論風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則在我國的適用問題

石齊齊

摘 要：風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則是在環(huán)境危害不確定的情況下預(yù)防發(fā)生環(huán)境破壞的義務(wù)的指導(dǎo)思想。而就我國目前的立法來看，并沒有將風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則作為基本原則納入到環(huán)境法中。風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則由于其科學(xué)的不確定性，在特定的指導(dǎo)和使用過程中往往面臨三大問題即啟動(dòng)時(shí)間點(diǎn)遲延問題、政府機(jī)構(gòu)缺乏法律依據(jù)而難以啟動(dòng)補(bǔ)救措施的問題，以及原則不確定性引發(fā)的弊端問題。為了解決這些實(shí)際問題，首先要在立法中確立風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則，其次引入一些基本方法來減少風(fēng)險(xiǎn)的不確定性。最后還應(yīng)明確，風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則并不普遍適用，應(yīng)結(jié)合劃分風(fēng)險(xiǎn)等級(jí)確定風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則有限適用的領(lǐng)域。

關(guān)鍵詞：環(huán)境法；風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則；科學(xué)不確定性；有限適用

1 風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則

大多數(shù)學(xué)者認(rèn)為《里約環(huán)境與發(fā)展宣言》原則十五是對(duì)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則的最準(zhǔn)確表達(dá)：“為了保護(hù)環(huán)境，各國應(yīng)根據(jù)它們的能力廣泛采取預(yù)防性措施。凡有可能造成嚴(yán)重的或不可挽回的損害的地方，不能把缺乏充分的科學(xué)肯定性作為推遲采取防止環(huán)境退化的費(fèi)用低廉的措施的理由?！庇纱丝梢?，風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則的重點(diǎn)有以下幾點(diǎn)：

第一，一定的風(fēng)險(xiǎn)存在。任何可能造成嚴(yán)重?fù)p壞或不可挽回的損害的情況都屬于環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)。并且風(fēng)險(xiǎn)因素造成了嚴(yán)重?fù)p害或無法彌補(bǔ)的損害。例如，生物多樣性喪失，氣候變化，環(huán)境污染和其他問題。這些問題通常都造成了嚴(yán)重后果，一旦發(fā)生就難以逆轉(zhuǎn)。然而，這些后果通常是隱藏的，而且性能周期很長，因此我們?cè)谑褂蔑L(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則時(shí)會(huì)考慮多方面的觀點(diǎn)并結(jié)合長期發(fā)展需求來看待風(fēng)險(xiǎn)的嚴(yán)重威脅性。

第二，風(fēng)險(xiǎn)往往是科學(xué)不確定的。一般風(fēng)險(xiǎn)在開始時(shí)非常隱蔽，并且不容易被注意到。人們?nèi)匀粚?duì)某些風(fēng)險(xiǎn)產(chǎn)生機(jī)制，傳播途徑和環(huán)境危害之間的因果關(guān)系等充滿了不確定性，并且由于科學(xué)技術(shù)發(fā)展的局限性，人們更缺乏證據(jù)來證明其中的關(guān)系。

第三，應(yīng)及時(shí)采取預(yù)防措施，不應(yīng)拖延。由于過去的環(huán)境保護(hù)是在有了充分證明的科學(xué)證據(jù)之后采取的，因此這些科學(xué)證據(jù)被認(rèn)為是環(huán)境保護(hù)的基礎(chǔ)。但由于風(fēng)險(xiǎn)本身的不確定性，科學(xué)證據(jù)也存在太多的科學(xué)不確定性，環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)的后果又是無法彌補(bǔ)的，因此不能以“科學(xué)不確定性”為借口推遲甚至拒絕采取行動(dòng)。因?yàn)槿绻愕却茖W(xué)證據(jù)證明風(fēng)險(xiǎn)和環(huán)境危害之間的因果關(guān)系之后再采取措施，它很可能早已無濟(jì)于事。因此，應(yīng)該將風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則的一般義務(wù)有所延伸即從防止造成嚴(yán)重?fù)p害的環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)，或者有充分證明的科學(xué)證據(jù)的環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)延伸到那些未經(jīng)科學(xué)證明并可能危害環(huán)境的風(fēng)險(xiǎn)。

