PPP項(xiàng)目實(shí)質(zhì)性內(nèi)容變更的若干法律問題

周業(yè)莽

隨著《財(cái)政部關(guān)于推進(jìn)政府和社會資本合作規(guī)范發(fā)展的實(shí)施意見》（財(cái)金〔2019〕10號）的出臺，PPP正、負(fù)面清單進(jìn)一步完善。為確保項(xiàng)目依法合規(guī)，處于不同階段的PPP項(xiàng)目都可能面臨實(shí)質(zhì)性內(nèi)容變更的問題。

PPP項(xiàng)目實(shí)質(zhì)性內(nèi)容的變更

PPP項(xiàng)目實(shí)質(zhì)性內(nèi)容包括項(xiàng)目的建設(shè)內(nèi)容與邊界條件。顧名思義，項(xiàng)目的建設(shè)內(nèi)容包括項(xiàng)目整體建設(shè)情況與子項(xiàng)目建設(shè)情況，項(xiàng)目的邊界條件主要包括權(quán)利義務(wù)、交易條件、履約保障和調(diào)整銜接等邊界。邊界條件可分為核心與非核心兩類，而所謂項(xiàng)目核心邊界條件，即PPP項(xiàng)目的核心指標(biāo)，包括運(yùn)作方式、項(xiàng)目合作期限、回報(bào)機(jī)制、資產(chǎn)權(quán)屬等，在項(xiàng)目實(shí)施方案、物有所值評估報(bào)告、財(cái)政承受能力論證報(bào)告中均有體現(xiàn)，并集中反映在采購文件中，成為項(xiàng)目合同的關(guān)鍵內(nèi)容。

在PPP項(xiàng)目推進(jìn)過程中，既可能發(fā)生建設(shè)內(nèi)容的調(diào)整，也可能發(fā)生邊界條件的變更，而這些實(shí)質(zhì)性內(nèi)容的變更，主要發(fā)生在項(xiàng)目的準(zhǔn)備、采購、執(zhí)行階段，對應(yīng)的文件分別是實(shí)施方案、采購文件、項(xiàng)目合同。

項(xiàng)目準(zhǔn)備階段，實(shí)施方案內(nèi)容可發(fā)生實(shí)質(zhì)性變更

PPP項(xiàng)目實(shí)施方案經(jīng)項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)提請當(dāng)?shù)厝嗣裾枰耘鷱?fù)后，原則上不再修改，此后項(xiàng)目應(yīng)嚴(yán)格按照該實(shí)施方案推進(jìn)。確實(shí)需要內(nèi)容變更的，非核心邊界條件調(diào)整或其他程序性事項(xiàng)變更不得影響物有所值評價(jià)與財(cái)政承受能力論證，否則屬于建設(shè)內(nèi)容或核心邊界條件調(diào)整，涉及可行性研究報(bào)告、物有所值評估報(bào)告與財(cái)政承受能力報(bào)告的重新編制，即需要二次識別。

識別結(jié)果一般有三種：一是調(diào)整后的項(xiàng)目不再適用于PPP模式；二是仍可作為原PPP項(xiàng)目推進(jìn)；三是原PPP項(xiàng)目終止，新PPP項(xiàng)目立項(xiàng)。需要注意的是，若調(diào)整變更前項(xiàng)目已入示范庫，則可能涉及撤銷或變更說明等問題。

項(xiàng)目采購階段，采購文件內(nèi)容可依法調(diào)整

根據(jù)《中華人民共和國政府采購法》（以下簡稱《政府采購法》）及相關(guān)規(guī)章制度，采購方式包括公開招標(biāo)、競爭性談判、邀請招標(biāo)、競爭性磋商和單一來源采購。采購過程中，采購文件可以進(jìn)行調(diào)整，但受相關(guān)法律法規(guī)的限制。

