精準(zhǔn)扶貧背景下失地農(nóng)民發(fā)展能力研究
——基于陜南連片特困地區(qū)的調(diào)查

馬艷利， 楊建科

(1.陜西理工大學(xué) 馬克思主義學(xué)院， 陜西 漢中 723000；2.西安交通大學(xué) 人文學(xué)院， 陜西 西安 710049)

隨著我國(guó)城鎮(zhèn)化進(jìn)程的加快使得越來(lái)越多的農(nóng)民失去土地，成為一群流動(dòng)性較大的不穩(wěn)定群體。他們和農(nóng)民、市民不同之處在于要經(jīng)歷一個(gè)發(fā)展的時(shí)空斷層，過(guò)去的生存方式無(wú)以為繼，未來(lái)的生存方式缺少基礎(chǔ)。由于自身發(fā)展能力的不足，他們?cè)谑У亍⑹I(yè)的同時(shí)面臨著無(wú)崗就業(yè)的生存壓力和再發(fā)展的嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。目前，失地農(nóng)民發(fā)展能力不足表現(xiàn)在以下方面：(1)失地后的非農(nóng)收入長(zhǎng)期處于低下?tīng)顟B(tài)且不穩(wěn)定；(2)原有的生存技能遠(yuǎn)遠(yuǎn)落后于社會(huì)需求，自救能力不足；(3)缺乏持續(xù)獲取社會(huì)資源的能力，決策和管理能力較弱；(4)文化水平較低，就業(yè)觀念狹隘保守等。失地農(nóng)民的生存、發(fā)展?fàn)顩r不僅反映了當(dāng)前農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)深入推進(jìn)的現(xiàn)狀，也關(guān)系到土地制度改革的成效。陜南地區(qū)是我國(guó)連片特困地區(qū)之一，由于經(jīng)濟(jì)發(fā)展落后、自然條件較差，失地農(nóng)民自我發(fā)展能力問(wèn)題嚴(yán)重。課題組通過(guò)對(duì)陜南區(qū)域失地農(nóng)民的生存與發(fā)展現(xiàn)狀進(jìn)行調(diào)查分析，以發(fā)現(xiàn)制約其發(fā)展的內(nèi)外因素，為其更好地適應(yīng)新的生活方式、增強(qiáng)其再發(fā)展能力和緩解農(nóng)地矛盾等問(wèn)題提供一定的借鑒。

一、 發(fā)展能力的內(nèi)涵界定及陜南失地農(nóng)民發(fā)展困境

1.發(fā)展能力的界定

對(duì)于發(fā)展能力(Development Ability)的內(nèi)涵我們可以從中外學(xué)者的研究中進(jìn)行總結(jié)。阿瑪?shù)賮啞ど赋鋈说陌l(fā)展能力包括三個(gè)最基本的方面：一是健康生存的能力；二是不斷獲得豐富的精神和分享社會(huì)文明的能力；三是不斷提高自己經(jīng)濟(jì)收入的能力[1]。凱洛夫提出影響人發(fā)展能力的三個(gè)基本因素是遺傳、環(huán)境和教育[2]。Jane Loevinger指出“發(fā)展能力應(yīng)以社會(huì)化為基石，受目的性支配，在多種要素相互聯(lián)系、共同作用下產(chǎn)生”[3 ]。趙雪雁、巴建軍通過(guò)實(shí)證研究認(rèn)為農(nóng)民的自我發(fā)展能力與農(nóng)民收入的相關(guān)度較高[4]。通過(guò)以上觀點(diǎn)我們可以得出最基本的思想，那就是人的發(fā)展能力是一個(gè)動(dòng)態(tài)可變的過(guò)程，是一個(gè)內(nèi)因和外因相互作用的過(guò)程，離開(kāi)社會(huì)環(huán)境等因素，僅靠主觀的努力是很難實(shí)現(xiàn)發(fā)展的。依據(jù)這一思想，發(fā)展能力可以界定為：個(gè)體依靠已有的知識(shí)技能，去獲取和利用社會(huì)資源，創(chuàng)造更大社會(huì)價(jià)值的力量體現(xiàn)。也就意味著，知識(shí)、技能水平越高，獲取和利用社會(huì)資源的能力就越強(qiáng)，就越能創(chuàng)造更大價(jià)值，實(shí)現(xiàn)發(fā)展。否則，發(fā)展能力就越低或者沒(méi)有發(fā)展能力。