第四，注意平衡因素并采取適當(dāng)?shù)念A(yù)防措施。各國應(yīng)該盡量廣泛的采取預(yù)防措施，但是也需要結(jié)合自身能力，符合成本效益原則的要求。不宜矯枉過正，產(chǎn)生其他的不利后果。更不應(yīng)該將風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則作為絕對(duì)的原則，或者是“兜底條款”性質(zhì)的原則，采取不合理的預(yù)防措施。更要杜絕在采取不合理的預(yù)防措施之后造成了不良后果，以風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則為擋箭牌來逃避法律責(zé)任情況的發(fā)生。

2 風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則在我國的立法現(xiàn)狀及現(xiàn)實(shí)問題

2.1我國的立法現(xiàn)狀

目前，我國在許多法律法規(guī)和規(guī)章中都體現(xiàn)了風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防的原則精神。但是，不可否認(rèn)的是，我國目前的環(huán)境保護(hù)法中沒有明確的風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則。目前我國的預(yù)防原則仍然是基于科學(xué)確定性的預(yù)防，適用于對(duì)環(huán)境問題肯定的場(chǎng)合。它不是基于科學(xué)的不確定性，也不適用于存在不確定性的情況下的風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防?！董h(huán)境保護(hù)法》是我國的環(huán)境基本法，于1989年就早已頒布，當(dāng)時(shí)我國并未引入風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則。因此，由于時(shí)代的限制，在確定基本原則時(shí)規(guī)定了“預(yù)防為主，防治結(jié)合”的原則，并沒有規(guī)定風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則。即使是在完成25年首次修訂的2015年1月1日起施行的新環(huán)保法中第五條是這樣規(guī)定的“環(huán)境保護(hù)堅(jiān)持保護(hù)優(yōu)先、預(yù)防為主、綜合治理、公眾參與、損害擔(dān)責(zé)的原則”，也并沒有直接規(guī)定風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則。由此可見，風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則在我國立法中的還是處于非常謹(jǐn)慎的地位，在很多環(huán)境領(lǐng)域是缺乏立法規(guī)范的。

幸運(yùn)的是，《大氣污染防治法》第45條規(guī)定了控制臭氧消耗物質(zhì)的規(guī)定，這一規(guī)定明確反映了風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防的原則。此外，在2002年《清潔生產(chǎn)促進(jìn)法》、《環(huán)境影響評(píng)價(jià)法》的第一條中制定本法的展現(xiàn)出的預(yù)分析預(yù)測(cè)和預(yù)防不良反應(yīng)的出現(xiàn)即是風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防思維的體現(xiàn)。而且管理危險(xiǎn)化學(xué)品和轉(zhuǎn)基因生物的法律中有明確的風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則，如《危險(xiǎn)化學(xué)品安全管理?xiàng)l例》和《廢棄危險(xiǎn)化學(xué)品污染環(huán)境防治辦法》要求對(duì)危險(xiǎn)化學(xué)品的生產(chǎn)，管理，儲(chǔ)存，運(yùn)輸，使用和處置廢棄危險(xiǎn)化學(xué)品進(jìn)行安全管理，如《新化學(xué)物質(zhì)環(huán)境管理辦法》提出了新化學(xué)物質(zhì)暴露評(píng)估，環(huán)境污染防治措施和安全保護(hù)措施的要求，再如《農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)基因生物安全管理?xiàng)l例》它建立了農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)基因生物安全的分級(jí)管理評(píng)估系統(tǒng)，農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)基因生物安全評(píng)估系統(tǒng)和農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)基因生物標(biāo)識(shí)系統(tǒng)。雖然這些是國務(wù)院或環(huán)境保護(hù)局制定的行政法規(guī)或部門規(guī)章，可能有立法水平相對(duì)較低、涉及的領(lǐng)域不多等諸多問題，但在這些規(guī)定中都真實(shí)的反映了風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則的要求，體現(xiàn)出了提前預(yù)防的精神。

2.2風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則在我國的現(xiàn)實(shí)問題

2.2.1啟動(dòng)時(shí)間點(diǎn)遲延問題。

因?yàn)閭鹘y(tǒng)觀念經(jīng)常假設(shè)環(huán)境在危害發(fā)生之前是安全的，并且因?yàn)槟壳暗念A(yù)防原則是預(yù)防為主、防治結(jié)合、綜合治理，這些原則會(huì)給人們心理上留下退路，可以容忍一部分的環(huán)境污染或者破壞的存在。這使得風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則中的風(fēng)險(xiǎn)成為科學(xué)的不確定性，成為人們對(duì)待環(huán)境保護(hù)的觀望態(tài)度，更有甚者成為潛在的污染者沒有及時(shí)采取預(yù)防措施的借口。人們心理上總會(huì)覺得可以再等等可以以后再治理，潛在的污染者更是可以以環(huán)境危害的科學(xué)不確定性，科學(xué)并沒有確切的證據(jù)證明為由拒絕采取預(yù)防措施。但這種延遲只會(huì)錯(cuò)過預(yù)防和解決的最佳時(shí)機(jī)。事實(shí)上最重要的不是是否有科學(xué)證據(jù)證明采取預(yù)防措施的必要性，而是采取預(yù)防措施的啟動(dòng)時(shí)間點(diǎn)。

