鄉(xiāng)村治理困境的生成與消解：基于資源錯(cuò)配的視角

陳鵬

摘要：鄉(xiāng)村振興是黨的十九大確立的重大戰(zhàn)略，實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村有效治理是鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實(shí)施的內(nèi)在要求。當(dāng)前，我國(guó)鄉(xiāng)村治理在取得巨大成就的同時(shí)，由于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)的權(quán)責(zé)設(shè)定、資源配置、基層工作人員的激勵(lì)與約束機(jī)制失衡等原因，致使鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在鄉(xiāng)村治理中面臨權(quán)力有限與責(zé)任無(wú)限、治理資源有限與群眾需求無(wú)限、治理能力有限與治理風(fēng)險(xiǎn)無(wú)限的張力以及治理資源投入增加與基層政府公信力下降、硬治理強(qiáng)化與軟治理不足的結(jié)構(gòu)性矛盾凸顯等困境。因此，需要推動(dòng)鄉(xiāng)村治理資源從錯(cuò)配向適配轉(zhuǎn)變，從變革鄉(xiāng)村治理思維、增強(qiáng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府權(quán)限、豐富基層治理資源、完善鄉(xiāng)村治理手段、激發(fā)基層工作人員積極性等方面施策，以實(shí)現(xiàn)消解鄉(xiāng)村治理困境和重塑鄉(xiāng)村治理格局的目標(biāo)。

關(guān)鍵詞：鄉(xiāng)村治理;困境;消解;資源錯(cuò)配

中圖分類(lèi)號(hào)：D442.6 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A ? 文章編號(hào)：1008-2921（2019）03-093-008

鄉(xiāng)村治理是國(guó)家治理的基石，沒(méi)有鄉(xiāng)村治理體系和治理能力的現(xiàn)代化，就難以實(shí)現(xiàn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化目標(biāo)。長(zhǎng)期以來(lái)，黨中央和國(guó)務(wù)院一直高度重視鄉(xiāng)村治理工作，在鄉(xiāng)村治理的頂層設(shè)計(jì)和資源投入上不斷加大力度，使得鄉(xiāng)村治理體系不斷完善，鄉(xiāng)村治理能力得到顯著提升。伴隨鄉(xiāng)村治理實(shí)踐的不斷推進(jìn)，學(xué)界關(guān)于鄉(xiāng)村治理的研究也不斷深入。目前，學(xué)界關(guān)于鄉(xiāng)村治理問(wèn)題的研究存在多維視角，例如，劉濤等沿著國(guó)家與社會(huì)關(guān)系的研究路徑，對(duì)新時(shí)期國(guó)家介入鄉(xiāng)村治理的必要性進(jìn)行了分析 [1];周常春等以云南省為例，對(duì)貧困村治理中的內(nèi)卷化問(wèn)題進(jìn)行了研究[2];陳鋒以農(nóng)村稅費(fèi)改革后鄉(xiāng)村地區(qū)從資源輸出地轉(zhuǎn)為資源輸入地為背景，分析了鄉(xiāng)村治理中的分利秩序與基層治理的內(nèi)卷化問(wèn)題[3];周章等對(duì)我國(guó)鄉(xiāng)村治理中存在的正式制度與非正式制度之間的關(guān)系進(jìn)行了論述[4];沈費(fèi)偉等對(duì)發(fā)達(dá)國(guó)家鄉(xiāng)村治理的典型模式與經(jīng)驗(yàn)借鑒進(jìn)行了闡述[5]。上述研究在肯定我國(guó)近年來(lái)鄉(xiāng)村治理取得顯著成效的同時(shí)，也分別從一個(gè)或多個(gè)側(cè)面分析了我國(guó)鄉(xiāng)村治理存在的一些問(wèn)題，并結(jié)合國(guó)外的鄉(xiāng)村治理實(shí)踐分析了優(yōu)化我國(guó)鄉(xiāng)村治理秩序的進(jìn)路。但是，就目前的研究成果來(lái)看，對(duì)我國(guó)鄉(xiāng)村治理存在的困境及其生成邏輯進(jìn)行系統(tǒng)研究還比較薄弱，有必要更深一步地分析和探討。

中華人民共和國(guó)成立以后，國(guó)家通過(guò)將鄉(xiāng)鎮(zhèn)從自治空間轉(zhuǎn)變?yōu)閲?guó)家最基層的一級(jí)政權(quán)和在村一級(jí)設(shè)立了黨的基層組織，使得鄉(xiāng)村地區(qū)的國(guó)家與社會(huì)關(guān)系格局得以重塑，鄉(xiāng)村治理從傳統(tǒng)的社會(huì)自治被逐步納入到國(guó)家治理的范疇。改革開(kāi)放以來(lái)，特別是農(nóng)村稅費(fèi)改革以后，國(guó)家力量對(duì)鄉(xiāng)村地區(qū)的深度嵌入，有力保障了鄉(xiāng)村社會(huì)秩序穩(wěn)定，使得鄉(xiāng)村地區(qū)的面貌和人民群眾的生活水平得以顯著提升。但也要看到，鄉(xiāng)村地區(qū)村容村貌、農(nóng)民生活水平顯著提高的同時(shí)，鄉(xiāng)村社會(huì)也潛藏著部分的治理危機(jī)，這些危機(jī)“不僅是治理技術(shù)與治理體制的危機(jī)，更是鄉(xiāng)村生態(tài)、文明與文化的危機(jī)，呈現(xiàn)出‘復(fù)合性危機(jī)’趨勢(shì)”[6]，進(jìn)而使我國(guó)鄉(xiāng)村治理面臨一些困境。從我國(guó)鄉(xiāng)村治理的現(xiàn)狀來(lái)看，一方面，國(guó)家投入的資源源源不斷地輸入到鄉(xiāng)村地區(qū)，在推動(dòng)鄉(xiāng)村治理績(jī)效不斷改進(jìn)的同時(shí)，也使得鄉(xiāng)村地區(qū)治理秩序的維系對(duì)外部治理資源投入的依賴(lài)性不斷加大，鄉(xiāng)村內(nèi)生治理秩序的構(gòu)建缺乏基本的內(nèi)生動(dòng)力。另一方面，現(xiàn)有基層政府及其工作人員的勞動(dòng)強(qiáng)度普遍較大，工作的倦怠感不斷凸顯，怕?lián)?dāng)、不作為的現(xiàn)象在一些鄉(xiāng)村干部中不同程度地存在，群眾對(duì)基層工作人員工作的認(rèn)可度和滿(mǎn)意度并未顯著提升。導(dǎo)致鄉(xiāng)村治理困境出現(xiàn)的原因有多個(gè)方面，鄉(xiāng)村治理資源的錯(cuò)配問(wèn)題是一個(gè)重要方面。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府是鄉(xiāng)村治理的重要力量，起著連接上級(jí)政府和基層群眾的橋梁和紐帶作用，對(duì)于鄉(xiāng)村治理中存在的具體問(wèn)題和鄉(xiāng)村群眾的真實(shí)需求最有發(fā)言權(quán)，本應(yīng)獲得鄉(xiāng)村治理資源配置的主導(dǎo)權(quán)，但是在鄉(xiāng)村治理的實(shí)踐中，有關(guān)鄉(xiāng)村治理的政策制定、項(xiàng)目選擇和資金撥付等權(quán)力大多集中于上級(jí)政府，條塊分割的行政體制投射到鄉(xiāng)村治理中的結(jié)果便是原本完整的鄉(xiāng)村治理工作鏈被分割成存在重疊和交叉嚴(yán)重的碎片化的工作片段，有限的權(quán)力、能力和資源使得鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府難以承擔(dān)起鄉(xiāng)村治理的重?fù)?dān)。黨的十九大將鄉(xiāng)村振興確立為國(guó)家的重大發(fā)展戰(zhàn)略，鄉(xiāng)村振興中的重要且關(guān)鍵一環(huán)是鄉(xiāng)村組織的振興。鄉(xiāng)村組織的振興除了依靠鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)和村級(jí)組織自身的努力之外，更需要上級(jí)政府對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)和村級(jí)組織及其工作人員進(jìn)行必要的確權(quán)賦能，以解決鄉(xiāng)村治理資源錯(cuò)配的問(wèn)題。因此，基于治理資源錯(cuò)配的視角來(lái)分析當(dāng)前我國(guó)鄉(xiāng)村治理面臨的主要困境及其生成邏輯，并試圖從中找到消解我國(guó)鄉(xiāng)村治理困境的對(duì)策，是當(dāng)前基層治理研究中值得探討的問(wèn)題之一。