2.陜南連片特困地區(qū)失地農(nóng)民發(fā)展現(xiàn)狀

(1)數(shù)量在急劇增加

失地農(nóng)民數(shù)量的增加和城市化進(jìn)程是緊密相聯(lián)的。城市化是一把雙刃劍，不僅帶來(lái)了經(jīng)濟(jì)飛速發(fā)展的成效，也加劇了農(nóng)地關(guān)系的矛盾。大量占用耕地必然產(chǎn)生大量失地農(nóng)民，目前我國(guó)人均占有耕地?cái)?shù)量不足1.5畝[5]，并且耕地?cái)?shù)量每年都在減少，據(jù)國(guó)家統(tǒng)計(jì)局?jǐn)?shù)據(jù)顯示，僅2015年征地面積1548.53平方公里，若按人均1畝計(jì)算，僅2015年就有232萬(wàn)農(nóng)民失去土地。陜南秦巴山區(qū)連片特困地區(qū)，以山地深溝地形為主，人口居住分散，基礎(chǔ)設(shè)施落后，生產(chǎn)條件較差，也是整個(gè)陜西貧困人口主要的居住區(qū)域，屬于“環(huán)境脆弱—掠奪式開(kāi)發(fā)—環(huán)境退化—低水平發(fā)展”的貧困區(qū)域。該地區(qū)人均土地面積不足1畝，在城鎮(zhèn)化過(guò)程中人地矛盾更為突出，城鎮(zhèn)化率每提高一個(gè)百分點(diǎn)，需要增加城鎮(zhèn)建筑面積49.9萬(wàn)平方米(按漢中地區(qū)人均住房面積需求計(jì)算)。僅漢中一地2016年農(nóng)用地減少9.45萬(wàn)畝(見(jiàn)表1)，按照漢中地區(qū)人均耕地面積1畝計(jì)算，意味著2016年漢中地區(qū)有9萬(wàn)多農(nóng)民失去土地。這種情況還會(huì)隨著土地規(guī)模化經(jīng)營(yíng)的趨勢(shì)不斷擴(kuò)大，越來(lái)越多的農(nóng)民將離開(kāi)土地開(kāi)始新的生活。

表1 陜南三地2016年城市化率與征地面積調(diào)查統(tǒng)計(jì)表

數(shù)據(jù)來(lái)源：漢中、商洛、安康三市政府工作報(bào)告統(tǒng)計(jì)公報(bào)，土地減少面積主要依據(jù)課題組調(diào)查統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)所得。

(2)就業(yè)方向有限，就業(yè)壓力大

土地流轉(zhuǎn)加速了農(nóng)村富余人員大量涌入城市，給原本就業(yè)壓力大的城市就業(yè)增加了更大困難。國(guó)家統(tǒng)計(jì)局?jǐn)?shù)據(jù)顯示，2016年農(nóng)村勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移422.5萬(wàn)人。陜南三地2016年農(nóng)村勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移數(shù)量巨大(見(jiàn)表2)，與原本就業(yè)壓力大的城市就業(yè)形成了雙向的對(duì)抗。失地農(nóng)民所能選擇的就業(yè)渠道有限，陜南三地的調(diào)查數(shù)據(jù)顯示，在當(dāng)?shù)剞r(nóng)業(yè)農(nóng)場(chǎng)繼續(xù)從事農(nóng)業(yè)勞動(dòng)的人數(shù)占調(diào)查人數(shù)的8.7%，且平均年齡為53.6歲；在當(dāng)?shù)卮蛄愎で疫B續(xù)時(shí)間超過(guò)6個(gè)月的占調(diào)查人數(shù)的31%，主要從事體力勞動(dòng)；外出務(wù)工人員比例較大，占調(diào)查人數(shù)的38%；暫時(shí)從事個(gè)體行業(yè)的人有14.3%；另有8%的人因各種原因不能就業(yè)賦閑在家。從就業(yè)環(huán)境和就業(yè)市場(chǎng)來(lái)看，失地農(nóng)民的就業(yè)前景并不樂(lè)觀。以陜南三地的就業(yè)現(xiàn)狀來(lái)看，城鎮(zhèn)高失業(yè)率和新增就業(yè)人口從數(shù)量上對(duì)農(nóng)村轉(zhuǎn)移勞動(dòng)力再就業(yè)形成了一種硬性對(duì)抗，另外，農(nóng)民的就業(yè)能力較弱，和城鎮(zhèn)就業(yè)人員不具有可比性，就業(yè)壓力更大，這種情況在短期內(nèi)無(wú)法消除。

