英國高等教育治理：一種制度理性維度的審視

崔艷麗

摘? 要：從理論上說明制度的正義性和必要性，并通過實踐理性來規(guī)范其可行性和現實性，是制度形成、發(fā)展與完善的必要過程，也體現了現實制度創(chuàng)新中知行統(tǒng)一的內在要求。英國高等教育治理改革也即是一項新制度的生成過程，其中，新自由主義等理論提供了有力的理論支持，而依據本國傳統(tǒng)、社會潮流進行的改革充分表明了其堅實的實踐理性基礎，展示了一個高等教育強國在制度創(chuàng)新方面的強大能量，為我國的高等教育治理改革提供了可資借鑒之處。

關鍵詞：制度;理論理性;實踐理性;英國;高等教育治理

中圖分類號：G640 文獻標志碼：A 文章編號：2096-000X（2019）24-0011-03

Abstract： The formation， development and improvement of the system needs both theoretical reason and practical reason. Theoretical reason describes system of justice and necessity， practical reason regulates their feasibility and reality. Higher education governance of UK is a new system generation process， in which the neo-liberal theories provide a strong theoretical support. The reform in accordance with national traditions， social trends fully demonstrates its practical rationality， shows strong innovation of a powerful higher education regime.

Keywords： system; theoretical reason; practical reason; UK; higher education governance

一、治理理念與高等教育治理的興起

（一）制度的理性維度：從理論理性到實踐理性

制度的形成發(fā)展與完善需要理論理性，也需要實踐理性，或者說，制度本身應當包含著兩種維度——理論理性維度和實踐理性維度。首先，制度的生成和存在需要“知”，即支撐制度的各種理論，正如哈耶克所言，在經過了純粹的“自發(fā)秩序”探索后，各種專業(yè)理論的支撐對于制度的生成和合理性論證是非常重要的，這也即制度的“理論理性”，體現了制度在理論上的合理性。同時，在另一維度，制度的生成和存在也需要“行”，即制度要通過人的行為在現實中落實體現，也即制度的實踐理性，體現了制度在實踐中的合理性，理論理性從理論上說明制度的正義性和必要性，同時制度也必須通過實踐理性來規(guī)范其可行性和現實性。

在制度的兩個理性維度的關系上，楊靜光認為，理論理性和實踐理性都非常重要，理論理性和實踐理性猶如制度的“知”“行”兩翼，現實的制度都體現了知與行的內在統(tǒng)一[1]。

（二）新自由主義的興起與英國的高等治理改革

20世紀70年代，在西方社會，福利國家的危機集中爆發(fā)，政府職能受到挑戰(zhàn)，經濟上的危機和由此引發(fā)的政府管理危機，導致了“危機的管理的危機”的出現[2]。傳統(tǒng)的福利國家的模式不再適應社會需要，一些國家逐步開始探索新的政府方式，產生了政府再造運動。而為這一改革和運動提供理論支撐的，是新自由主義思想，可以說，新自由主義與新保守主義的興起與福利國家的危機密不可分。

在古典自由主義自由經營、自由貿易等主張基礎上，新自由主義大力主張放任自流的自由經營、自由競爭、自由貿易，宣揚自由化、私有化和市場化。它提出，私有制交易成本比公有制低但是其效益卻比公有制高，配置資源不需要任何形式的國家干預，市場是最有效的方式。新自由主義雖然涵蓋經濟主張，但它實質上代表了一種新的社會秩序[3]。它從利用市場力量改革公共服務提供出發(fā)，主張將私人部門管理方式引入政府管理當中，又強調國家的作用，堅持“自由的市場，強大的國家”。新自由主義實際上導致了“國家的重塑”。