2.2.2政府監(jiān)管機(jī)構(gòu)的尷尬地位即政府機(jī)構(gòu)沒有法律依據(jù)可以采取救濟(jì)措施。

因?yàn)轱L(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則的核心在于：當(dāng)科學(xué)知識(shí)在理解環(huán)境問題時(shí)未達(dá)成共識(shí)或產(chǎn)生沖突時(shí)，如果存在可能對(duì)環(huán)境造成嚴(yán)重或不可逆轉(zhuǎn)損害的威脅，科學(xué)的不確定性不能成為延遲或拒絕采取預(yù)防措施的原因，從而降低了環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)的可能性和風(fēng)險(xiǎn)損害程度。因此，防止環(huán)境破壞的一般義務(wù)可以延伸到科學(xué)不確定性的環(huán)境行為，即政府監(jiān)管機(jī)構(gòu)不會(huì)如此面對(duì)證明明應(yīng)當(dāng)采取防范性措施是理由不充分的困境。如果可以在法律上確立風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則，則可以將風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則作為保護(hù)環(huán)境的一般義務(wù)的法律依據(jù)，而不是政府機(jī)構(gòu)或企業(yè)不采取預(yù)防措施的“權(quán)力來源”。

2.2.3由風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則本身的不確定性引發(fā)的問題。

問題一，界定具有主觀性。它的定義是主觀的，因此很有可能被環(huán)境保護(hù)決策者和立法者濫用到科學(xué)基礎(chǔ)之外。問題二，它的應(yīng)用可能會(huì)加劇貿(mào)易保護(hù)主義。由于該原則適用于未經(jīng)科學(xué)證實(shí)的環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)，因此進(jìn)口國可將此不確定性風(fēng)險(xiǎn)列為采集的科學(xué)可能性，只選擇對(duì)本國有利但可能不公平的數(shù)據(jù)，從而采取不必要的進(jìn)口禁令。

3 關(guān)于風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則適用的建議

3.1立法層面：完善風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則立法

隨著風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則的日益重要，我國應(yīng)根據(jù)國家的實(shí)際需要，加強(qiáng)和完善國內(nèi)立法中的風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則立法。第一，從國際環(huán)境條約和國外立法的成功經(jīng)驗(yàn)來看，風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則對(duì)于防范未來可能發(fā)生的重大環(huán)境破壞，促進(jìn)社會(huì)經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展具有重要意義。只有將風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則提高到“基本環(huán)境法”承認(rèn)的基本規(guī)范，才能協(xié)調(diào)發(fā)揮其他環(huán)境立法，指導(dǎo)環(huán)境正義和環(huán)境執(zhí)法，使我國的環(huán)境法律體系構(gòu)筑起一道道預(yù)防環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)的制度防線。第二，積極落實(shí)重點(diǎn)環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域的風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則。風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則主要涉及人類，動(dòng)植物健康和生物安全，我國應(yīng)當(dāng)在這些領(lǐng)域的法律法規(guī)中加入與風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則的相關(guān)規(guī)定，如可在規(guī)范轉(zhuǎn)基因生物、危險(xiǎn)化學(xué)品專門性法律中增加采取風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防措施的規(guī)定。第三，建立健全風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則的相關(guān)法律制度。目前，一些與風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則有關(guān)的法律制度已納入我們的法律。如標(biāo)識(shí)制度、清潔生產(chǎn)制度、許可證制度，以及一定程度的基于風(fēng)險(xiǎn)的活動(dòng)實(shí)施者責(zé)任制度等。但這些制度還需要進(jìn)一步的完善和發(fā)展。因此我們可以建立評(píng)估體系，開展環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估體系。這個(gè)評(píng)估體系可以有相關(guān)的環(huán)境組織部門或機(jī)構(gòu)發(fā)起，由他們?cè)诎l(fā)現(xiàn)存在不確定性的環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)之后，對(duì)人體健康和生態(tài)環(huán)境可能造成的安全隱患進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)分析，確保生活環(huán)境的健康發(fā)展。環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估作為風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則的支撐系統(tǒng)，目前已應(yīng)用于國家相關(guān)環(huán)境保護(hù)工作中。例如建立環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)管理和環(huán)境問題的保證金制度，作為環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防基金，它將分析和計(jì)算可能引入的新技術(shù)，化學(xué)產(chǎn)品和轉(zhuǎn)基因生物生產(chǎn)中可能造成的環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)，并以貨幣的形式反映出來，在開展活動(dòng)之前向相關(guān)環(huán)境組織繳納環(huán)境保證息。環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)信息的建立和檢測(cè)主要用于確定某項(xiàng)活動(dòng)的實(shí)施是否會(huì)對(duì)環(huán)境造成危害。但是，我國在風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防過程中沒有相關(guān)制度來規(guī)定如何收集環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)信息。因此在環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防過程中，不僅要加強(qiáng)風(fēng)險(xiǎn)信息的收集，還要對(duì)環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)預(yù)測(cè)的實(shí)施進(jìn)行后測(cè)，并收集相關(guān)信息和數(shù)據(jù)，為今后的環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防工作提供科學(xué)依據(jù)。