（1）對于公開招標(biāo)，依據(jù)《中華人民共和國招標(biāo)投標(biāo)法》（以下簡稱《招投標(biāo)法》）第二十三條：“招標(biāo)人對已發(fā)出的招標(biāo)文件進(jìn)行必要的澄清或者修改的，應(yīng)當(dāng)在招標(biāo)文件要求提交投標(biāo)文件截止時(shí)間至少十五日前，以書面形式通知所有招標(biāo)文件收受人。該澄清或者修改的內(nèi)容為招標(biāo)文件的組成部分?！?/p>

（2）對于競爭性磋商，依據(jù)《財(cái)政部關(guān)于印發(fā)〈政府采購競爭性磋商采購方式管理暫行辦法〉的通知》（財(cái)庫〔2014〕214號）中管理辦法第二十條：“在磋商過程中，磋商小組可以根據(jù)磋商文件和磋商情況實(shí)質(zhì)性變動采購需求中的技術(shù)、服務(wù)要求以及合同草案條款，但不得變動磋商文件中的其他內(nèi)容。實(shí)質(zhì)性變動的內(nèi)容，須經(jīng)采購人代表確認(rèn)。對磋商文件作出的實(shí)質(zhì)性變動是磋商文件的有效組成部分，磋商小組應(yīng)當(dāng)及時(shí)以書面形式同時(shí)通知所有參加磋商的供應(yīng)商?！?/p>

（3）對于競爭性談判，依據(jù)《政府采購非招標(biāo)采購方式管理辦法》（財(cái)政部令第74號）第三十二條：“在談判過程中，談判小組可以根據(jù)談判文件和談判情況實(shí)質(zhì)性變動采購需求中的技術(shù)、服務(wù)要求以及合同草案條款，但不得變動談判文件中的其他內(nèi)容。實(shí)質(zhì)性變動的內(nèi)容，須經(jīng)采購人代表確認(rèn)。對談判文件作出的實(shí)質(zhì)性變動是談判文件的有效組成部分，談判小組應(yīng)當(dāng)及時(shí)以書面形式同時(shí)通知所有參加談判的供應(yīng)商。”

總之，采購文件在公示后，社會資本提交響應(yīng)文件前，可以依法依規(guī)調(diào)整。但是，在采購結(jié)果的確認(rèn)談判階段，依照財(cái)政部《政府和社會資本合作項(xiàng)目政府采購管理辦法》第十五條規(guī)定，僅可就合同中可變更細(xì)節(jié)問題進(jìn)行確認(rèn)談判，不得涉及合同中不可談判的核心條款。這里的“可變更細(xì)節(jié)問題”包括程序性內(nèi)容、輔助性內(nèi)容，也可以是項(xiàng)目的實(shí)質(zhì)性內(nèi)容，但排除建設(shè)內(nèi)容與核心邊界條件，也即“不可談判的核心條款”。

項(xiàng)目建設(shè)內(nèi)容與核心邊界條件均在招標(biāo)文件中體現(xiàn)，因此項(xiàng)目合同必須按照采購文件訂立，如《招投標(biāo)法》第四十六條明確規(guī)定，要按照招標(biāo)文件和中標(biāo)人的投標(biāo)文件訂立書面合同。招標(biāo)人和中標(biāo)人不得再行訂立背離合同實(shí)質(zhì)性內(nèi)容的其他協(xié)議。否則，招投標(biāo)形同虛設(shè)，同時(shí)違法違規(guī)。

項(xiàng)目執(zhí)行階段，項(xiàng)目合同變更受到限制

（1）合同內(nèi)容不得與采購文件沖突。招標(biāo)人、中標(biāo)人訂立背離合同實(shí)質(zhì)性內(nèi)容的協(xié)議，會導(dǎo)致合同因違反《招投標(biāo)法》《中華人民共和國招標(biāo)投標(biāo)法實(shí)施條例》（以下簡稱《招投標(biāo)法實(shí)施條例》）等法律法規(guī)的強(qiáng)制性規(guī)定而無效。且根據(jù)《招投標(biāo)法實(shí)施條例》第七十五條規(guī)定，招標(biāo)人、中標(biāo)人訂立背離合同實(shí)質(zhì)性內(nèi)容的協(xié)議的，由有關(guān)行政監(jiān)督部門責(zé)令改正，可以處中標(biāo)項(xiàng)目金額5‰以上10‰以下的罰款。

