保護(hù)作用。同年11月，第一屆全國人民代表大會常務(wù)委員會第23次會議通過《關(guān)于處理違法的圖書雜志的決定》。 可以看出掃黃打非、凈化出版物市場一直是管理機(jī)構(gòu)的重要任務(wù)，并一直延續(xù)至今。

總體來看，雖然國家的行政區(qū)劃改革、主管部門的變換、經(jīng)濟(jì)體制改革等一直在進(jìn)行中，但是國家設(shè)立的中央—地方兩級出版管理體系，期刊登記審批制、掃黃打非等出版市場管理功能、出版物的排版制作流程、印刷發(fā)行體制機(jī)制等上位政策，基本穩(wěn)定并延續(xù)了下來，為我國形成完備和成熟的社會主義出版體系奠定了基礎(chǔ)。

二、出版業(yè)管理的失序時期（1966—1977年）

1966年“文化大革命”開始。1967年1月起，文化部機(jī)關(guān)包括出版局在內(nèi)的各部門業(yè)務(wù)工作全部陷于癱瘓， 1970年5月成立“國務(wù)院出版口”（簡稱出版口）， 1973年經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)，將國務(wù)院出版口改為國家出版事業(yè)管理局（簡稱國家出版局）。“文化大革命”前，全國有出版社87家，其中中央級38家、地方出版社49家，職工10 149人（其中編輯4 570人）。“文化大革命”開始后，許多出版社被合并或撤銷，到1970年底，全國出版社僅剩下53家，其中中央級20家、地方出版社33家，職工4 694人（其中編輯1 335人）。[5] 1966年底，全國期刊從1965年的790種降至27種。1969年，新華書店總店的工作陷于停頓，各省級分店被解散，直到1973年，總店恢復(fù)及各省級新華書店陸續(xù)恢復(fù)建制。[1]

三、改革開放以來出版管理體制改革的演進(jìn)

（一）出版管理體制改革的探索階段（1978—1991年）

出版社的改革與發(fā)行體制改革是整個出版體制改革的兩翼，二者連接在一起，整體推動著出版體制的改革。聯(lián)結(jié)著出版社與市場流通環(huán)節(jié)的圖書發(fā)行體制改革是出版體制改革的重點(diǎn)和突破口?？紤]出版社的改革一定要把發(fā)行改革作為重要內(nèi)容和關(guān)鍵環(huán)節(jié)，否則出版社的改革搞不好，發(fā)行體制改革也搞不好。[6]

1.發(fā)行體制改革

1978年，全國只有105家出版社，出版圖書僅14 987種，總印數(shù)37億冊，國有圖書發(fā)行網(wǎng)點(diǎn)8 600多個。[7]一方面出版技術(shù)十分落后;另一方面出版人員數(shù)量嚴(yán)重不足導(dǎo)致青黃不接，其思想水平和業(yè)務(wù)水平也不能適應(yīng)新形勢的需要，造成圖書出版周期過長，就連大、中、小學(xué)教材也不能做到全部課前到書。同時，我國的出版事業(yè)實(shí)行的是出版社編輯出版、新華書店統(tǒng)一發(fā)行的出版體制。這種體制的優(yōu)點(diǎn)是它為出版業(yè)實(shí)行出版、印刷、發(fā)行分工，為出版社專業(yè)化創(chuàng)造了條件，能夠統(tǒng)一全國的圖書價格，可以降低發(fā)行費(fèi)用;缺點(diǎn)就是這種統(tǒng)一訂購、統(tǒng)一分銷的模式過于強(qiáng)調(diào)統(tǒng)一，缺乏靈活性，致使出版周期延長，物流不暢。出書難、買書難問題十分尖銳，迫切需要對出版體制進(jìn)行改革。