一、當(dāng)前我國(guó)鄉(xiāng)村治理面臨的主要困境

鄉(xiāng)村治理是國(guó)家治理的重要組成部分，鄉(xiāng)村治理體系和治理能力現(xiàn)代化是國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的內(nèi)在要求。伴隨傳統(tǒng)國(guó)家治理范式向現(xiàn)代國(guó)家治理范式的轉(zhuǎn)變，國(guó)家治理的理念、方式和手段發(fā)生了深刻變革。但是，由于受到長(zhǎng)達(dá)兩千余年封建社會(huì)治理思維的影響，目前我國(guó)鄉(xiāng)村地區(qū)的治理在很大程度上還沿襲著依靠道德規(guī)范、倫理準(zhǔn)則和宗族家規(guī)來(lái)維系的慣習(xí)。當(dāng)現(xiàn)代國(guó)家的治理主體和治理手段嵌入到鄉(xiāng)村空間以后，必然會(huì)觸發(fā)既有鄉(xiāng)村治理格局發(fā)生深刻變革，國(guó)家給予鄉(xiāng)村地區(qū)治理資源的不斷增加在給鄉(xiāng)村治理面貌帶來(lái)積極變化的同時(shí)，也使得我國(guó)鄉(xiāng)村治理的困境逐步生成。

1.鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府面臨權(quán)力有限與責(zé)任無(wú)限之間的張力。政府職能是政府權(quán)力配置和機(jī)構(gòu)設(shè)置的依據(jù)，政府職能的多少和大小決定了政府權(quán)力的大小和政府機(jī)構(gòu)設(shè)置的復(fù)雜程度。我國(guó)作為單一制的社會(huì)主義國(guó)家，職責(zé)同構(gòu)是中央和各級(jí)地方政府在權(quán)力配置和責(zé)任劃定方面的基本特征。例如，我國(guó)的縣鄉(xiāng)鎮(zhèn)兩級(jí)人民政府在其所管轄區(qū)域內(nèi)的權(quán)力配置上，除了不具備中央政府行使的外交、國(guó)防等權(quán)力外，基本上與中央、省、市政府的職權(quán)無(wú)異。但是，在權(quán)力的實(shí)際運(yùn)行過(guò)程中，中央、省和地級(jí)市政府承擔(dān)的角色主要是宏觀調(diào)控和中觀決策，縣鄉(xiāng)鎮(zhèn)兩級(jí)政府主要負(fù)責(zé)各類(lèi)政策的執(zhí)行，中央、省和地級(jí)市政府及其各職能部門(mén)逐級(jí)下達(dá)的各項(xiàng)任務(wù)基本都要求在基層得到貫徹和落實(shí)，即由縣級(jí)和鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府來(lái)完成。因此，由《各級(jí)人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民政府組織法》等法律明確規(guī)定的屬于縣和鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的職責(zé)從表面上看是有限的，但實(shí)際上的職責(zé)確是無(wú)限的，所有政策最后基本都由基層政府來(lái)落實(shí)，加上上級(jí)政府組織的各種檢查、評(píng)比、簽署軍令狀等行政任務(wù)，使得基層政府成為名副其實(shí)的“兜底型”政府。在有限的權(quán)力面前，基層政府的責(zé)任被無(wú)限地放大，導(dǎo)致基層政府面臨權(quán)力有限與責(zé)任無(wú)限之間的強(qiáng)大張力，疲于應(yīng)付上級(jí)交辦的各項(xiàng)任務(wù)而非主動(dòng)回應(yīng)基層民眾需求成為基層治理的常態(tài)，被動(dòng)應(yīng)付而非主動(dòng)作為成為基層政府治理的行為選擇。

2.鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府面臨治理資源有限與群眾需求無(wú)限之間的矛盾。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)是與人民群眾直接打交道的最低層級(jí)的政府，處理好人民群眾關(guān)心的問(wèn)題，滿(mǎn)足人民群眾對(duì)美好生活的需求是基層治理的根本目標(biāo)。新時(shí)代，面對(duì)人民群眾日益增長(zhǎng)的美好生活需求，基層政府需要用更多的資源來(lái)滿(mǎn)足群眾日益多元化的生活需求。政府擁有的資源可以分為政府直接支配的資源和政府通過(guò)政策創(chuàng)設(shè)獲取的資源兩種類(lèi)型，前者主要以政府的本級(jí)財(cái)政收入和上級(jí)政府的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付為主，后者則包括國(guó)有土地使用權(quán)的出讓金、發(fā)行政府債券等。由于我國(guó)各級(jí)政府所擁有的資源數(shù)量的多少與該級(jí)政府在行政層級(jí)中的位次直接關(guān)聯(lián)，導(dǎo)致處于最低層級(jí)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府擁有的資源數(shù)量非常有限，并且基層政權(quán)在通過(guò)政策創(chuàng)設(shè)獲取資源的空間上面臨諸多制約，使得我國(guó)鄉(xiāng)村治理中鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府擁有的治理資源有限與群眾的美好生活需求無(wú)限之間的矛盾異常突出。農(nóng)村稅費(fèi)改革后，雖然國(guó)家對(duì)鄉(xiāng)村地區(qū)投入的資源越來(lái)越多，基層政府分配到的資源也隨之大幅增加，但是這些資源大多以各種類(lèi)型的項(xiàng)目形式下達(dá)，“項(xiàng)目制”[7]成為國(guó)家治理鄉(xiāng)村地區(qū)的重要形式。面對(duì)越來(lái)越多的以項(xiàng)目形式下達(dá)的資金，基層政府不僅面臨承接的困難，更面臨難以有效支配的無(wú)奈，項(xiàng)目資金對(duì)于基層政府來(lái)說(shuō)更多是“水中月”“霧中花”，雖看得見(jiàn)但難以觸摸到并有效支配。而且，上級(jí)政府主導(dǎo)的很多項(xiàng)目的下達(dá)以基層政府承擔(dān)相應(yīng)的配套資金為前提，這種做法是給治理資源有限的基層政府提出的難題，基層工作人員也由此陷入了是否應(yīng)該爭(zhēng)取上級(jí)政府下達(dá)的項(xiàng)目的焦慮之中。