表2 陜南三地2016年就業(yè)狀況調(diào)查統(tǒng)計(jì)表

數(shù)據(jù)來(lái)源：漢中、商洛、安康三市政府工作報(bào)告統(tǒng)計(jì)公報(bào)。

(3)職業(yè)流動(dòng)性大，非農(nóng)收入不穩(wěn)定

職業(yè)流動(dòng)性大是農(nóng)民工的普遍現(xiàn)象，由于地域的封閉性，這種情況在陜南更為突出。陜南土地流轉(zhuǎn)的模式更多是受市場(chǎng)引導(dǎo)下的自主行為。一般由農(nóng)戶(hù)或者村集體和土地流轉(zhuǎn)接受方達(dá)成協(xié)議，政府所能提供的安置能力有限。失地農(nóng)民缺乏正規(guī)的就業(yè)渠道，以自謀生路為主，在沒(méi)有專(zhuān)業(yè)技能培訓(xùn)的情況下進(jìn)入城市所能從事的工種極為有限，主要是清潔員、服務(wù)員或者建筑工這類(lèi)低收入工作。而且這些行業(yè)因?yàn)槭袌?chǎng)影響的關(guān)系用工隨意性大，失業(yè)的可能性也大。在調(diào)查的數(shù)據(jù)中32.3%的失地農(nóng)民在一年內(nèi)要換2次以上工作，最多的一年換了5次。頻繁的失業(yè)導(dǎo)致失地農(nóng)民的經(jīng)濟(jì)收入不穩(wěn)定。調(diào)查結(jié)果顯示陜南三地農(nóng)民人均收入一段時(shí)期增長(zhǎng)較大(見(jiàn)表3)，特別是工資性收入增長(zhǎng)比例較大(見(jiàn)表4)。相反家庭經(jīng)營(yíng)性收入?yún)s在下降(見(jiàn)表5)，說(shuō)明失地農(nóng)民失地后的主要生活來(lái)源是靠務(wù)工，工資性收入占家庭總收入的絕大部分，一旦失業(yè)，對(duì)家庭所造成的經(jīng)濟(jì)損失將是巨大的。

表3 2011、2015年陜南三地農(nóng)民人均收入調(diào)查統(tǒng)計(jì)對(duì)照表

表4 2011、2015年陜南三地農(nóng)民工資性收入調(diào)查統(tǒng)計(jì)對(duì)照表

表5 2011、2015年陜南三地農(nóng)民家庭經(jīng)營(yíng)收入調(diào)查統(tǒng)計(jì)對(duì)照表

表3、表4、表5數(shù)據(jù)來(lái)源：漢中、商洛、安康三市政府工作報(bào)告統(tǒng)計(jì)公報(bào)。

(4)貧富分化嚴(yán)重，加劇了社會(huì)矛盾

農(nóng)村問(wèn)題一直是中國(guó)社會(huì)發(fā)展的主要問(wèn)題。從新中國(guó)成立以來(lái)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)經(jīng)歷了三次大的制度變遷。最早是1949年到1952年底進(jìn)行的全國(guó)土地改革，主要是廢除封建土地剝削制度，實(shí)現(xiàn)新的農(nóng)民土地所有制；再經(jīng)過(guò)從1956年到1978土地集體所有制到家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制的轉(zhuǎn)變，再到當(dāng)前“三權(quán)分置”的進(jìn)一步完善。每一次的制度變遷都引起了農(nóng)村社會(huì)結(jié)構(gòu)的巨大調(diào)整。目前單一的傳統(tǒng)農(nóng)民分化為不同的農(nóng)民階層：職業(yè)農(nóng)民、承包經(jīng)營(yíng)戶(hù)、農(nóng)民工、農(nóng)村管理者、農(nóng)民企業(yè)家等等。在調(diào)查中，失地農(nóng)民主要從事服務(wù)業(yè)、承包業(yè)、運(yùn)輸業(yè)、商業(yè)、加工業(yè)等不同工作，形成了一種縱向分工。通過(guò)對(duì)不同階層人員的收入進(jìn)行調(diào)查后發(fā)現(xiàn)，陜南農(nóng)戶(hù)間收入差距比較大：①貧困戶(hù)。人均收入3000元以下，在調(diào)查的農(nóng)戶(hù)數(shù)據(jù)中占22.5%，這部分人家里缺少勞動(dòng)力，家庭成員以老弱為主，將土地流轉(zhuǎn)后，靠土地租金和社保為生，家中從事少量家禽養(yǎng)殖。②一般戶(hù)。人均收入3000～10000元，家里有少量勞動(dòng)力，主要從事農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)承包或在本地打工，工作變動(dòng)性較大，占調(diào)查數(shù)據(jù)的39%。③中等戶(hù)。人均收入10000～20000元，家里有兩個(gè)以上勞動(dòng)力，且有一定技能，主要以外出務(wù)工為主，還有部分從事運(yùn)輸或服務(wù)業(yè)，占調(diào)查數(shù)據(jù)的27.8%。④富裕戶(hù)。人均收入2萬(wàn)元以上，主要從事商業(yè)、個(gè)體經(jīng)營(yíng)或農(nóng)產(chǎn)品加工業(yè)，占調(diào)查數(shù)據(jù)的18.7%。這部分農(nóng)戶(hù)有商業(yè)頭腦，善于利用各種資源，并且形成一定的經(jīng)營(yíng)規(guī)模，發(fā)展穩(wěn)定，發(fā)展能力較強(qiáng)?？梢钥闯觯兡系貐^(qū)失地農(nóng)民的收入差距很大，高收入戶(hù)是低收入戶(hù)的6倍甚至更多。這樣一來(lái)，低收入家庭的大部分收入用來(lái)維持日常生活開(kāi)支，不能進(jìn)行其他經(jīng)營(yíng)投資，因此低收入又進(jìn)一步限制了他們發(fā)展的機(jī)會(huì)。這種情況在短期內(nèi)不會(huì)消失，還會(huì)進(jìn)一步擴(kuò)大，也會(huì)加劇社會(huì)矛盾的積累。