3.2方法層面：劃分風(fēng)險(xiǎn)等級(jí)，減少風(fēng)險(xiǎn)的不確定性。

適用于風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則的主要問題是確定環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)的威脅程度即嚴(yán)重，重大和不可逆轉(zhuǎn)威脅的具體標(biāo)準(zhǔn)是什么？在應(yīng)用風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則（即門檻）之前必須達(dá)到一定的標(biāo)準(zhǔn)，以及不同的級(jí)別應(yīng)適用不同的標(biāo)準(zhǔn)，使用不同程度嚴(yán)格的風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則。也就是風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則在具體領(lǐng)域里的有限適用或者在有限領(lǐng)域里的具體適用問題。這些都需要?jiǎng)澐诛L(fēng)險(xiǎn)等級(jí)，減少風(fēng)險(xiǎn)的不確定性才能得到解決。教科文組織啟動(dòng)的“預(yù)防原則”被定義為“道德上不可接受的損害”，其中包括“威脅到人類的生命或健康的損害；嚴(yán)重和有效地?zé)o法挽回的損害；對(duì)當(dāng)代或后代不公平的損害；未有充分地考慮那些受影響者的人權(quán)而實(shí)施的損害?！彪m然這些還是在環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)具有更高門檻的前提下細(xì)分的風(fēng)險(xiǎn)等級(jí)，但在一定程度上為我們提供了劃分風(fēng)險(xiǎn)等級(jí)的指導(dǎo)。

3.3領(lǐng)域?qū)用妫捍_定符合風(fēng)險(xiǎn)等級(jí)標(biāo)準(zhǔn)的有限領(lǐng)域

風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則的應(yīng)用領(lǐng)域不僅要求具有風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則的四個(gè)組成部分，還要求具有某些風(fēng)險(xiǎn)。風(fēng)險(xiǎn)往往是科學(xué)上的不確定因素，所以在采取預(yù)防措施時(shí)要特別注意平衡因素，要采取適當(dāng)?shù)念A(yù)防措施，還需要注意確定符合風(fēng)險(xiǎn)等級(jí)標(biāo)準(zhǔn)的有限區(qū)域。我國環(huán)境法中風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則應(yīng)用有限的領(lǐng)域應(yīng)主要包括：氣候變化，生物多樣性保護(hù)和轉(zhuǎn)基因食品安全。這三個(gè)領(lǐng)域的環(huán)境問題具有科學(xué)的不確定性，因此應(yīng)在環(huán)境問題符合門檻時(shí)即當(dāng)這些環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)造成的潛在危害很大時(shí)，及時(shí)采取風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防措施。如果，一旦這些領(lǐng)域造成損害，它們將是嚴(yán)重和不可逆轉(zhuǎn)的，威脅到我們公民的生命和安全以及國家安全，因此在這些領(lǐng)域應(yīng)用風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則時(shí)應(yīng)重點(diǎn)考慮平衡因素，進(jìn)行成本效益分析。因此，在我國環(huán)境法中，氣候變化，生物多樣性保護(hù)和轉(zhuǎn)基因食品安全等領(lǐng)域應(yīng)該有限適用風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則。

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