3.鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府面臨治理能力有限與治理風(fēng)險(xiǎn)無(wú)限之間的對(duì)立。基層治理是國(guó)家治理的基石，“郡縣治，則天下治;郡縣安，則天下安”。伴隨國(guó)家治理重心逐步下沉至鄉(xiāng)村地區(qū)，鄉(xiāng)村治理的成效已經(jīng)直接關(guān)系到國(guó)家的長(zhǎng)治久安。改革開(kāi)放以來(lái)，伴隨基層黨組織建設(shè)和基層政權(quán)建設(shè)的不斷推進(jìn)，我國(guó)的鄉(xiāng)村治理體系基本構(gòu)建完畢。同時(shí)，在鄉(xiāng)村治理的實(shí)踐中，行政在不斷地吸納自治，村級(jí)干部的行政化色彩愈發(fā)強(qiáng)烈，將基層政權(quán)的觸角延伸至村組，不斷地?cái)D壓鄉(xiāng)村自治的空間。從表象來(lái)看，我國(guó)現(xiàn)有的鄉(xiāng)村治理體系看似較為完備，但由于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)在部門(mén)設(shè)置上是不完整的，人員編制不僅有限，而且專(zhuān)業(yè)人才缺乏且流動(dòng)性極強(qiáng)，每年鄉(xiāng)鎮(zhèn)公務(wù)員和事業(yè)編制人員流失問(wèn)題嚴(yán)重，使得鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的治理能力非常有限。近來(lái)年，國(guó)家通過(guò)選派第一書(shū)記、大學(xué)生村官、“三支一扶”大學(xué)生、扶貧干部駐村等形式，給鄉(xiāng)村地區(qū)嵌入了一定數(shù)量的具備一定專(zhuān)業(yè)知識(shí)背景的治理力量，但是由于 這些人員普遍存在任期限制且缺乏基層治理經(jīng)驗(yàn)，經(jīng)過(guò)幾年的基層鍛煉后很快又離開(kāi)鄉(xiāng)村地區(qū)，難以成為鄉(xiāng)村治理的中堅(jiān)。同時(shí)，伴隨我國(guó)城鎮(zhèn)化進(jìn)程的不斷加快，大量原本在鄉(xiāng)村治理中發(fā)揮有效連接基層政府與基層民眾作用的鄉(xiāng)村精英不斷地被城市所吸納，鄉(xiāng)村精英的流失問(wèn)題非常嚴(yán)重，而培育新鄉(xiāng)賢的成效并不顯著，使得鄉(xiāng)村治理的主體力量顯得較為單薄。與鄉(xiāng)村精英大量外流和基層政權(quán)編制十分有限相對(duì)應(yīng)的是鄉(xiāng)村治理面臨的利益分化問(wèn)題越來(lái)越嚴(yán)重，“鄉(xiāng)村社會(huì)日益原子化造成社區(qū)中原本通過(guò)血緣、人情、輿論等邊緣化的機(jī)制失去了強(qiáng)制力。而隨著基層組織配置資源的能力弱化，利益分配的連帶制衡機(jī)制也已經(jīng)弱化乃至喪失”[3]，鄉(xiāng)村治理難度越來(lái)越大，治理風(fēng)險(xiǎn)不斷集聚，鄉(xiāng)村治理陷入了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府治理能力有限與治理風(fēng)險(xiǎn)無(wú)限之間的對(duì)立。

4.鄉(xiāng)村治理面臨治理資源投入不斷增加與基層政府公信力不斷下降的悖論。農(nóng)村稅費(fèi)改革之前的很長(zhǎng)一段時(shí)期內(nèi)，鄉(xiāng)村地區(qū)一直扮演著為工業(yè)和城市提供原材料、勞動(dòng)力供給和資金輸出地的角色。國(guó)家對(duì)鄉(xiāng)村地區(qū)采取的汲取型治理模式在推動(dòng)我國(guó)工業(yè)化進(jìn)程快速發(fā)展的同時(shí)，也因國(guó)家政權(quán)對(duì)鄉(xiāng)村地區(qū)的深度嵌入而實(shí)現(xiàn)了鄉(xiāng)村治理秩序的穩(wěn)定，基層干部在工作中與群眾的頻繁接觸和不斷交往在一定程度上密切了干群關(guān)系。2002年農(nóng)村稅費(fèi)改革的啟動(dòng)，推動(dòng)著汲取型鄉(xiāng)村治理模式向給予型鄉(xiāng)村治理模式的轉(zhuǎn)變，各種類(lèi)型的扶持鄉(xiāng)村地區(qū)發(fā)展的政策、資金等資源開(kāi)始不斷下鄉(xiāng)，鄉(xiāng)村地區(qū)從原來(lái)的資源流出地轉(zhuǎn)變?yōu)橘Y源流入地。按常理來(lái)說(shuō)，鄉(xiāng)村治理資源的增加給鄉(xiāng)村治理新秩序的塑造和維系提供了源源不斷的活水，鄉(xiāng)村治理也應(yīng)逐步邁入良性運(yùn)行的軌道。但是，“越來(lái)越多學(xué)者發(fā)現(xiàn)，農(nóng)村稅費(fèi)改革后，農(nóng)民從義務(wù)本位走向權(quán)利本位，無(wú)理上訪(fǎng)戶(hù)、謀利型的釘子戶(hù)、灰黑勢(shì)力等農(nóng)村邊緣群體快速崛起，官民協(xié)商合作變得困難，在公共品供給和鄉(xiāng)村社會(huì)穩(wěn)定等方面，鄉(xiāng)村治理遭遇‘內(nèi)卷化’的困境，資源輸入并沒(méi)有發(fā)生實(shí)質(zhì)性的效用”[3]，基層群眾對(duì)于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的信任度和滿(mǎn)意度也沒(méi)有發(fā)生實(shí)質(zhì)性改變。并且，在鄉(xiāng)村治理遭于內(nèi)卷化的過(guò)程中，基層政府逐漸從與群眾聯(lián)系密切的扎根基層的政權(quán)變成“懸浮型”政權(quán)[8]，群眾將自身獲得的各種補(bǔ)貼和優(yōu)惠等歸結(jié)為中央政府下達(dá)的紅利，基層政府僅僅是負(fù)責(zé)發(fā)放這些紅利而已，而且很多基層群眾對(duì)于發(fā)放過(guò)程的公平性和透明度心存疑問(wèn)，基層政府的公信力不斷下降。