二、 陜南失地農(nóng)民自我發(fā)展能力不足的成因分析

1.人力資本長(zhǎng)期投入不足且同質(zhì)性強(qiáng)導(dǎo)致的惡性循環(huán)

在現(xiàn)代生產(chǎn)過(guò)程中，僅靠自然的因素進(jìn)行生產(chǎn)必然呈現(xiàn)報(bào)酬遞減的趨勢(shì)，而人的因素卻日益呈現(xiàn)了報(bào)酬遞增的趨勢(shì)。美國(guó)經(jīng)濟(jì)學(xué)家舒爾茨認(rèn)為“人力資本越高，農(nóng)民從事非農(nóng)經(jīng)營(yíng)的機(jī)會(huì)就越多，其從事非農(nóng)的報(bào)酬也越高，發(fā)展能力也就越強(qiáng)”[6]。人力資本主要包括知識(shí)、技能和體能三個(gè)方面。因此對(duì)人力資本的投資應(yīng)該包括教育投資、技能培訓(xùn)投資、健康投資以及勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移投資等。同時(shí)，在經(jīng)濟(jì)發(fā)展過(guò)程中，要實(shí)現(xiàn)人力資本的不斷增值，“其主導(dǎo)形態(tài)存在歷史更替的必然性，即不斷的從同質(zhì)型人力資本向異質(zhì)型人力資本轉(zhuǎn)變”[7]。同質(zhì)型人力資本主要表現(xiàn)為單一的知識(shí)技能和舊的落后的生產(chǎn)要素等。目前農(nóng)村處于同質(zhì)型人力資本的普遍時(shí)期，投資的主體是政府和農(nóng)民自己。陜南地區(qū)是我國(guó)集中連片特貧地區(qū)之一，人口分散，交通不便，經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平落后，農(nóng)民接受投資的方式、內(nèi)容和途徑單一，主要依靠政府的基礎(chǔ)教育和短期培訓(xùn)，政府教育資源短缺、城鄉(xiāng)教育資源分配差距較大，資金投入不足是人力資本投入不足的客觀原因。對(duì)于農(nóng)戶(hù)而言，“萬(wàn)事不求人”的生活方式不需要人力資本的投入，他們世代口口相傳的經(jīng)驗(yàn)和手手相授的技能就足以應(yīng)付農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的需要；同時(shí)，人力資本投資是一個(gè)漫長(zhǎng)而又不確定的過(guò)程，農(nóng)戶(hù)對(duì)人力資本進(jìn)行投資的經(jīng)濟(jì)承受力和可支配的時(shí)間是由農(nóng)業(yè)收入的水平?jīng)Q定的，收入水平越高，人力資本投資越有保障，接受再教育的可支配時(shí)間也就越多，否則就會(huì)把更多的精力用來(lái)謀求基本生存。這樣一來(lái)由于地理?xiàng)l件的封閉、經(jīng)濟(jì)水平的低下、勞動(dòng)力匱乏等綜合條件的限制，進(jìn)而演化成陜南貧困地區(qū)“地域貧困—低水平發(fā)展—人力資源落后—思想觀念保守—發(fā)展后勁不足”的惡性循環(huán)系統(tǒng)。在陜南三地的調(diào)查數(shù)據(jù)顯示，農(nóng)村勞動(dòng)力平均57.8歲，其中73.4%的人是小學(xué)以下文化程度，接受過(guò)產(chǎn)業(yè)培訓(xùn)教育的僅占11.4%。知識(shí)結(jié)構(gòu)的單一和勞動(dòng)技能的缺乏使失地農(nóng)民無(wú)法跟上城鎮(zhèn)化的腳步，成為制約失地農(nóng)民發(fā)展的基本因素。