從1980年開始，國家出版局便著手推動發(fā)行體制改革。1982年，文化部發(fā)布的《關(guān)于圖書發(fā)行體制改革工作的通知》提出，改革的目標(biāo)是建立“以國營新華書店為主體、多種經(jīng)濟(jì)成分、多條流通渠道、多種購銷形式、少流轉(zhuǎn)環(huán)節(jié)”的圖書發(fā)行網(wǎng)（簡稱“一主三多一少”）。1983年6月，《中共中央、國務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)出版工作的決定》出臺，對“一主三多一少”的改革政策予以充分肯定。從1983年起，全國文化部門出版系統(tǒng)（含中央和地方的出版、印刷、發(fā)行、物資等單位）實(shí)行利改稅的辦法，之后的幾年內(nèi)稅率由55%減為35%，紙張支出按購進(jìn)價格計入成本，財政不再給予補(bǔ)貼;把按工資總額11%提取的職工福利基金計入成本;不再交納固定資金占用費(fèi)和流動資金占用費(fèi)。[8]稅后利潤全部留給出版系統(tǒng)用于發(fā)展出版事業(yè)。1986年國家出版局在北京召開全國圖書發(fā)行工作會議，提出要調(diào)整進(jìn)發(fā)貨折扣，出版社和發(fā)貨店共同讓利3%給銷售店，以調(diào)動基層書店、供銷社和集體、個體書店的積極性。[8]

1988年5月6日，中宣部和新聞出版署聯(lián)合發(fā)布的《關(guān)于當(dāng)前圖書發(fā)行體制改革的若干意見》和《關(guān)于當(dāng)前出版社改革的若干意見》，成為當(dāng)時出版體制改革的兩個指導(dǎo)性文件?！蛾P(guān)于當(dāng)前圖書發(fā)行體制改革的若干意見》提出，要繼續(xù)完善和發(fā)展“一主三多一少”，推進(jìn)“三放一聯(lián)”，即：“放權(quán)承包，搞活國營書店;放開批發(fā)渠道，搞活圖書市場;放開購銷形式和發(fā)行折扣，搞活購銷機(jī)制;推行橫向經(jīng)濟(jì)聯(lián)合，發(fā)展各種出版發(fā)行企業(yè)群體和企業(yè)集團(tuán)?！薄叭乓宦?lián)”重在一個“放”字，“放權(quán)”是這個階段出版管理體制改革的主要特征之一，“放權(quán)”也推動了以各區(qū)縣新華書店為經(jīng)營主體、以承包為主要經(jīng)營形式的發(fā)行格局的形成，有力促進(jìn)了民營發(fā)行業(yè)的發(fā)展壯大，使圖書市場煥發(fā)出了生機(jī)與活力。

2.出版社改革

1984年6月，在哈爾濱召開的全國地方出版工作會議上，正式提出要使出版社由單純的生產(chǎn)型逐步轉(zhuǎn)變?yōu)樯a(chǎn)經(jīng)營型;適當(dāng)擴(kuò)大出版單位的自主權(quán);出版單位要實(shí)行崗位責(zé)任制;出版行政部門要做到“大的方面管住管好，小的方面放開搞活”。這些要求對出版管理體制改革起到了推動作用。這是第一次比較系統(tǒng)地討論出版社的改革，也可以說是出版社改革的開端。[9]

1985年和1986年的兩次全國出版局（社）長會議，對出版社的改革起到了重要推動作用。兩次會議對出版社的屬性問題、出版內(nèi)容管理、出版方針等進(jìn)一步提出了明確的要求。會議提出，貫徹黨的出版方針，必須處理好經(jīng)濟(jì)效益和社會效益、出版物內(nèi)容中的允許與提倡、作者創(chuàng)作自由與編輯責(zé)任這三類關(guān)系。出版社是黨的宣傳、輿論工具，是文化事業(yè)單位，同時，出版社的產(chǎn)品——書刊又具有商品屬性。因此從產(chǎn)品的生產(chǎn)和流通方面來說，出版社具備企業(yè)屬性。會議提出在出版社改革中，有條件的出版社要作為事業(yè)單位，實(shí)行企業(yè)化管理，并通過逐漸改進(jìn)和不斷完善經(jīng)營管理，增強(qiáng)出版社自我發(fā)展的能力和為社會服務(wù)的能力;對于不具備實(shí)行企業(yè)化管理?xiàng)l件的出版社，可以實(shí)行事業(yè)管理，但也應(yīng)改善經(jīng)營，由生產(chǎn)型逐步轉(zhuǎn)向生產(chǎn)經(jīng)營型，爭取部分地轉(zhuǎn)為企業(yè)化管理。[9]

總體上，這個階段的主要特征就是放權(quán)、讓利、搞活，逐步強(qiáng)化市場在資源配置中的作用，各項(xiàng)改革措施的出臺極大地激發(fā)了出版社和發(fā)行單位的積極性、創(chuàng)造性，也解放了出版生產(chǎn)力，初步改變了出書難、買書難的問題，出版業(yè)呈現(xiàn)一派繁榮發(fā)展的局面。