新自由主義為英國保守黨提供了理論支持。20世紀70年代末保守黨黨首撒切爾夫人擔任英國首相后，深受新自由主義理念影響，在此基礎上發(fā)展了新保守主義執(zhí)政理念，既重視自由市場和秩序，也加強了國家尤其是中央政府的權威。20世紀70年代末，以新自由主義和新保守主義作為指導思想，英國政府在撒切爾夫人領導下對福利國家模式進行改革，在公共部門中開展了新公共管理運動，試圖重新塑造政府的職能和角色，首開政府治理改革的先河。自此，英國開始了一系列不同于福利國家模式的改革，政府重視市場機制作用，放松管制并實施分權化改革，收縮公共服務范圍，在公共部門中引入企業(yè)管理技術，創(chuàng)造了多種新的治理工具。自此以后，英國治理改革不斷深化，治理手段和工具不斷創(chuàng)新發(fā)展，引領了政府再造的世界潮流，也塑造了公共部門治理的獨特模式，開啟了一個新的治理時代。

新自由主義理念的興起，為公共部門改革提供了理論方面的支撐，它實際上構成了治理的理論理性維度;進而通過在公共部門中開展新公共管理運動，這一改革實際上樹立了一種新的實踐理性。經由新公共管理理念和其后的第三條道路理論，公共部門改革不斷實現著實踐方面的創(chuàng)新。從1980年早期開始，新公共管理思想就應用于高等教育部門改革[4]，使高等教育部門中新公共管理風格的掌舵得以確立，其治理理念和技術工具為世界上很多國家包括歐盟、英聯邦以及中國等國所借鑒，在理論維度和實踐維度上都獲得了巨大的成功。

二、實踐理性維度：英國高等教育治理框架的形成

借鑒德國社會學家馬克斯·韋伯將人的行為的“合理性”的劃分為“價值理性”（實質理性）和“工具理性”（形式理性）方法，楊靜光教授將制度的“實踐理性”劃分為價值理性、經濟理性和工具理性三個維度。其中，價值理性思考的是制度所涉及的人與人之間的相互關系;經濟理性思考的是資源對人的約束關系;工具理性思考的是人的目標和行為結果的路徑關系[1]。

就英國高等教育治理來講，它實質是一套制度創(chuàng)新，也非常注重治理的“合理性”，在新自由主義、新公共管理理論、第三條道路等理念和理論指導下，形成了一套符合國情的“實踐理性”。主要表現在進行高等教育市場化、注重入學公平、多種治理方式和工具的綜合運用等，構建了英國高等教育治理的獨特模式。

（一）追求效率，進行高等教育市場化改革

“花更少的錢，辦更多的事”，是英國政府進行高等教育治理改革的一個重要理念。20世紀80年代新公共管理改革啟動后，高等教育市場化進程隨即展開，英國高等教育市場化成為英國高等教育治理改革的率先之舉。在政府主導下，運用行政的力量，依照市場的邏輯，通過增加高等教育供應、引入競爭撥款機制、放開學費收費標準、保護學生入學公平，初步構建了大學市場機制;引導大學進行內部治理模式改革，引導大學成為自我負責的創(chuàng)業(yè)型公司，使大學轉變?yōu)槭袌鲋黧w;通過綜合運用中介、撥款、評估、信息公開等多種治理工具，從而搭建了高等教育市場化框架。

首先，增加高等教育供應。從20世紀60年代開始，政府有意識的擴大高等教育規(guī)模，使接受高等教育的人數不斷增多，但當時高等教育參與率相對較低，80年代末，英國改造了二元制高等教育體系，建立了一元制的高等教育體制，高等教育規(guī)模入學率不斷提高。其次，引入撥款競爭機制。高等教育機構分類多元發(fā)展，為在高等教育部門中引入競爭機制奠定了基礎。英國對高等教育經費的撥款形式發(fā)生了深刻的變化，1970至1980年間，英國大學收入的70%直接來自于政府，而二十年之后，政府資金之占大學收入的比例已經低于40%，有的大學甚至更低[5]，1992年新的中介機構高等教育資助委員會（HEFC）成立，它不僅為大學分配公共資金，經費的分配由面向整個高等教育部門到面向一個個高等教育機構，從而使大學對資金的競爭成為常態(tài)，國家與大學之間的游戲規(guī)則發(fā)生了重要變化。第三，放開學費標準。收取學費具有重要的意義，它意味著高等教育成本從全部依賴國家，到可以部分地由消費者支付，部分彌補辦學成本。為解決資金問題，政府連番宣布，2003年學費可以征收相當于當時的三倍水平，2012年起大學學費再上漲兩倍，分別達到3000和9000英鎊。學費和教育撥款在英國大學總收入中占比不斷提高，從1999年的22.49%到2009年32.6%，到2011年則達到了34.7%[6]。經此改革，英國高等教育中教育市場化的程度不斷提高，成為除美國之外高等教育市場化程度最高的國家。