2.長(zhǎng)期封閉的生產(chǎn)環(huán)境對(duì)進(jìn)入市場(chǎng)發(fā)展準(zhǔn)備不足

費(fèi)孝通指出失地農(nóng)民轉(zhuǎn)變?yōu)槭忻竦倪^(guò)程是一種“就地移民”或“不離故土的移民”過(guò)程[8]。失地農(nóng)民問(wèn)題的解決是要為其創(chuàng)造一個(gè)能夠自主發(fā)展的用武之地，即是現(xiàn)代工業(yè)經(jīng)濟(jì)對(duì)傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)的逐步更替的過(guò)程。這個(gè)過(guò)程就是農(nóng)民到市民的嬗變過(guò)程。這里用嬗變，主要講農(nóng)民到市民轉(zhuǎn)變的內(nèi)生性和條件性。內(nèi)生性是指從農(nóng)民到市民不僅是身份的轉(zhuǎn)變更重要的是能力的轉(zhuǎn)變。條件性是指農(nóng)民到市民轉(zhuǎn)變過(guò)程中所能利用的外部條件，如獲取資源的機(jī)會(huì)是否均等，就業(yè)政策是否公正等等。就目前失地農(nóng)民發(fā)展現(xiàn)狀來(lái)看，農(nóng)民離開(kāi)土地進(jìn)入城市并不意味著就及時(shí)的轉(zhuǎn)變?yōu)槭忻瘢滢D(zhuǎn)變至少需要兩個(gè)條件：第一，農(nóng)民對(duì)市場(chǎng)有充分的認(rèn)識(shí)；第二，能夠充分的獲取和利用市場(chǎng)資源。人們對(duì)外部事物的認(rèn)知是從實(shí)踐中獲得的，實(shí)踐越多，越能接近事物的本質(zhì)，人的實(shí)踐能力也會(huì)越強(qiáng)。由于長(zhǎng)期處在一種相對(duì)封閉的生產(chǎn)環(huán)境中，地域性市場(chǎng)發(fā)育不充分，農(nóng)民對(duì)市場(chǎng)信息掌握不全，對(duì)進(jìn)入市場(chǎng)就業(yè)需要的知識(shí)、技能和就業(yè)方向不了解，導(dǎo)致失地農(nóng)民進(jìn)入城市后只能從事“挑、背、扛”之類(lèi)的工作，或者從事“抹布、拖布、洗碗布”這類(lèi)低收入工作。 因此失地農(nóng)民進(jìn)入城市，必然有一個(gè)喪失基本技能—學(xué)會(huì)適應(yīng)—謀求發(fā)展的艱難過(guò)程。

3.落后的思想觀念對(duì)自我發(fā)展認(rèn)知不足

自我認(rèn)知水平?jīng)Q定個(gè)體對(duì)自身所能從事的工作進(jìn)行判斷的準(zhǔn)確性和客觀性。認(rèn)知水平的高低是由知識(shí)水平、思維能力、經(jīng)驗(yàn)水平和信息處理水平共同決定的。認(rèn)知水平高則能準(zhǔn)確定位自己的社會(huì)角色，承擔(dān)的社會(huì)責(zé)任和能力大小，否則就會(huì)產(chǎn)生盲目性。陜南農(nóng)村社會(huì)基本上是以村為單位的社會(huì)組織，靠農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)驗(yàn)生存，靠傳統(tǒng)禮俗維持關(guān)系，下一代人復(fù)制上一代人的生活，大部分農(nóng)民對(duì)新事物、新知識(shí)有天然的屏蔽作用。知識(shí)更新不及時(shí)、信息交換不足等導(dǎo)致思維保守、觀念落后，使得失地農(nóng)民在進(jìn)入城市以后，知識(shí)儲(chǔ)備不足，獨(dú)立思考能力差，不能對(duì)勞動(dòng)力市場(chǎng)進(jìn)行正確選擇、判斷和評(píng)價(jià)，進(jìn)入市場(chǎng)后的盲目性較大，缺乏規(guī)劃，容易在找工作中碰壁。

三、 提升失地農(nóng)民自我發(fā)展能力的困境分析

1.農(nóng)民社會(huì)適應(yīng)能力差，缺乏就業(yè)競(jìng)爭(zhēng)力

通過(guò)調(diào)查可以看出，農(nóng)民離開(kāi)原有的生活方式，實(shí)現(xiàn)再就業(yè)是其發(fā)展的基本前提。但隨著當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)的發(fā)展，就業(yè)市場(chǎng)對(duì)就業(yè)人員的專(zhuān)業(yè)技能的考察更為重視。傳統(tǒng)生活方式的限制，使得大部分農(nóng)民知識(shí)落后、技能單一、應(yīng)變能力差、市場(chǎng)意識(shí)不強(qiáng)、信息獲取能力低。這必然導(dǎo)致其發(fā)展要面臨時(shí)間成本的增加。不管是政府還是農(nóng)民自己，要在短期內(nèi)改變這種情況是不可能的。因此更多的只能從外部環(huán)境分析來(lái)尋找突破口。