（二）出版管理體制改革的調(diào)整階段（1992—2000年）

1992年10月，黨的十四大召開，正式確立了我國建立社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制的目標(biāo)，新聞出版署提出，出版業(yè)也要建立適應(yīng)社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制的出版體制。但當(dāng)時由于前一階段的開放和搞活，出版業(yè)在繁榮發(fā)展的同時，也產(chǎn)生了一些負(fù)面效果。由于片面追求經(jīng)濟(jì)利益，思想政治工作未得到足夠的重視，加之在資產(chǎn)階級自由化思潮的影響下，個別圖書、刊物上的文章和作品偏離了馬克思主義和社會主義的正確軌道，滋生了精神產(chǎn)品商品化的傾向。有的作品甚至出現(xiàn)了宣傳暴力、色情等格調(diào)不雅、信息不良的嚴(yán)重問題。這時期的出版管理體制改革主要體現(xiàn)在，出臺了一系列文件，開展“掃黃打非”活動，加強(qiáng)刊號審批，強(qiáng)化出版社內(nèi)部管理等，起到了規(guī)范出版行為、凈化出版物市場、促進(jìn)出版業(yè)持續(xù)健康發(fā)展的良好作用。因此，1994年初，新聞出版署提出，新聞出版業(yè)的發(fā)展要從以規(guī)模數(shù)量增長為主要特征的階段向以優(yōu)質(zhì)高效為主要特征的階段轉(zhuǎn)移。

1995年1月中共中央政治局常委會會議，對在社會主義市場經(jīng)濟(jì)條件下做好新聞出版工作作出了重要指示，會議指出，出版物是特殊商品，不能完全交給市場去調(diào)節(jié);要抵制和掃除黃色、腐敗的東西，讓優(yōu)秀的出版物占領(lǐng)市場。另外，隨著出版技術(shù)的發(fā)展和出版媒介的變化，出版市場也發(fā)生了新的變化，出現(xiàn)了音像制品、電子出版物、網(wǎng)絡(luò)出版物等新的出版品種。為了加強(qiáng)管理，1994年中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳聯(lián)合發(fā)出《關(guān)于加強(qiáng)和改進(jìn)書報刊影視音像市場管理的通知》。

面對新時期出版業(yè)所面臨的新的發(fā)展?fàn)顩r，1997年國務(wù)院發(fā)布了《出版管理?xiàng)l例》，對出版事業(yè)的方向、指導(dǎo)思想、任務(wù)，以及出版單位的設(shè)立與管理，出版物的出版、印制或復(fù)制、發(fā)行等都作了明確的規(guī)定。這是新中國成立以來第一個全面系統(tǒng)的有關(guān)出版管理的行政法規(guī)[10]，確定了我國對出版物管理的基本原則與基本制度，也標(biāo)志著出版業(yè)依法管理進(jìn)入了一個新的階段。另外鑒于出版市場出現(xiàn)了一些涉黃涉暴、宣傳封建迷信等格調(diào)不高的作品的現(xiàn)象，新聞出版署、中國出版工作者協(xié)會重新修訂了《中國出版工作者職業(yè)道德準(zhǔn)則》《關(guān)于嚴(yán)格禁止買賣書號、刊號、版號的若干規(guī)定》，號召全國出版界認(rèn)真學(xué)習(xí)，加強(qiáng)職業(yè)道德建設(shè)，規(guī)范職業(yè)行為，樹立良好的行業(yè)新風(fēng)。

本階段繼續(xù)推行已經(jīng)開展的發(fā)行體制改革和出版社的改革，推行“三建兩轉(zhuǎn)一加強(qiáng)”（三建：建設(shè)批發(fā)市場，建立新型的購銷關(guān)系，建立和完善市場規(guī)則;兩轉(zhuǎn)：轉(zhuǎn)換國有書店的經(jīng)營機(jī)制，轉(zhuǎn)換出版社自辦發(fā)行的觀念和機(jī)制;一加強(qiáng)：加強(qiáng)農(nóng)村地區(qū)的發(fā)行工作），組建發(fā)行集團(tuán)，加強(qiáng)出版社內(nèi)部的改革。[11]