（二）注重公平，加強相關政策督導和引導

市場所帶有的競爭性機制不能保證社會公平，實現社會公平還需要借助政府杠桿。保守黨執(zhí)政時期進行的英國高等教育市場化，沒有改變本科生的階級組成，工人階級家庭出身的學生比例沒有什么變化[7]。隨后執(zhí)政的工黨，非常重視社會公平議題，在高等教育改革方面，促進公平入學和實現社會融入就成為政策重點。2004年，政府宣布成立入學公平辦公室 （OFFA），其主要任務是借助對大學收費和擴大參與政策的審批和監(jiān)管，批準和監(jiān)督招生協(xié)議，從而增加低收家庭入和非代表性群體的子女享有公平入學權利，并將其中的良好實踐進行推廣。高等教育提供者如果想收取超過基本學費水平的學費，必須與其簽訂招生協(xié)議。2012-2013學年度，所有的高等教育機構都與OFFA簽訂了此類協(xié)議，收取超過基本學費水平的學費。高等教育機構需要向公平入學辦公室提交年度報告，展示其招生工作遵從了招生協(xié)議，并作為其績效檔案向公眾公布。這些指標包括高等教育入學、教學和學習的結果和效能、沒有完成學業(yè)的學生比例、畢業(yè)生就業(yè)率和研究產出等，使大學之間進行橫向和自我比較，公眾也可據此對大學進行選擇。政府將促進公平入學的績效指標與撥款匹配，有效地促進了公平入學。

（三）綜合運用中介、撥款、評估、信息公開等多種治理工具

在英國高等教育治理改革中，政府創(chuàng)造并利用了多種政策手段和工具。比如，運用評估工具，對大學的教學和科研進行評估，并將之與撥款關聯，極大地調動了大學政策反應的活躍度;市場化改革與大學內部治理制度改革，使大學成為市場競爭主體，響應了消費者、產業(yè)界以及利益相關多方的需要;創(chuàng)業(yè)型大學等類似的符號和勸說工具，重新定義了大學的活動及其使命，學術機構和個人研究者的競爭和企業(yè)家精神被激發(fā)出來;大學內部治理、財務信息等大學關鍵信息通過網站、年度報表等形式進行公開，以及通過高等教育統(tǒng)計局、高等教育資助委員會等多種途徑進行的信息搜集，打造了強大的信息工具和學習工具，促使大學在各種問題時，傾向于從經驗中學習;高等教育中介組織、大學之間的聯盟不斷發(fā)展，接受政府委托對大學進行管理，不僅有助于實現政府對高等教育部門的政策目標和戰(zhàn)略，還增強了高等教育部門自我掌舵和與政府的博弈能力等等。

英國政府以信息公開作為基礎手段，綜合運用多種治理工具，借助一套比較完備的中介機構體系，建立了一套信息公開機制，搜集、發(fā)布大量的高等教育信息和數據，將這些數據與各種治理手段聯系在一起，比如推動入學機會公平，對高等教育機構進行撥款，開展教學和評估活動，等等，不僅為學生和社會選擇高等教育服務提供了更多空間，也為規(guī)制高等教育機構的內部治理行為并塑造其主動性，奠定了良好的基礎。這實際上是一種建立在信息公開基礎上的評價機制，并且這種評價與資源分配手段緊密結合，進而影響高等教育機構的運行和內部治理，達到實現政府政策目標的目的。英國在高等教育領域開展了大量的活動，比如研究評估活動、教學質量評價活動、財務治理、公平入學，在實踐中改變了大學的運行模式和內部治理模式。英國高等教育治理中創(chuàng)造的新工具，已經成為非常經典的治理工具和技術，被世界很多國家和地區(qū)模仿和引進，反映了英國高等教育治理中的工具理性維度得到了充分的發(fā)展。