（2）對建設(shè)內(nèi)容的補(bǔ)充協(xié)議嚴(yán)格受限。根據(jù)《政府采購法》第四十九條、《政府采購法實(shí)施條例》第六十七條規(guī)定，政府采購合同履行中，采購人須追加與合同標(biāo)的相同的貨物、工程或者服務(wù)的，在不改變合同其他條款的前提下，可以與供應(yīng)商協(xié)商簽訂補(bǔ)充合同，但所有補(bǔ)充合同的采購金額不得超過原合同采購金額的10%。

因此，當(dāng)追加的采購金額不超過原合同采購金額的10%時(shí)，法律允許對合同實(shí)質(zhì)性內(nèi)容進(jìn)行調(diào)整，但必須滿足以下四個(gè)條件：①只能由采購人追加；②追加的貨物、工程或者服務(wù)必須與原合同標(biāo)的相同；③不得改變合同其他條款；④雙方須經(jīng)協(xié)商簽訂書面補(bǔ)充協(xié)議予以確認(rèn)。

當(dāng)欲追加的采購金額超過原合同采購金額的10%時(shí)，則不得以補(bǔ)充協(xié)議變更合同，否則依照《政府采購法實(shí)施條例》第六十七條規(guī)定，由財(cái)政部門責(zé)令限期改正，給予警告，對直接負(fù)責(zé)的主管人員和其他直接責(zé)任人員依法給予處分，并予以通報(bào)。于此情形，應(yīng)當(dāng)就該追加部分另行啟動新的采購程序。

（3）項(xiàng)目合同變更的程序要求。一般而言，按照項(xiàng)目合同約定的條件和程序，項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)和社會資本或項(xiàng)目公司可根據(jù)社會經(jīng)濟(jì)環(huán)境、公共產(chǎn)品和服務(wù)的需求量及結(jié)構(gòu)等條件的變化，提出修約，即提出變更項(xiàng)目合同的申請，在不違背上述法律法規(guī)的前提下，報(bào)當(dāng)?shù)厝嗣裾畬徍送ㄟ^后執(zhí)行。

PPP項(xiàng)目實(shí)質(zhì)性內(nèi)容變更的重復(fù)審批風(fēng)險(xiǎn)

根據(jù)國務(wù)院辦公廳發(fā)布的《關(guān)于加強(qiáng)和規(guī)范新開工項(xiàng)目管理的通知》，新建項(xiàng)目審批文件主要包括水土保持方案、環(huán)境影響評價(jià)報(bào)告、項(xiàng)目用地預(yù)審報(bào)告、規(guī)劃選址意見書、用地及規(guī)劃許可等。但在實(shí)踐中，已經(jīng)審批的項(xiàng)目若發(fā)生實(shí)質(zhì)性內(nèi)容變更不在少數(shù)，涉及重新報(bào)批的問題。是否存在重復(fù)審批，關(guān)鍵在于對原審批的定性。