（三）出版管理體制改革的轉(zhuǎn)型升級階段（2001—2009年）

2001年對中國出版業(yè)的發(fā)展來說，又是非常關(guān)鍵的一年。2001年我國加入了世貿(mào)組織，在世貿(mào)組織的各種框架、協(xié)議下，出版業(yè)的銷售領(lǐng)域要對外資開放，盡管經(jīng)過改革開放后20余年的發(fā)展，出版業(yè)已成績斐然，但是直接面對國外巨頭的沖擊，依然存在巨大的資金、人才、技術(shù)等各方面的壓力。建立與社會主義市場經(jīng)濟(jì)體系相匹配的出版體制，更好地發(fā)揮社會主義市場的作用，變得格外關(guān)鍵和重要。2003年，《外商投資圖書、報紙、期刊分銷企業(yè)管理辦法》《中外合作音像制品分銷企業(yè)管理辦法》等政策出臺，對外資進(jìn)入領(lǐng)域進(jìn)行了規(guī)范管理。同樣，非公有資本進(jìn)入發(fā)行分銷領(lǐng)域也得到了支持。2004年，國家新聞出版總署對《出版物市場管理規(guī)定》進(jìn)行修訂，允許個體、私營等資本進(jìn)入發(fā)行領(lǐng)域。2005年，《關(guān)于非公有資本進(jìn)入文化產(chǎn)業(yè)的若干決定》鼓勵非公有資本進(jìn)入動漫和網(wǎng)游、書報分銷和音像制品分銷領(lǐng)域。

2002年11月，黨的十六大報告首次提出文化產(chǎn)業(yè)的概念，提出要適應(yīng)社會主義市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展要求，推進(jìn)文化體制改革。作為文化產(chǎn)業(yè)重要內(nèi)容之一的出版業(yè)應(yīng)聲而起，主要推動出版單位的轉(zhuǎn)企改制，組建出版集團(tuán)，實(shí)現(xiàn)規(guī)?；图s化出版。2006年7月，國家新聞出版總署出臺了《關(guān)于深化出版發(fā)行體制改革工作實(shí)施方案》，提出了要有計劃、有步驟地將中央和國家機(jī)關(guān)所屬在京出版社、報社、期刊社逐步轉(zhuǎn)制為企業(yè)。2007年5月，教育部、新聞出版總署制定《高等學(xué)校出版體制改革工作實(shí)施方案》，對高校出版社的改革作出了規(guī)定。2009年3月，國家新聞出版總署出臺了《關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)新聞出版體制改革的指導(dǎo)意見》，提出要完成經(jīng)營性新聞出版單位的改制工作，打破傳統(tǒng)的事業(yè)單位的管理模式，建立現(xiàn)代企業(yè)制度，實(shí)現(xiàn)跨地區(qū)、跨行業(yè)、跨所有制的合作，這輪新聞出版領(lǐng)域的大變革為中國文化產(chǎn)業(yè)國際競爭力的提升奠定了基礎(chǔ)。截止到2009年底，全國已有268家地方出版社、100多家高校出版社、101家中央部委社完成了轉(zhuǎn)企改制。[12]

這個階段的管理體制改革在整個出版業(yè)發(fā)展歷程中，具有至關(guān)重要的地位。之前階段進(jìn)行的發(fā)行體制和出版社管理體制的改革探索，都是為了適應(yīng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展需要、國家發(fā)展大計而進(jìn)行的系列探索，目標(biāo)就是建立適應(yīng)社會主義市場體系的、具有國際競爭力的現(xiàn)代化的出版體系。隨著出版社轉(zhuǎn)企完成，一批具有現(xiàn)代企業(yè)制度、跨行業(yè)、跨區(qū)域、跨所有制的出版集團(tuán)得以建立，并快速發(fā)展起來。