三、英國高等教育治理的經驗：重視理論和實踐理性雙重維度

（一）進行理論創(chuàng)新，為改革提供理論支持

危機的產生與反危機行動為改革提供了契機和動力，一項新的制度的建立，也即是經歷一場改革。這一過程，尤其是現代的改革過程，必須要求理論提供支持，改革才能夠較為穩(wěn)健的進行，而不致造成嚴重的后果。只有在充分思考和辯論過的理論，才能夠支持制度的創(chuàng)新，也才能夠使新的制度較為成熟，更為符合當下的實際和本國的國情。

英國的高等教育治理，是在整個福利國家模式產生危機的環(huán)境下公共部門整體改革中的一環(huán)，它是在新自由主義理念指導下，經新公共管理理念、第三條道路理論的進一步創(chuàng)新，根據高等教育部門自身的特點逐步推進的，可以說，在整體上，英國高等教育治理是公共部門改革的一個組成部分，在很大程度上它反映了英國公共部門改革的理念和特征，充分吸收了公共部門改革的成熟理念。這也是英國高等教育改革較為順利進行并取得重要成果、形成積極影響的重要原因之一。

（二）重視傳統(tǒng)，為實踐創(chuàng)新提供豐富資源

然而，僅僅有理論創(chuàng)新，還不能保證一項改革的成功，是因為從理論到現實還有很長的路要走，理念需要接受現實的檢驗，同時還有很多工作需要去落實，去依據現實進行修正，因而，就改革本身而言，要建立一個新制度是相當不易的，除了理論創(chuàng)新提供支持以外，制度的創(chuàng)新需要接地氣，需要依據實踐理性的三個維度去進行設計和進行。

英國的高等教育治理改革，是一個體現社會潮流、密切結合本國傳統(tǒng)并善于創(chuàng)新的過程。在高等教育領域，英國具有良好的社會參與傳統(tǒng)、大學的法人地位堅實、社會信息化程度高等等非常鮮明的特征。從實踐理性維度看，無論是人與人關系的公平價值理性、還是有限資源對人約束的經濟理性，以及目標與行為匹配的工具理性都得到了兼顧和體認。站在如此堅實的制度創(chuàng)新基礎上，在當今全球化時代到來之際，英國已經走在了高等教育再現代化的前沿，并展示了一個高等教育強國在制度創(chuàng)新方面的強大能量。

參考文獻：

[1]楊靜光.論制度的實踐理性及三個維度[J].理論與改革，2012（6）：22-28.

[2]王詩宗.治理理論及其中國適用性[M].浙江人民出版社，2009：15-19.

[3]阿爾弗雷多·薩德-費洛，黛博拉·約翰斯頓.新自由主義：批判讀本[M].江蘇人民出版社，2006：11.

[4]易紅郡.英國高等教育政策[M].湖南師范大學出版社，2012：191.

[5]Gareth Williams. The higher education market in the United Kingdom[A]. Pedro Teixeira， Ben B. Jongbloed， David D. Dill. eds. Markets in Higher Education： Rhetoric Or Reality？ [C]. Kluwer Academic Publisher， 2006：251.

[6]白旭.英國大學學費2012年大幅上漲，申請人數下降8.7%[N]. http：//news.sohu.com/20120131/n333297822.shtml，2012-01-31.

[7]Gareth Williams. The higher education market in the United Kingdom[A]. Pedro Teixeira， Ben B. Jongbloed， David D. Dill. eds. Markets in Higher Education： Rhetoric Or Reality？ [C]. Kluwer Academic Publisher， 2006：211.