2.土地流轉(zhuǎn)制度不完善，對(duì)失地農(nóng)民持續(xù)發(fā)展能力保障不足

失地農(nóng)民就業(yè)困難是城鎮(zhèn)化進(jìn)程的必然結(jié)果，除了農(nóng)民內(nèi)在性缺陷限制其再就業(yè)以外，土地流轉(zhuǎn)制度不完善也是造成農(nóng)民難以真正就業(yè)的客觀原因。國(guó)際經(jīng)濟(jì)學(xué)家Berry認(rèn)為“土地產(chǎn)權(quán)和利益分配的不公平將會(huì)導(dǎo)致經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的扭曲，加快窮人財(cái)富向富人的轉(zhuǎn)移，加劇整個(gè)社會(huì)的不公平”[9]。我國(guó)目前的土地流轉(zhuǎn)制度存在補(bǔ)償模式簡(jiǎn)單，安置費(fèi)用偏低的現(xiàn)象。這種現(xiàn)象在陜南連片特困區(qū)尤為突出，就補(bǔ)償模式而言土地?fù)Q社保、一次性補(bǔ)償較為普遍。但由于陜南地處山區(qū)，不能和東部發(fā)達(dá)地區(qū)的地價(jià)相比，土地流轉(zhuǎn)費(fèi)用較低，土地?fù)Q社保只能在一定程度上解決養(yǎng)老、醫(yī)療等問(wèn)題，卻不能解決農(nóng)戶(hù)當(dāng)前的生計(jì)問(wèn)題，一旦家里勞動(dòng)力減少，生存無(wú)法保障；一次性補(bǔ)償雖能帶來(lái)短期利益，但補(bǔ)償費(fèi)用較低，這些補(bǔ)償如果投資不當(dāng)不能及時(shí)穩(wěn)定升值，將會(huì)對(duì)農(nóng)民的可持續(xù)發(fā)展帶來(lái)困境，從調(diào)查結(jié)果來(lái)看，也只有18.7%的農(nóng)戶(hù)能夠基本保證補(bǔ)償費(fèi)用穩(wěn)定升值。這兩種補(bǔ)償模式只解決土地流轉(zhuǎn)的基本問(wèn)題，卻沒(méi)有考慮農(nóng)戶(hù)的就業(yè)問(wèn)題。因此，土地流轉(zhuǎn)制度的側(cè)重點(diǎn)如果只是推動(dòng)土地規(guī)模化經(jīng)營(yíng)，而忽視農(nóng)民的長(zhǎng)遠(yuǎn)利益，就是對(duì)農(nóng)民利益的一次再剝奪。

3.宏觀調(diào)控政策滯后，對(duì)失地農(nóng)民再就業(yè)保障不足

從當(dāng)前的就業(yè)環(huán)境而言影響和制約農(nóng)民再就業(yè)的主要因素有以下幾方面：

第一，缺乏政策調(diào)節(jié)。既然城鎮(zhèn)化勢(shì)不可擋，土地流轉(zhuǎn)也勢(shì)在必行，國(guó)家宏觀政策應(yīng)該通過(guò)多種渠道調(diào)控來(lái)促進(jìn)農(nóng)民從事各類(lèi)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的積極性。通過(guò)階梯性稅收減免政策，行業(yè)優(yōu)惠準(zhǔn)入政策等，鼓勵(lì)失地農(nóng)民以創(chuàng)業(yè)帶動(dòng)就業(yè)。第二，財(cái)政投入不足。積極的財(cái)政政策是解決就業(yè)的直接力量。要充分安置失地農(nóng)民再就業(yè)，可在當(dāng)?shù)丶哟筠r(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施投入，進(jìn)行農(nóng)村水、電、路、訊改造，既能吸引大量農(nóng)村富余勞動(dòng)力，又能改變農(nóng)村面貌。但陜南地區(qū)的財(cái)政經(jīng)費(fèi)短缺，地方經(jīng)濟(jì)力量有限，大規(guī)模財(cái)政投入不足，不能提供更多的就業(yè)崗位。第三，就業(yè)機(jī)制不完善。大量失地農(nóng)民進(jìn)入城鎮(zhèn)，是失地農(nóng)民再就業(yè)的主要流動(dòng)方向，因此及時(shí)就業(yè)、穩(wěn)定就業(yè)就成為農(nóng)民和政府要共同面對(duì)的問(wèn)題。當(dāng)前，各地缺乏勞動(dòng)力信息服務(wù)平臺(tái)，缺乏勞動(dòng)力再培訓(xùn)專(zhuān)業(yè)機(jī)構(gòu)，失地農(nóng)民和用人單位之間缺乏聯(lián)系和溝通的紐帶和橋梁，也是限制其及時(shí)就業(yè)的因素之一。