（四）出版管理體制改革的深化發(fā)展階段（2010年至今）

2010年，出版單位的轉(zhuǎn)企改制工作基本完成，之后的文化體制改革就需要向縱深推進(jìn)。加之隨著科技的進(jìn)步，出版手段的不斷增加，出版業(yè)態(tài)更加豐富多樣，出現(xiàn)了傳統(tǒng)出版、數(shù)字出版、網(wǎng)絡(luò)出版、電子出版、大數(shù)據(jù)出版等出版新業(yè)態(tài)。新的出版業(yè)態(tài)需要新型的管理制度，這個階段出臺了多項(xiàng)針對新的出版業(yè)態(tài)的法規(guī)、政策、指導(dǎo)意見等。2010年出臺的《關(guān)于加快我國數(shù)字出版業(yè)發(fā)展的若干意見》和《發(fā)展電子書產(chǎn)業(yè)的意見》，分別對我國數(shù)字出版業(yè)、電子書產(chǎn)業(yè)的發(fā)展目標(biāo)、內(nèi)容規(guī)范和保障措施等方面進(jìn)行了說明。2014年出臺的《關(guān)于推動新聞出版業(yè)數(shù)字化轉(zhuǎn)型升級的指導(dǎo)意見》，進(jìn)一步推動了新聞出版業(yè)的數(shù)字化轉(zhuǎn)型升級。2015年《關(guān)于推動傳統(tǒng)媒體和新興媒體融合發(fā)展的指導(dǎo)意見》，強(qiáng)調(diào)要用互聯(lián)網(wǎng)思維，實(shí)現(xiàn)傳統(tǒng)媒體和新興媒體優(yōu)勢互補(bǔ)、一體化發(fā)展，推動二者在內(nèi)容、平臺、渠道、經(jīng)營、管理等方面的深度融合，努力建成幾家傳播力、公信力和影響力都很強(qiáng)的新型媒體集團(tuán)。2016年《關(guān)于加快新聞出版業(yè)實(shí)驗(yàn)室建設(shè)的指導(dǎo)意見》確定了重點(diǎn)發(fā)展的20家出版融合發(fā)展實(shí)驗(yàn)室。在以大數(shù)據(jù)技術(shù)和人工智能為核心技術(shù)的新一代互聯(lián)網(wǎng)的背景下，政府部門通過相關(guān)政策引導(dǎo)，積極推動出版業(yè)由傳統(tǒng)業(yè)態(tài)向新型業(yè)態(tài)、由傳統(tǒng)媒體向新興媒體發(fā)展的轉(zhuǎn)型與升級。

2017年，時任國家新聞出版總署署長柳斌杰接受《中國新聞出版廣電報》采訪，談到出版業(yè)今后的改革時，他提到五點(diǎn)：一要繼續(xù)深化體制改革，打破融合發(fā)展的障礙，保障社會效益與經(jīng)濟(jì)效益相統(tǒng)一。二要深化機(jī)制改革，建立現(xiàn)代企業(yè)制度，把文化企業(yè)推向社會。三要推進(jìn)人事制度改革，建立優(yōu)秀人才選用和激勵機(jī)制。四要推進(jìn)政策規(guī)制改革，降低準(zhǔn)入制度，形成出版業(yè)競爭的“高地”。五要深化產(chǎn)權(quán)制度改革，推進(jìn)股權(quán)制度改革。[13]

2018年3月，中共中央印發(fā)了《深化黨和國家機(jī)構(gòu)改革方案》， 宣布由中央宣傳部統(tǒng)一管理新聞出版工作，即將國家新聞出版廣電總局的新聞出版管理職責(zé)劃入中央宣傳部。其職責(zé)包括貫徹落實(shí)黨的宣傳工作方針，擬訂新聞出版業(yè)的管理政策并督促落實(shí)，管理新聞出版行政事務(wù)等，體現(xiàn)了黨對新聞出版業(yè)的高度重視與加強(qiáng)輿論陣地建設(shè)、牢牢把握正確輿論導(dǎo)向的戰(zhàn)略思考。

四、出版管理體制改革的啟示

（一）出版管理體制改革的核心問題是處理好政府和市場的關(guān)系，逐步確立出版單位市場主體地位

如何處理政府和市場的關(guān)系一直是社會主義經(jīng)濟(jì)體制改革的重點(diǎn)和難點(diǎn)問題。政府與市場的關(guān)系深刻塑造著社會主義市場經(jīng)濟(jì)的運(yùn)行軌跡，改革初期的市場對資源配置起到的主要是輔助性作用，黨的十八屆三中全會之前市場對資源配置起到基礎(chǔ)性作用。黨的十八屆三中全會之后，要求充分發(fā)揮市場的能動性和積極性，提出市場對資源配置要 “起決定性作用”。與經(jīng)濟(jì)體制改革相適應(yīng)，出版管理體制改革的變遷，也符合這個運(yùn)行軌跡。