5.鄉(xiāng)村治理存在硬治理手段強(qiáng)化與軟治理手段不足并存的結(jié)構(gòu)性矛盾。農(nóng)村稅費(fèi)改革后，在各種資源不斷下鄉(xiāng)的同時(shí)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府也開(kāi)始逐步從鄉(xiāng)村地區(qū)撤出，基層政權(quán)對(duì)鄉(xiāng)村地區(qū)治理的手段逐漸由依靠鄉(xiāng)村精英治理轉(zhuǎn)變?yōu)橐揽宽?xiàng)目、制度和規(guī)則治理，鄉(xiāng)村治理手段的剛性愈發(fā)凸顯，彈性逐漸收縮，表現(xiàn)為硬治理強(qiáng)化與軟治理不足并存的治理結(jié)構(gòu)。鄉(xiāng)村治理是國(guó)家治理的重要組成部分，與城市空間的治理相比，鄉(xiāng)村治理有著其獨(dú)特的內(nèi)生治理秩序，治理主體主要依靠在鄉(xiāng)村地區(qū)有一定威望的老黨員、村組干部、退伍軍人、鄉(xiāng)村教師和家族長(zhǎng)者，治理的規(guī)則主要包括村規(guī)民約、道德規(guī)則和傳統(tǒng)的倫理意識(shí)，治理的方式主要依靠集體議事和內(nèi)部調(diào)解，鄉(xiāng)村治理的軟治理色彩突出，對(duì)于外部嵌入的力量、法律、法規(guī)和制度等存在一定程度地排斥。因此，在國(guó)家介入鄉(xiāng)村治理不斷增強(qiáng)的同時(shí)，國(guó)家在鄉(xiāng)村治理的頂層設(shè)計(jì)中不僅要注重剛性治理手段的應(yīng)用，也要注意發(fā)揮鄉(xiāng)村軟治理手段的作用，實(shí)現(xiàn)硬治理手段與軟治理手段并重。而現(xiàn)有的鄉(xiāng)村治理中，基層政權(quán)普遍忽略了軟治理手段的運(yùn)用，主要依靠法律、法規(guī)、規(guī)章和制度等來(lái)治理鄉(xiāng)村，剛性的治理手段不僅耗費(fèi)了數(shù)量不菲的資源，而且在內(nèi)生秩序強(qiáng)烈的鄉(xiāng)村空間治理中也并未取得顯著成效。

二、我國(guó)鄉(xiāng)村治理困境生成邏輯：鄉(xiāng)村治理資源錯(cuò)配

鄉(xiāng)村治理是一項(xiàng)復(fù)雜的系統(tǒng)工程，需要在維持和改善鄉(xiāng)村內(nèi)生治理秩序的基礎(chǔ)上不斷加大外部治理資源的投入力度。誘發(fā)當(dāng)前我國(guó)鄉(xiāng)村治理困境生成的原因來(lái)自多個(gè)方面，其中涉及到鄉(xiāng)村治理的權(quán)力、責(zé)任、資金等治理資源的錯(cuò)配是重要一環(huán)。

1.基層政權(quán)在權(quán)力與職責(zé)配置上的失衡。鄉(xiāng)村治理是國(guó)家治理的最基礎(chǔ)部分，基層政權(quán)在鄉(xiāng)村治理中扮演著重要的角色。伴隨我國(guó)工業(yè)化和城鎮(zhèn)化進(jìn)程的不斷加速，大量鄉(xiāng)村人口進(jìn)入城市尋求更好的就業(yè)和生活機(jī)會(huì)，鄉(xiāng)村地區(qū)的社會(huì)結(jié)構(gòu)面臨巨大變遷，傳統(tǒng)的鄉(xiāng)村內(nèi)生治理秩序因鄉(xiāng)村精英的大量流失而加速解構(gòu)，基層政權(quán)需要在鄉(xiāng)村治理內(nèi)生秩序解構(gòu)的同時(shí)承擔(dān)起鄉(xiāng)村治理秩序重構(gòu)的重任。同時(shí)，在農(nóng)村稅費(fèi)改革后，國(guó)家對(duì)鄉(xiāng)村地區(qū)的治理逐步由汲取型模式向給予型模式轉(zhuǎn)變，各種資源的下鄉(xiāng)在給基層政府帶來(lái)越來(lái)越多鄉(xiāng)村治理資源的同時(shí)，也使得基層政府在社會(huì)管理和基本公共服務(wù)供給方面的職能不斷強(qiáng)化，來(lái)自上級(jí)政府和相關(guān)職能部門(mén)規(guī)定的各類(lèi)考核和達(dá)標(biāo)評(píng)比任務(wù)不斷增多，基層政權(quán)承擔(dān)的工作量顯著增加。鄉(xiāng)村治理秩序的重構(gòu)和不斷增多的社會(huì)管理與基本公共服務(wù)項(xiàng)目的實(shí)施及其繁雜的考核任務(wù)，使得基層政權(quán)的責(zé)任變得愈發(fā)沉重，但基層政權(quán)的權(quán)力卻并未隨之相應(yīng)地增加，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府權(quán)力和職責(zé)配置上的失衡使得鄉(xiāng)村治理陷入了基層政權(quán)的權(quán)力有限與責(zé)任無(wú)限之間的張力不斷拉大等諸多困境。