四、 提升失地農(nóng)民發(fā)展能力的路徑選擇

農(nóng)民發(fā)展能力的構(gòu)建是一個(gè)復(fù)雜的綜合的社會(huì)工程。需要農(nóng)戶(hù)和社會(huì)共同的努力，既依賴(lài)于農(nóng)民自身智力、技能和體能的提高，更依賴(lài)于社會(huì)所提供的公平的政策制度環(huán)境和經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平。基于綜合的考量，提升農(nóng)民發(fā)展能力的路徑可歸結(jié)為以下幾個(gè)方面。

1.加大人力資本投資力度，促進(jìn)異質(zhì)型人力資本數(shù)量增長(zhǎng)

“人力資本的價(jià)值在于其具有邊際報(bào)酬遞增的生產(chǎn)力屬性”[7]。但是這種生產(chǎn)力屬性是一個(gè)變數(shù)，表現(xiàn)為異質(zhì)型人力資本具有邊際報(bào)酬遞增的特點(diǎn)，而同質(zhì)型人力資本具有邊際報(bào)酬遞減的特點(diǎn)。其原因在于異質(zhì)型人力資本的使用表現(xiàn)為新的生產(chǎn)要素與新的生產(chǎn)條件的一種新組合。失地農(nóng)民的發(fā)展能力重在從一種舊的經(jīng)濟(jì)形態(tài)向新的經(jīng)濟(jì)形態(tài)轉(zhuǎn)變過(guò)程的適應(yīng)力。這個(gè)時(shí)期屬于同質(zhì)型人力資本向異質(zhì)型人力資本轉(zhuǎn)化的階段。具體表現(xiàn)為如何同新的生產(chǎn)要素和生產(chǎn)條件相結(jié)合。不管是政府、企業(yè)還是失地農(nóng)民只有在邊際報(bào)酬遞增的情況下才會(huì)加大人力資本投入。每個(gè)人擁有的異質(zhì)型人力資本類(lèi)型可能是不相同的，有的人可能擁有技術(shù)資本，有的人可能擁有智力資本，同質(zhì)同量的人力資本投資必然會(huì)產(chǎn)生不同的結(jié)果。因此，政府在人力資本投資過(guò)程中應(yīng)因人而異。針對(duì)農(nóng)民文化素質(zhì)較低、專(zhuān)業(yè)技能缺乏、對(duì)就業(yè)市場(chǎng)認(rèn)知不足的現(xiàn)狀，可以通過(guò)基礎(chǔ)知識(shí)培訓(xùn)改變其原有的認(rèn)知內(nèi)容和認(rèn)知程度；針對(duì)擁有一定技術(shù)資本和智力資本的失地農(nóng)民，政府應(yīng)該加大生產(chǎn)要素和新的生產(chǎn)條件的投入，并促使二者結(jié)合形成新的生產(chǎn)力。

2.引入第三方土地流轉(zhuǎn)機(jī)構(gòu)，保障農(nóng)民收益權(quán)利

農(nóng)民在文化程度上屬于弱勢(shì)群體，盡管維權(quán)意識(shí)在增長(zhǎng)，但由于對(duì)國(guó)家政策的理解力有限，往往會(huì)表現(xiàn)出感性的不滿(mǎn)缺乏理性的支撐。也就是說(shuō)，對(duì)于土地流轉(zhuǎn)過(guò)程中出現(xiàn)的不合理情況，不知道通過(guò)什么樣的方式來(lái)抵制以維護(hù)自己的利益。在陜南三地的調(diào)查中，有54%的農(nóng)戶(hù)對(duì)土地的流轉(zhuǎn)補(bǔ)償模式是不滿(mǎn)的，但都表示無(wú)奈。即國(guó)家以所有權(quán)人在進(jìn)行土地流轉(zhuǎn)的過(guò)程中和農(nóng)戶(hù)的權(quán)利是不對(duì)等的，強(qiáng)制性因素較大。要維護(hù)農(nóng)戶(hù)的收益權(quán)利，建議成立第三方機(jī)構(gòu)，該機(jī)構(gòu)專(zhuān)門(mén)負(fù)責(zé)對(duì)土地流轉(zhuǎn)區(qū)域附近的經(jīng)濟(jì)水平、地位優(yōu)勢(shì)和農(nóng)戶(hù)發(fā)展實(shí)際進(jìn)行評(píng)估，在對(duì)流轉(zhuǎn)價(jià)格給出科學(xué)的預(yù)判基礎(chǔ)之上，形成合理的流轉(zhuǎn)模式和補(bǔ)償模式。同時(shí)建立土地流轉(zhuǎn)網(wǎng)上平臺(tái)，對(duì)有意愿進(jìn)行土地流轉(zhuǎn)的地區(qū)和農(nóng)戶(hù)，進(jìn)行數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)，建立數(shù)據(jù)信息網(wǎng)和公開(kāi)的土地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)，有助于加快土地流轉(zhuǎn)速度、流轉(zhuǎn)模式和補(bǔ)償模式的科學(xué)化、透明化，盡可能減少農(nóng)戶(hù)和集體的經(jīng)濟(jì)損失。