1980年，《出版社工作暫行條例》提出出版社須有一名副社長主抓經(jīng)營管理。1983年，中共中央、國務(wù)院頒布了《關(guān)于加強(qiáng)出版工作的決定》，對出版社提出了“事業(yè)單位，企業(yè)化管理”的要求。隨后增加了出版單位的自主權(quán)，并逐漸加強(qiáng)了對經(jīng)營業(yè)績的要求。1988年中宣部和新聞出版署頒布《關(guān)于當(dāng)前出版社改革的若干意見》，則是明確提出了出版社必須由生產(chǎn)型轉(zhuǎn)向生產(chǎn)經(jīng)營型。出版社從事出版也從事經(jīng)營。1992年社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制改革目標(biāo)確立后，出版體制改革也逐步轉(zhuǎn)型到市場化方面，一批出版集團(tuán)和發(fā)行集團(tuán)先后成立，如：中國科學(xué)出版集團(tuán)、廣東省出版集團(tuán)、上海世紀(jì)出版集團(tuán)、廣州新華書店集團(tuán)、湖北新華書店集團(tuán)、遼寧省發(fā)行集團(tuán)等。

1994年新聞出版署在一份改革文件中提道：“最主要的是根據(jù)出版產(chǎn)業(yè)的特點(diǎn)，在生產(chǎn)經(jīng)營活動中，充分運(yùn)用和發(fā)揮市場對生產(chǎn)經(jīng)營的激勵和約束作用，增強(qiáng)在市場經(jīng)濟(jì)中的應(yīng)變能力、競爭能力和自我發(fā)展能力?！盵14]這是第一次提到了市場在改革中的地位和作用。2003年，共選出了21家出版社進(jìn)行分類改革試點(diǎn)工作，到2009年，共有370多家地方和高校出版社完成轉(zhuǎn)企改制;2010年，148家中央各部門各單位出版社中有147家完成改制，265家音像電子社完成轉(zhuǎn)企改制;2011年，非時政類報刊出版單位啟動轉(zhuǎn)企改制。[15]

2005年，中共中央、國務(wù)院發(fā)布《關(guān)于深化文化體制改革的若干意見》，提出全面建立現(xiàn)代企業(yè)制度，推進(jìn)公司制改造。2003年，中國正式向外資開放圖書發(fā)行領(lǐng)域。到2007年年底，全國民營總發(fā)行企業(yè)13家，民營發(fā)行網(wǎng)點(diǎn)計10萬個，外資或合資的印刷、發(fā)行企業(yè)達(dá)2 500余家。[14]稅收、人事及分配等優(yōu)惠政策的推動加上市場的引導(dǎo)，出版單位的改制工作進(jìn)行得比較順利。但是，完成轉(zhuǎn)制并非出版企業(yè)的終點(diǎn)，改制后的出版企業(yè)要真正投身到市場經(jīng)濟(jì)的大潮中，面對市場經(jīng)濟(jì)的洗禮，還必須實(shí)現(xiàn)由依靠“輸血”向自身“造血”功能的轉(zhuǎn)變，完成現(xiàn)代公司制度的改造，重塑市場主體地位，才能更大地激發(fā)出版活力，解放和發(fā)展出版生產(chǎn)力。到2017年底，轉(zhuǎn)制的地方出版社基本完成現(xiàn)代公司制度改造，283家轉(zhuǎn)制的中央各部門及各單位出版社和大學(xué)出版社超過60%已經(jīng)完成改造。130多家出版?zhèn)髅郊瘓F(tuán)中有33家在境內(nèi)上市。中國出版企業(yè)在境外投資或設(shè)立分支機(jī)構(gòu)近400家。[15]出版企業(yè)真正走向了市場，發(fā)揮了市場在資源配置中的積極作用。

（二）出版管理體制改革演進(jìn)過程中，管理者的角色定位要適當(dāng)

據(jù)不完全統(tǒng)計，70年來指導(dǎo)我國出版活動的相關(guān)政策法規(guī)共1 179個，其中，憲法1部，相關(guān)法律11部，加入或簽署的國際條約11個，行政法規(guī)37個，部門規(guī)章197個，政策、條例、指示、規(guī)定、決定等規(guī)范性文件922個。根據(jù)相關(guān)材料統(tǒng)計而來。這些法律法規(guī)和政策制度的出臺，為出版業(yè)的健康繁榮發(fā)展和出版體制改革的順利進(jìn)行保駕護(hù)航，使得我國的出版體制改革取得了矚目的成就。