2.項(xiàng)目制的實(shí)行改變了鄉(xiāng)村治理的生態(tài)。作為單一制的社會(huì)主義國(guó)家，我國(guó)各級(jí)地方政府既是本行政區(qū)域內(nèi)的行政機(jī)關(guān)，在本行政區(qū)域內(nèi)擁有完整的行政管轄權(quán)并承擔(dān)著相應(yīng)的財(cái)政支出義務(wù)。同時(shí)，各級(jí)地方政府也要接受上級(jí)政府的領(lǐng)導(dǎo)，在很多事情的管轄上受到上級(jí)政府的影響較大，其中最為明顯的就是項(xiàng)目制的實(shí)施。項(xiàng)目制就是“在分稅制的制度條件下，在收入越加集權(quán)的體制下，資金的分配出現(xiàn)了依靠‘條線(xiàn)’體制另行運(yùn)作的情形，即財(cái)政轉(zhuǎn)移支付采用項(xiàng)目制的方式在行政層級(jí)體制之外靈活處理”[9]。項(xiàng)目制的實(shí)施，使得基層政府在社會(huì)管理和基本公共服務(wù)供給上得到了專(zhuān)項(xiàng)資金的支持，有利于更好地滿(mǎn)足鄉(xiāng)村地區(qū)群眾的美好生活需求，極大地改變了鄉(xiāng)村治理的生態(tài)。首先，項(xiàng)目制的實(shí)行，使得鄉(xiāng)村治理的資源主要集中于上級(jí)政府，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府能否獲取、能獲取多少項(xiàng)目完全取決于上級(jí)政府的配置，從而使得項(xiàng)目制成為中央和省級(jí)政府控制基層政府的一個(gè)治理手段，基層政府喪失了在鄉(xiāng)村治理中的主動(dòng)權(quán)和話(huà)語(yǔ)權(quán)。其次，面向鄉(xiāng)村地區(qū)的各類(lèi)型項(xiàng)目的編制者和考核者對(duì)鄉(xiāng)村地區(qū)的真實(shí)治理需求未必真正了解，項(xiàng)目資源的下達(dá)與鄉(xiāng)村治理真實(shí)需求之間的不匹配導(dǎo)致出現(xiàn)有限的治理資源被白白浪費(fèi)的不良后果。再次，項(xiàng)目制的實(shí)施，將基層政府原本完整的工作分割成一個(gè)個(gè)獨(dú)立的工作片段，重復(fù)勞動(dòng)成為常態(tài)，無(wú)形中增加了很多不必要的人力、物力和財(cái)力投入。最后，鄉(xiāng)村治理涉及到的問(wèn)題方方面面，不同的項(xiàng)目之間只有進(jìn)行有效地整合才能起到效果，而分屬于不同部門(mén)的項(xiàng)目之間往往缺乏必要的統(tǒng)籌和協(xié)調(diào)，部分項(xiàng)目在成效上往往存在相互沖突甚至是抵消的可能。

3.有限的鄉(xiāng)村治理資源并未隨著管理重心一起下沉到基層。要做好鄉(xiāng)村治理工作，主體是基層政府，重點(diǎn)是要賦予基層政府以必要的可以歸其支配的治理資源。近年來(lái)，為了有效應(yīng)對(duì)鄉(xiāng)村治理面臨的繁重任務(wù)，黨中央和國(guó)務(wù)院不斷推進(jìn)社會(huì)治理重心的下移，推動(dòng)治理機(jī)構(gòu)和組織逐漸下沉到鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)，鄉(xiāng)村治理也隨之取得了一定的切實(shí)成效。但是，在管理重心下移的同時(shí)，國(guó)家投入到鄉(xiāng)村治理中的資源并未隨之一起下沉到基層，基層政府獲取治理資源的方式依然主要依靠上級(jí)政府以專(zhuān)項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付形式下達(dá)的項(xiàng)目資金。并且，基層政府在項(xiàng)目資金的使用上并沒(méi)有主動(dòng)權(quán)，難以起到利用增量治理資源來(lái)補(bǔ)齊鄉(xiāng)村治理短板和改進(jìn)鄉(xiāng)村治理績(jī)效的目的。同時(shí)，部分項(xiàng)目資金下達(dá)后，基層政府不僅不會(huì)新增治理資源，還需要在有限的治理資源中抽取部分資源作為項(xiàng)目實(shí)施的配套資金，使得基層政府面臨的治理投入不足問(wèn)題更加凸顯。目前，項(xiàng)目“配套資金問(wèn)題引發(fā)的集體債務(wù)問(wèn)題，仿如‘達(dá)摩克利斯之劍’，成為基層社會(huì)所面臨的最大風(fēng)險(xiǎn)。與地方政府相比，基層社會(huì)特別是廣大鄉(xiāng)村缺少合法和暢通的融資渠道，在處理債務(wù)問(wèn)題上更是舉步維艱”[7]。

4.針對(duì)基層工作人員的激勵(lì)與約束機(jī)制失衡。基層工作人員是基層治理的主要依靠力量，自上而下的鄉(xiāng)村治理政策的安排等都需要依靠基層工作人員來(lái)落實(shí)，基層民眾的心聲和需求也需要通過(guò)基層工作人員自下而上來(lái)傳遞?；鶎庸ぷ魅藛T的工作積極性和主動(dòng)性是確?；鶎又卫硭教嵘椭卫砜?jī)效改進(jìn)的保障。為了更好地激發(fā)基層工作人員的積極性，近年來(lái)各級(jí)政府加大了在基層遴選機(jī)關(guān)工作人員的比重，給在基層服務(wù)到達(dá)一定年限的大學(xué)生村官、“三支一扶”人員在公務(wù)員和事業(yè)單位招考中實(shí)施加分政策等激勵(lì)措施，基層工作人員的工作熱情和主動(dòng)性得到一定程度地提高。但是，在不斷完善針對(duì)基層工作人員的激勵(lì)機(jī)制的同時(shí)，黨中央和國(guó)務(wù)院以及各級(jí)地方政府紛紛出臺(tái)了針對(duì)基層工作人員的各種約束機(jī)制，加大了對(duì)基層工作人員在鄉(xiāng)村治理中的問(wèn)責(zé)力度，一票否決成為很多考核項(xiàng)目的慣常用法。構(gòu)建激勵(lì)和約束機(jī)制的目的，都是為了規(guī)范工作人員的行為，提升行政運(yùn)行的績(jī)效。但是，與現(xiàn)有的有限的激勵(lì)機(jī)制相比，針對(duì)基層工作人員的約束機(jī)制來(lái)自于各級(jí)政府、各個(gè)部門(mén)，約束的種類(lèi)多，考核的標(biāo)準(zhǔn)過(guò)于嚴(yán)格，激勵(lì)與約束機(jī)制并未取得有效平衡。在較為惡劣的工作環(huán)境、不高的收入水平、較少的晉升機(jī)會(huì)和較多較嚴(yán)厲的問(wèn)責(zé)約束的基層工作現(xiàn)狀面前，基層政府工作人員的被動(dòng)應(yīng)付和消極作為日漸成為工作的常態(tài)，工作倦怠感不斷呈現(xiàn)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的工作人員流失問(wèn)題較為嚴(yán)重，導(dǎo)致鄉(xiāng)村治理水平的提升和鄉(xiāng)村治理績(jī)效的改善更加艱難。