3.推動(dòng)創(chuàng)業(yè)平臺(tái)建設(shè)，激發(fā)農(nóng)民就地創(chuàng)業(yè)積極性

失地農(nóng)民最終的發(fā)展得靠農(nóng)民自己，在社會(huì)提供的就業(yè)條件有限的情況下，可以通過(guò)創(chuàng)業(yè)解決就業(yè)。實(shí)現(xiàn)就業(yè)到創(chuàng)業(yè)的轉(zhuǎn)變就是實(shí)現(xiàn)生存到發(fā)展的轉(zhuǎn)變。創(chuàng)業(yè)機(jī)制的完善和良好運(yùn)行可以保證創(chuàng)業(yè)者在市場(chǎng)內(nèi)及時(shí)了解政策、掌握資源、公平競(jìng)爭(zhēng)等。地方政府可以通過(guò)搭建合理的創(chuàng)業(yè)平臺(tái)為農(nóng)民的發(fā)展、就業(yè)提供可能。陜南地區(qū)雖然地處封閉，但生態(tài)資源豐富，隨著高速公路、高鐵的開(kāi)通，必將為區(qū)域經(jīng)濟(jì)的發(fā)展帶來(lái)新的機(jī)遇。目前陜南地區(qū)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織正在蓬勃發(fā)展，各地都創(chuàng)辦有農(nóng)業(yè)合作社、農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)園區(qū)、農(nóng)業(yè)觀光園，但是普遍規(guī)模小，產(chǎn)量有限，競(jìng)爭(zhēng)力小，市場(chǎng)率低，收益較少。要解決農(nóng)民就地創(chuàng)業(yè)可以通過(guò)推進(jìn)融資平臺(tái)建設(shè)，提供資金援助，讓農(nóng)民自己組織起來(lái)，建設(shè)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)園區(qū)，促進(jìn)農(nóng)民商人化轉(zhuǎn)型；利用大數(shù)據(jù)時(shí)代的高效便利，建設(shè)技術(shù)信息服務(wù)平臺(tái)，幫助農(nóng)戶(hù)及時(shí)尋找農(nóng)產(chǎn)品開(kāi)發(fā)、銷(xiāo)售市場(chǎng)信息，或者為農(nóng)戶(hù)自主建立的農(nóng)產(chǎn)品市場(chǎng)進(jìn)行市場(chǎng)宣傳；加大基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，為農(nóng)民就地創(chuàng)業(yè)發(fā)展提供便利的條件和機(jī)會(huì)。

4.進(jìn)行生產(chǎn)資源整合，走集約化發(fā)展道路

小而全的發(fā)展觀念已經(jīng)不適合現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的發(fā)展要求。陜南地區(qū)土地分散、多樣，主要以山地為主，水田、旱地較少，農(nóng)戶(hù)生產(chǎn)模式基本相同，許多家庭以農(nóng)為本，對(duì)其他的產(chǎn)業(yè)持保留的態(tài)度，加之人多地少，分散經(jīng)營(yíng)，規(guī)模較小，就成為制約增收的瓶頸。對(duì)此可以通過(guò)建立農(nóng)民專(zhuān)業(yè)合作社進(jìn)行土地等資源整合，進(jìn)行連片開(kāi)發(fā)，適當(dāng)實(shí)行專(zhuān)業(yè)化分工，進(jìn)行勞動(dòng)力資源整合，提高貧困戶(hù)組織化程度，讓各個(gè)生產(chǎn)要素發(fā)揮最大效益。

總之，失地農(nóng)民的發(fā)展能力較弱是長(zhǎng)期生產(chǎn)生活方式積累的結(jié)果，和積貧積弱的地理環(huán)境相關(guān)性很大。要提升失地農(nóng)民的發(fā)展能力，除了對(duì)農(nóng)民自身進(jìn)行改造以外，從外部社會(huì)大環(huán)境獲得各種資源的支撐也很關(guān)鍵。因此，對(duì)于失地農(nóng)民的發(fā)展，特別是連片貧困地區(qū)失地農(nóng)民發(fā)展能力的提升應(yīng)該從智能開(kāi)發(fā)、制度建設(shè)和環(huán)境改善等基礎(chǔ)方面著手，才能真正取得成效。