當(dāng)制度的供給和需求基本均衡時，制度是穩(wěn)定的;當(dāng)現(xiàn)存制度不能滿足人們的需求，出現(xiàn)制度短缺、制度僵化、制度不均衡時，就會發(fā)生制度變遷。制度變遷可分為強(qiáng)制性變遷和誘致性變遷兩種類型，強(qiáng)制性制度變遷，是指由政府充當(dāng)?shù)谝恍袆蛹瘓F(tuán)，以政府命令和法律形式引入和實(shí)行的制度變遷，又稱“自上而下”的制度變遷;誘致性制度變遷，是指由個人或一群人，受新制度獲利機(jī)會的引誘，自發(fā)倡導(dǎo)、組織和實(shí)現(xiàn)的制度變遷，也稱“自下而上”的制度變遷。70年來出版業(yè)的制度變遷大體上也分為這兩類。一類是強(qiáng)制性制度變遷：政府管理部門配合經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會變革，積極作為，做好頂層設(shè)計，大力推動的制度變遷。如：為了解決當(dāng)時的書荒現(xiàn)象，在圖書發(fā)行方面實(shí)行的“一主三多一少”和“三放一聯(lián)”政策，后來出版單位的轉(zhuǎn)企改制，融媒體的發(fā)展以及跨地區(qū)、跨部門、跨所有制、跨媒體的出版集團(tuán)的組建等。這些都是在管理機(jī)構(gòu)的推動下自上而下進(jìn)行的，這些政策和制度的典型特點(diǎn)就是每一項(xiàng)制度、每一個政策的出臺都牽一發(fā)而動全身，需要綜合協(xié)調(diào)宣傳、財政、稅務(wù)、金融、工商等部門才能完成[11]，所以必須進(jìn)行頂層設(shè)計，自上而下地推行。另一類的制度變遷則是通過基層自身來推動的，來源于基層自身的實(shí)踐，其在實(shí)際工作中率先進(jìn)行嘗試和探索，并且取得了一定的成績，有關(guān)管理部門順勢而為，把之前的嘗試和探索進(jìn)行歸納、提升和規(guī)范化，進(jìn)而形成行業(yè)規(guī)范和制度條例，并逐步推廣開來。如：當(dāng)時地方出版社將“三化”（地方化、群眾化、通俗化）定位調(diào)整為“立足本地，面向全國”，報社、出版社的自辦發(fā)行，學(xué)術(shù)著作的合作出版、自費(fèi)出版，編輯責(zé)任制等，這類制度普遍、多數(shù)、微觀而又關(guān)鍵，動因是潛在利益或外部利潤的存在。

出版業(yè)的發(fā)展既要堅守意識形態(tài)陣地，當(dāng)好黨和人民的喉舌，同時也要受市場（經(jīng)濟(jì)）“看不見的手”的規(guī)則引導(dǎo)。因此，在我國出版管理體制改革中，黨和政府的作用不僅要善于宏觀匹配、頂層設(shè)計具有中國特色的社會主義出版體制，還要善于發(fā)現(xiàn)和提煉民間智慧，總結(jié)和提升基層創(chuàng)造性的探索與經(jīng)驗(yàn)，通過引導(dǎo)意識形態(tài)來規(guī)范制度變遷路線。

（三）出版宗旨和出版方針的延續(xù)一致是出版管理體制改革中的不變量

縱觀新中國成立70年以來出版管理體制的演進(jìn)軌跡，可以清晰地發(fā)現(xiàn)，有些是不變的，有些是一直在變革當(dāng)中的。出版管理體制就是對出版內(nèi)容、出版物和與出版有關(guān)的事項(xiàng)的管理機(jī)制。在出版活動中，出版內(nèi)容是主體，出版物是載體，發(fā)行和印刷活動是市場行為。由于出版物是特殊的商品，其供給程度并不能完全交給市場來調(diào)節(jié)。因此，出版什么樣的內(nèi)容，宣傳什么樣的思想，選擇什么樣的素材就顯得非常重要，處于出版活動的核心和主導(dǎo)地位。如果說出版活動萬變不離其宗，這個“宗”就是：堅持“二為”出版方針，構(gòu)建堅持將社會效益放在首位、社會效益和經(jīng)濟(jì)效益相統(tǒng)一的體制機(jī)制。而在發(fā)行、印刷、復(fù)制、出版、對外交流合作等與出版活動相關(guān)的其他方面，出版業(yè)進(jìn)行了不同程度的調(diào)整和改革，以適應(yīng)不同階段社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要。