5.忽視軟治理導(dǎo)致鄉(xiāng)村治理對(duì)治理資源投入的高度依賴(lài)。鄉(xiāng)村治理是鄉(xiāng)政與村治的結(jié)合。從鄉(xiāng)政視角看，基層政權(quán)建設(shè)需要通過(guò)制度化的手段來(lái)完成鄉(xiāng)村治理秩序的建構(gòu)，制度、法律和政策等外部規(guī)則的供給是基層政權(quán)治理鄉(xiāng)村的主要手段。從村治維度來(lái)看，鄉(xiāng)村治理是一個(gè)村民自我完成鄉(xiāng)村治理秩序建構(gòu)的過(guò)程，村規(guī)民約、鄉(xiāng)村精英、自我調(diào)解、農(nóng)村合作組織等應(yīng)該在鄉(xiāng)村治理中起到主體作用，實(shí)現(xiàn)軟治理的目的。因此，鄉(xiāng)村空間作為國(guó)家基層政權(quán)建設(shè)與村民自治的交匯點(diǎn)，需要將外部的硬治理和內(nèi)部的軟治理有機(jī)結(jié)合，外部的治理規(guī)則要與內(nèi)生治理規(guī)則之間協(xié)調(diào)和兼容。但是在實(shí)際的鄉(xiāng)村治理過(guò)程中，鄉(xiāng)村硬治理可以在短期內(nèi)取得鄉(xiāng)村治理秩序塑造的效果，而軟治理需要依靠軟法和軟權(quán)力作為鄉(xiāng)村軟治理的法理基礎(chǔ)，更多地采用心理疏導(dǎo)、人文關(guān)懷等“柔性”執(zhí)法手段來(lái)實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村治理的目標(biāo)[10]，所需的周期較長(zhǎng)，治理成效顯現(xiàn)的過(guò)程也較慢。在繁重的績(jī)效考核壓力之下，包括鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)在內(nèi)的各級(jí)政府習(xí)慣于通過(guò)制度供給和政策驅(qū)動(dòng)來(lái)推動(dòng)鄉(xiāng)村治理的進(jìn)程，源源不斷的資源下鄉(xiāng)雖在短期內(nèi)起到了一定的鄉(xiāng)村治理秩序重構(gòu)的效果，但也生成了鄉(xiāng)村治理成效的改進(jìn)對(duì)于治理資源投入的高度依賴(lài)，這種由外部力量的嵌入建構(gòu)起的鄉(xiāng)村治理秩序異常脆弱，外部資源的撤離和鄉(xiāng)村內(nèi)部結(jié)構(gòu)的斷裂都極易使鄉(xiāng)村治理陷入無(wú)序狀態(tài)，難以從根本上解決鄉(xiāng)村治理的困境，實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村地區(qū)的長(zhǎng)治久安。

三、鄉(xiāng)村治理困境的消解：資源適配驅(qū)動(dòng)鄉(xiāng)村治理秩序的重塑

鄉(xiāng)村治理困境的生成是諸多因素所致的結(jié)果，既有治理主體權(quán)責(zé)分配上的失衡和資源配置的不均，也有治理手段的重硬輕軟，還有基層工作人員激勵(lì)與約束機(jī)制的不完善。鄉(xiāng)村治理面臨的治理績(jī)效的改進(jìn)對(duì)資源投入的高度依賴(lài)和基層工作人員的消極作為的工作狀態(tài)既是當(dāng)前鄉(xiāng)村治理困境的現(xiàn)實(shí)表現(xiàn)，也在不斷地考驗(yàn)著現(xiàn)有鄉(xiāng)村治理秩序能否繼續(xù)維系下去。鄉(xiāng)村治理困境的消解，需要從轉(zhuǎn)變鄉(xiāng)村治理思維、增強(qiáng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府權(quán)限、豐富基層治理資源、完善鄉(xiāng)村治理手段、激發(fā)基層工作人員積極性等多個(gè)方面來(lái)施策，通過(guò)資源的適配來(lái)驅(qū)動(dòng)鄉(xiāng)村治理秩序的重塑，實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村治理的善治目標(biāo)。

1.轉(zhuǎn)變兜底型的鄉(xiāng)村治理思維，賦予鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在鄉(xiāng)村治理工作上的自主性。鄉(xiāng)村治理是一項(xiàng)復(fù)雜的系統(tǒng)性工程，作為鄉(xiāng)村治理主體之一的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府直接面對(duì)基層群眾，管理的微觀事務(wù)多，面對(duì)的治理風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)多，鄉(xiāng)村治理的任務(wù)比較繁重。在現(xiàn)有的鄉(xiāng)村治理中，以維護(hù)穩(wěn)定為主導(dǎo)的治理思維，使得鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府被賦予了全能的兜底型政府角色。兜底型政府角色要求鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府一方面要完成各級(jí)政府和相關(guān)職能部門(mén)下達(dá)的各類(lèi)治理任務(wù)，并形成相應(yīng)的匯報(bào)材料來(lái)接受上級(jí)政府和部門(mén)組織的各類(lèi)檢查、評(píng)估等工作，工作進(jìn)度或者工作結(jié)果不達(dá)標(biāo)將面臨相應(yīng)的懲處，采用一票否決的事項(xiàng)較多，工作的難度較大。另一方面，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)還要承擔(dān)處理基層群眾反映的各類(lèi)問(wèn)題以及鄉(xiāng)村治理中存在的其他問(wèn)題，要承擔(dān)起將所有問(wèn)題和矛盾化解在基層的重任，某個(gè)環(huán)節(jié)出現(xiàn)個(gè)別問(wèn)題也將面臨被問(wèn)責(zé)和一票否決的風(fēng)險(xiǎn)。以維護(hù)穩(wěn)定為主導(dǎo)的治理思維和全能的兜底型政府角色定位，不僅使得鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府承受著巨大的治理壓力，更使得鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府失去了在鄉(xiāng)村治理工作中的自主性，滅火而非主動(dòng)排查火災(zāi)隱患并及時(shí)處置隱患成為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府工作的常態(tài)。目前，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府正面對(duì)著在有限的治理資源與日益增加的治理需求之間、在有效回應(yīng)上級(jí)考核與及時(shí)回應(yīng)基層群眾需求之間如何做到有效平衡的困境。