一般認(rèn)為，原審批存在兩種情形：一是如果當(dāng)該審批在當(dāng)?shù)匦姓S可目錄范圍內(nèi)時(shí)，依據(jù)《中華人民共和國行政許可法》、國務(wù)院法制辦關(guān)于《撤回、撤銷、注銷、吊銷行政許可的適用規(guī)則》的相關(guān)規(guī)定，行政許可依據(jù)的客觀情況發(fā)生重大變化的，行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)基于公共利益的需要收回已經(jīng)頒發(fā)的行政許可。報(bào)批單位可以向?qū)徟鷻C(jī)關(guān)提出撤回申請，由行政機(jī)關(guān)做出書面決定，說明撤回行政許可的法律依據(jù)或者事實(shí)基礎(chǔ)，如項(xiàng)目的用地及規(guī)劃許可。二是如果當(dāng)該審批不在行政許可目錄范圍內(nèi)時(shí)，審批實(shí)際上為項(xiàng)目立項(xiàng)的前置辦事程序，不屬于行政許可。此時(shí)若項(xiàng)目的性質(zhì)、規(guī)模、建設(shè)地點(diǎn)等發(fā)生變化，無須經(jīng)過撤回、撤銷等行政程序，重新報(bào)批即可，如水土保持方案、環(huán)評報(bào)告、用地預(yù)審報(bào)告、可行性研究報(bào)告等，自然沒有重復(fù)審批之慮。

PPP項(xiàng)目增加非同質(zhì)性建設(shè)內(nèi)容的風(fēng)險(xiǎn)及對策

雖然前述說明了PPP項(xiàng)目實(shí)質(zhì)性內(nèi)容在準(zhǔn)備、采購、執(zhí)行階段的可行變更方案，但實(shí)踐中還存在一種風(fēng)險(xiǎn)較大的變更行為，即在項(xiàng)目執(zhí)行階段增加非同質(zhì)性建設(shè)內(nèi)容。尤其是自財(cái)辦金〔2017〕92號文出臺以來，即使地方上確實(shí)存在真實(shí)需求，一旦操作不慎，就有可能違法違規(guī)，被禁止入庫或清理出庫。

具體而言，項(xiàng)目在執(zhí)行階段直接增加非同質(zhì)性建設(shè)內(nèi)容違反《政府采購法》第四十九條。為規(guī)避該風(fēng)險(xiǎn)，有三種方案可供選擇。

（1）根據(jù)增加后的新項(xiàng)目合同建設(shè)內(nèi)容，對整個(gè)項(xiàng)目重新招標(biāo)。換言之，重新走一遍準(zhǔn)備、采購流程，但存在如下風(fēng)險(xiǎn)：①由于財(cái)金〔2019〕10號文明確規(guī)定“采用公開招標(biāo)、邀請招標(biāo)、競爭性磋商、競爭性談判等競爭方式選擇社會資本方”，原來的社會資本不一定中標(biāo)；②由于項(xiàng)目提前終止，很可能需要解散項(xiàng)目公司，由此帶來一系列解散的問題；③毫無疑問，這一推倒重來的方案將嚴(yán)重影響項(xiàng)目進(jìn)度。

（2）將計(jì)劃增加的非同質(zhì)性建設(shè)內(nèi)容作為新的PPP項(xiàng)目另行采購，即將一個(gè)大項(xiàng)目分成兩個(gè)項(xiàng)目。該做法的優(yōu)勢是避免了前述第一種方案的第二項(xiàng)風(fēng)險(xiǎn)，雖然現(xiàn)有項(xiàng)目不用重新采購和延遲進(jìn)度，但從整體上仍無法避免第一項(xiàng)和第三項(xiàng)風(fēng)險(xiǎn)。

（3）在地方政府的財(cái)政支出責(zé)任占比不超過5%時(shí)，可以考慮將計(jì)劃增加的非同質(zhì)性建設(shè)內(nèi)容單列出來，由政府方自行投資建設(shè)，則不影響原有PPP項(xiàng)目，也無法律風(fēng)險(xiǎn)。

結(jié)語

綜上所述，不僅PPP項(xiàng)目需要變更以滿足正、負(fù)面清單要求，其變更行為本身也須依法合規(guī)。這表明我國PPP經(jīng)過了野蠻生長期、控制調(diào)整期，正式步入穩(wěn)定推進(jìn)期。所以，PPP在我國大有可為，但前提是不忘初衷、規(guī)范發(fā)展、服務(wù)改革。