我國的出版事業(yè)是社會主義事業(yè)的組成部分。作為意識形態(tài)領(lǐng)域的重要陣地的出版業(yè)，一直受到黨和政府的高度重視，改革開放以來，雖然對出版管理體制進(jìn)行了多種改革探索，但是自始至終出版方針和宗旨都沒有太大變化，盡管有時候表述稍微有所差別，主要意思也始終一致。如計劃經(jīng)濟(jì)時期，1979年12月全國出版工作會議，確定新時期的出版方針為“為社會主義服務(wù)，為人民服務(wù)”的“二為”方針。1983年，《關(guān)于加強(qiáng)出版工作的決定》指出，我國的出版事業(yè)，必須堅持“為人民服務(wù)、為社會主義服務(wù)”的根本方針，宣傳馬克思列寧主義、毛澤東思想，傳播有益于經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展的科學(xué)技術(shù)和文化知識，豐富人民的精神生活。[16] 1988年在《關(guān)于當(dāng)前出版社改革的若干意見》中，中宣部、新聞出版署再次強(qiáng)調(diào)了出版社要堅持“為人民服務(wù)，為社會主義服務(wù)”的“二為”方針，進(jìn)一步提高圖書質(zhì)量，出版更多好書。

到了社會主義市場經(jīng)濟(jì)時期，市場全方位開放，尤其是2001年中國加入世貿(mào)組織之后，外資通過多種方式可以進(jìn)入出版物分銷市場。資本的進(jìn)入，使得出版市場空前繁榮，出版業(yè)態(tài)豐富多樣。2006年，新聞出版總署發(fā)布《關(guān)于深化出版發(fā)行體制改革實(shí)施方案》，強(qiáng)調(diào)要一手抓事業(yè)繁榮，一手抓產(chǎn)業(yè)發(fā)展。要把社會效益放在首位，努力實(shí)現(xiàn)社會效益和經(jīng)濟(jì)效益的統(tǒng)一。黨的十八大報告中也提到了走中國特色社會主義文化道路，要堅持為人民服務(wù)、為社會主義服務(wù)的方向;堅持百花齊放、百家爭鳴的方針。推動社會主義物質(zhì)文化和精神文化全面發(fā)展。2015年中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于推動國有文化企業(yè)把社會效益放在首位、實(shí)現(xiàn)社會效益和經(jīng)濟(jì)效益相統(tǒng)一的指導(dǎo)意見》指出：要正確處理社會效益與經(jīng)濟(jì)效益、社會價值與市場價值的關(guān)系，當(dāng)兩個效益、兩種價值發(fā)生矛盾時，經(jīng)濟(jì)效益要服從社會效益，市場價值要服從社會價值，越是深化改革、創(chuàng)新發(fā)展，越是要把社會效益放在首位。黨的十九大也提出了要加快構(gòu)建把社會效益放在首位、社會效益和經(jīng)濟(jì)效益相統(tǒng)一的體制機(jī)制。[11]

新中國成立70年來，新聞出版體制從最初接管國民黨的官產(chǎn)，私營改造，建立統(tǒng)一的國營新華書店體系，到按照出版、印刷、發(fā)行，拆分為后來的人民出版社、新華印刷企業(yè)、新華書店，社會主義出版體制基本確立。改革開放后，為了應(yīng)對人民群眾精神文化生活的需要，人民出版社按照出品種類分成若干專業(yè)出版社，然后又衍生、成立了眾多的專業(yè)出版社和大學(xué)出版社。隨著社會主義市場經(jīng)濟(jì)的深入發(fā)展，出版社又聯(lián)合組建出版集團(tuán)，按照現(xiàn)代企業(yè)制度進(jìn)行資本改造，發(fā)行業(yè)、印刷業(yè)不斷改造，引進(jìn)民間資本、外資，產(chǎn)生了一批高端的出版企業(yè)。無論是早期出版社的拆分還是后來的出版企業(yè)聯(lián)合組建出版集團(tuán)，無論是自上而下的政策執(zhí)行還是自下而上的迂回變革，都不是簡單的分久必合，而是為了適應(yīng)社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制不同階段的要求而進(jìn)行的。每一個階段都是下一個階段的基礎(chǔ)，下一階段都是上一個階段的進(jìn)步和發(fā)展。

[參考文獻(xiàn)]

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