鄉(xiāng)村治理的問(wèn)題發(fā)生在鄉(xiāng)村空間，但問(wèn)題的根源并非都出自于鄉(xiāng)村和鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，問(wèn)題的解決需要多級(jí)政府和多個(gè)部門(mén)協(xié)調(diào)聯(lián)動(dòng)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府不僅不是全能的，也不可能做到全能。為此，需要轉(zhuǎn)變當(dāng)前鄉(xiāng)村治理的思維，要堅(jiān)持以人民為中心的基層治理思維，將維護(hù)鄉(xiāng)村地區(qū)穩(wěn)定與及時(shí)發(fā)現(xiàn)和處置鄉(xiāng)村治理問(wèn)題并重，滿(mǎn)足基層群眾的美好生活需求的結(jié)果必然是基層治理秩序長(zhǎng)久而持續(xù)的穩(wěn)定。如果鄉(xiāng)村治理中出現(xiàn)一些不穩(wěn)定的問(wèn)題，一定是基層工作中的某些方面還存在不足，部分群眾的合法利益沒(méi)有得到有效維護(hù)和切實(shí)保障，需要認(rèn)真細(xì)致地查問(wèn)題、找原因、想對(duì)策，而不是一味的利用非常態(tài)的手段來(lái)實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村地區(qū)的穩(wěn)定。同時(shí)，要賦予鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在鄉(xiāng)村治理工作中的有限政府的角色定位，認(rèn)真做好鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與上級(jí)政府之間的權(quán)責(zé)劃分工作，恢復(fù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在鄉(xiāng)村治理中的自主地位。例如，2018年10月，中共中央辦公廳印發(fā)了《關(guān)于統(tǒng)籌規(guī)范督查檢查考核工作的通知》，專(zhuān)門(mén)對(duì)嚴(yán)格控制主要針對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的督查、檢查和考核總量作出明確規(guī)定，并對(duì)如何進(jìn)行改進(jìn)的方式和方法提出具體要求，給鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府回歸真正意義上的一級(jí)政府提供了契機(jī)。

2.增強(qiáng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府權(quán)限，切實(shí)提升鄉(xiāng)村治理資源的使用效率。實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村治理困境的消解，推動(dòng)鄉(xiāng)村治理秩序的完善，不僅需要國(guó)家加大對(duì)鄉(xiāng)村治理資源投入的力度，更需要將用于鄉(xiāng)村治理的資源和經(jīng)費(fèi)最大可能地下沉到基層，由基層來(lái)統(tǒng)一整合使用經(jīng)費(fèi)和資源，切實(shí)提升鄉(xiāng)村治理資源的使用效率。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府是鄉(xiāng)村治理的主體之一，賦予鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府適當(dāng)?shù)闹卫頇?quán)限和必要的治理資源是做好鄉(xiāng)村治理工作的保障。但是，在以項(xiàng)目制為主導(dǎo)的鄉(xiāng)村治理中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在權(quán)力配置和資源獲取上均處于劣勢(shì)。項(xiàng)目制是當(dāng)前上級(jí)政府對(duì)基層下達(dá)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付資金的主要形式?；鶎诱谀玫礁骷?jí)政府下達(dá)的項(xiàng)目后，雖然獲得了項(xiàng)目資金的支持可以開(kāi)展相應(yīng)的工作，但是在項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)的使用上受到的制約較多，并且獲得的項(xiàng)目與不同地區(qū)的基層治理實(shí)際和需求差異甚大，導(dǎo)致基層政府的工作主要圍繞著上級(jí)下達(dá)的項(xiàng)目運(yùn)轉(zhuǎn)。項(xiàng)目實(shí)施過(guò)程中和實(shí)施結(jié)束后，基層政府要向上級(jí)定期報(bào)送項(xiàng)目執(zhí)行情況和執(zhí)行結(jié)果的各類(lèi)材料，部分項(xiàng)目還要接受上級(jí)政府組織的專(zhuān)家、第三方的多輪評(píng)估。

同時(shí)，項(xiàng)目制的實(shí)施雖然可以將上級(jí)政府的政策導(dǎo)向以項(xiàng)目的形式下達(dá)給基層，從而確保上級(jí)政策意圖的實(shí)現(xiàn)。但是由于我國(guó)國(guó)土面積遼闊，各地域之間的情況差異較大，基層政府在什么階段需要實(shí)施什么項(xiàng)目，項(xiàng)目進(jìn)度如何和項(xiàng)目成效有無(wú)達(dá)到預(yù)期，主動(dòng)權(quán)和決定權(quán)應(yīng)該交由基層民眾和基層政府，因?yàn)榛鶎用癖妼?duì)自己的真實(shí)需求最清楚，基層政府也因離基層民眾最近也最能了解到基層民眾在特定時(shí)期內(nèi)的生活和生產(chǎn)等方面的需求。因此，項(xiàng)目制并非是推動(dòng)基層治理規(guī)范化的良方，不僅束縛了基層政府工作的空間，項(xiàng)目的檢查、評(píng)估和結(jié)項(xiàng)驗(yàn)收等耗費(fèi)了上級(jí)政府和基層政府大量的精力和財(cái)力。為此，需要改變現(xiàn)有的鄉(xiāng)村治理權(quán)限和資源配置上失衡的狀態(tài)，將與鄉(xiāng)村治理有關(guān)的權(quán)限和更多的資源直接賦予給鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，降低以項(xiàng)目形式下達(dá)治理資金等資源的比重，賦予鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府統(tǒng)籌使用治理資源的權(quán)限，切實(shí)提高鄉(xiāng)村治理資源的使用效率。

3.注重鄉(xiāng)村內(nèi)生治理秩序培育，重塑鄉(xiāng)村治理空間。鄉(xiāng)村治理工作的推進(jìn)，需要治理主體投入一定數(shù)量的治理資源。鄉(xiāng)村治理績(jī)效的提升與國(guó)家在鄉(xiāng)村治理上的投入多少存在一定關(guān)聯(lián)，但未必都是正相關(guān)。當(dāng)前，我國(guó)鄉(xiāng)村治理資源的投入逐年加大，但是鄉(xiāng)村治理中暴露的問(wèn)題和存在的風(fēng)險(xiǎn)依然較為突出，并且現(xiàn)有治理秩序的維系對(duì)治理資源投入的依賴(lài)不斷加大。上述現(xiàn)象的存在，雖與當(dāng)前鄉(xiāng)村治理工作面臨的難度和復(fù)雜程度有關(guān)，但更與各級(jí)政府忽視對(duì)鄉(xiāng)村內(nèi)生治理秩序的培育有關(guān)。鄉(xiāng)村治理是鄉(xiāng)村空間的治理，村民是鄉(xiāng)村治理的主角，村民之間在日常交往中形成的“軟法和軟權(quán)力成為鄉(xiāng)村軟治理的法理基礎(chǔ)”[10]，在鄉(xiāng)村治理中扮演著非常重要的作用。目前，在基層政府硬治理日漸受阻和治理能力弱化的情境下，以社會(huì)文化價(jià)值共識(shí)的形塑能力、社會(huì)心理的干預(yù)疏導(dǎo)能力和社會(huì)合作共治的溝通協(xié)調(diào)能力為主要內(nèi)容的軟治理應(yīng)該成為基層政府治理能力重構(gòu)的主要路徑。[11]因此，在鄉(xiāng)村治理中，我們需要處理好鄉(xiāng)政與村治的關(guān)系，要注重培育和引導(dǎo)新鄉(xiāng)賢在鄉(xiāng)村治理中發(fā)揮重要作用，要注意協(xié)調(diào)好外部治理規(guī)則和鄉(xiāng)村內(nèi)生規(guī)則之間的有機(jī)融合，通過(guò)外部力量推動(dòng)和內(nèi)生秩序提升，重塑鄉(xiāng)村治理空間，實(shí)現(xiàn)依靠外部資源投入和內(nèi)部治理規(guī)則雙輪驅(qū)動(dòng)的鄉(xiāng)村治理新格局。

4.堅(jiān)持糾錯(cuò)與容錯(cuò)并舉，激發(fā)基層工作人員的積極性?；鶎庸ぷ魅藛T是鄉(xiāng)村治理的主要依靠力量，基層工作人員的工作積極性直接關(guān)系到鄉(xiāng)村治理的成效如何。目前，影響基層工作人員積極性的主要因素是對(duì)他們的約束機(jī)制和激勵(lì)手段如何平衡的問(wèn)題。當(dāng)前，鄉(xiāng)村治理工作非常繁雜，不僅問(wèn)題多，而且極其容易遇到與政策規(guī)定相背離的特殊情況，需要基層工作人員具備一定的靈活性和工作藝術(shù)。同時(shí)，基層工作人員存在晉升空間有限、待遇不高、問(wèn)責(zé)較多等問(wèn)題，直接影響到基層工作人員的主動(dòng)性和積極性。對(duì)此，一方面要改變當(dāng)前針對(duì)基層工作人員的剛性約束機(jī)制過(guò)多的問(wèn)題，堅(jiān)持糾錯(cuò)與容錯(cuò)并舉，慎用一票否決，把基層干部在推進(jìn)改革中因缺乏經(jīng)驗(yàn)、先行先試出現(xiàn)的失誤錯(cuò)誤，同明知故犯的違紀(jì)違法行為區(qū)分開(kāi)來(lái)。[12]另一方面，要適當(dāng)提高基層工作人員的待遇，增加基層工作人員的晉升機(jī)會(huì)，在領(lǐng)導(dǎo)職數(shù)投放和職級(jí)晉升上向基層工作人員傾斜，加大省市機(jī)關(guān)面向基層選拔工作人員的力度，切實(shí)提高基層工作人員的積極性。同時(shí)，要在保障政府行政編制總量不增加的情況下，合理整合現(xiàn)有行政編制，增加基層政府的行政編制數(shù)量，解決基層治理人員數(shù)量不足和專(zhuān)業(yè)性不強(qiáng)的問(wèn)題。

實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略是健全現(xiàn)代社會(huì)治理格局和固本之策。2018年9月出臺(tái)的《鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略規(guī)劃（2018-2022年）》強(qiáng)調(diào)，要把夯實(shí)基層基礎(chǔ)作為固本之策，推動(dòng)鄉(xiāng)村組織振興。改革開(kāi)放以來(lái)，我國(guó)各級(jí)政府不斷加大在鄉(xiāng)村治理上的制度供給和資源投入的力度，鄉(xiāng)村治理取得了顯著成效。但由于鄉(xiāng)村治理存在資源配置失衡、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)權(quán)小責(zé)大、注重鄉(xiāng)村硬治理等問(wèn)題的存在，使得鄉(xiāng)村治理秩序的建構(gòu)和維系對(duì)治理資源投入的依賴(lài)較大，鄉(xiāng)村治理成本較高。對(duì)此，要改變傳統(tǒng)的以絕對(duì)穩(wěn)定為主導(dǎo)的鄉(xiāng)村治理思維，堅(jiān)持維護(hù)大體穩(wěn)定和優(yōu)化處置問(wèn)題并重，賦予鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府更多的資源和權(quán)限，注重培育鄉(xiāng)村內(nèi)生治理秩序，提高基層工作人員的積極性，通過(guò)權(quán)力和資源的合理配置、硬治理與軟治理并重、外部推動(dòng)與內(nèi)部生成相結(jié)合等方式來(lái)切實(shí)提高鄉(xiāng)村治理資源的使用效率，減少鄉(xiāng)村治理對(duì)資源投入的高度依賴(lài)，推動(dòng)鄉(xiāng)村治理長(zhǎng)效機(jī)制的搭建，助力鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的有效實(shí)施。

參考文獻(xiàn)：

[1] 劉 濤，王 震.中國(guó)鄉(xiāng)村治理中“國(guó)家—社會(huì)”的研究路徑——新時(shí)期國(guó)家介入鄉(xiāng)村治理的必要性分析[J].中國(guó)農(nóng)村觀察，2007（05）.

[2] 常 春，劉劍鋒，石振杰.貧困縣農(nóng)村治理“內(nèi)卷化”與參與式扶貧關(guān)系研究——來(lái)自云南扶貧調(diào)查的實(shí)證[J].公共管理學(xué)報(bào)，2016（01）.

[3] 陳 鋒.分利秩序與基層治理內(nèi)卷化——資源輸入背景下的鄉(xiāng)村治理邏輯[J].社會(huì)，2015（03）.

[4] 周 章，榮 君.鄉(xiāng)村治理中正式制度與非正式制度的關(guān)系解析[J].行政論壇，2015（03）.

[5] 沈費(fèi)偉，劉祖云.發(fā)達(dá)國(guó)家鄉(xiāng)村治理的典型模式與經(jīng)驗(yàn)借鑒[J].農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)問(wèn)題，2016（09）.

[6] 肖唐鏢.近十年我國(guó)鄉(xiāng)村治理的觀察與反思[J].華中師范大學(xué)學(xué)報(bào)（人文社會(huì)科學(xué)版），2014（06）.

[7] 渠敬東.項(xiàng)目制：一種新的國(guó)家治理體制[J].中國(guó)社會(huì)科學(xué)，2012（05）.

[8] 周飛舟.從汲取型政權(quán)到“懸浮型”政權(quán)——稅費(fèi)改革對(duì)國(guó)家與農(nóng)民關(guān)系之影響[J].社會(huì)學(xué)研究，2006 （03）.

[9] 折曉葉，陳嬰嬰.項(xiàng)目制的分級(jí)運(yùn)作機(jī)制和治理邏輯——對(duì) “項(xiàng)目進(jìn)村”案例的社會(huì)學(xué)分析[J].中國(guó)社會(huì)科學(xué)，2011（04）.

[10]? 劉祖云，孔德斌.鄉(xiāng)村軟治理：一個(gè)新的學(xué)術(shù)命題[J]. 華中師范大學(xué)學(xué)報(bào)（人文社會(huì)科學(xué)版），2013（03）.

[11]? 周根才.走向軟治理：基層政府治理能力建構(gòu)[J].學(xué)術(shù)界，2014（10）.

[12]? 關(guān)于進(jìn)一步激勵(lì)廣大干部新時(shí)代新?lián)?dāng)新作為的意見(jiàn)[EB/OL].人民網(wǎng)：http：//politics.people.com.cn/n1/ 2018/0520/c1001-30001402. html.