基于社會危機事件的敏感檔案開放問題研究

唐啟

[摘要]社會危機事件敏感檔案的開放就是指將圍繞社會危機事件所生成的各類敏感檔案，以多種形式向社會開放利用。其開放對促進檔案館工作轉(zhuǎn)型升級和提升政治自信，繁榮科學、文化、教育事業(yè)具有重要意義。但敏感檔案開放時間鑒定困難、利用手續(xù)繁雜導致其開放工作難以落實，應當努力提高國家政治自信及公民檔案認知、促進檔案局與保密局業(yè)務(wù)合作及法律協(xié)調(diào)和加快檔案館非涉密館藏鑒定及資源開發(fā)。

[關(guān)鍵詞]危機事件敏感檔案檔案開放檔案保密

[分類號]G270

Research on the Open Issues of Sensitive Archives Based on Social Crisis Events

Tang Qi

（School of Information Management of Heilongjiang University， Harbin， Heilongjiang， 150080）

Abstract： The opening of sensitive archives of social crisis events refers to the process of opening and utilizing all kinds of sensitive archives generated around social crisis events in various forms. Its opening up is of great significance to promote the transformation and upgrading of archives work， enhance political self- confidence， and prosper scientific， cultural and educational undertakings. However， it is difficult to identify sensitive archives when they are open and to implement their opening work because of the complicated procedures. We should strive to improve national political self- confidence and citizen’s awareness of archives， promote the cooperation between Archives Bureau and secret bureau， coordinate the law and speed up the identification of archives’non-secret collections and the development of resources.

Keywords： Crisis Events； Sensitive Archives； Archives Opening； Archives Secrecy

檔案從產(chǎn)生之日起就因是為統(tǒng)治階級服務(wù)的工具而具有極強的保密性。16世紀，馮·拉明根、安德烈斯·博尼法西奧等學者就率先提出檔案應該開放的主張，該主張也經(jīng)由大革命后法國的《穡月七日檔案法令》從觀念上層建筑轉(zhuǎn)化為政治上層建筑。在我國的改革開放40年中，檔案體制伴隨著我國上層建筑改革的大環(huán)境而進行調(diào)整?！吨腥A人民共和國檔案法》的頒布以及開放歷史檔案政策的出臺使檔案開放進入到了一個嶄新時期。

“十九大”以來，黨再次強調(diào)要全面推進依法治國，重申了要堅持人民的主體地位，保障公民的知情權(quán)及政治參與。2018年4月24日，國務(wù)院辦公廳發(fā)布《關(guān)于印發(fā)2018年政務(wù)公開工作要點的通知》，其中明確表示：“要加強公開解讀回應工作，圍繞重點領(lǐng)域加大主動公開力度，圍繞社會重大關(guān)切加強輿情回應?！鄙鐣卮箨P(guān)切的直接記錄是敏感檔案，輿情回應的有效方式就是開放其中可以開放的檔案，落實政務(wù)公開，保障公眾知情權(quán)。而其中，敏感檔案由于其自身的敏感性，它的開放利用一直存在著開放不當或過度保密的現(xiàn)象。這就需要我們?nèi)ヌ綄び涗浬鐣C事件的敏感檔案在開放環(huán)節(jié)出現(xiàn)問題的原因，探求促進敏感檔案信息合理開放的途徑，從而滿足新時代對于檔案開放及社會信息傳播的客觀要求。

1本體論：社會危機事件和敏感檔案開放的理論耦合

社會危機事件，是指在人類社會的生產(chǎn)生活中，除去由自然原因引發(fā)的自然災害，由人為原因引發(fā)的社會群體性危機、恐慌，并造成較為嚴重的社會損失的事件，諸如關(guān)乎國家安全的政治運動、軍事行動、社會動亂。美國學者羅森豪爾特也曾指出：“危機事件是對一個社會系統(tǒng)的基本價值和行為準則架構(gòu)構(gòu)成嚴重威脅，并且在時間壓力和不確定性極高的情況下必須對其做出關(guān)鍵決策的事件?！鄙鐣C事件一般具有突發(fā)性、緊急性、高度不確定性、影響的社會性和決策的非程序化性等特征。

社會危機事件敏感檔案，是指社會危機事件發(fā)生過程中及解決社會危機事件的過程中，圍繞社會危機事件所生成和使用的各種檔案。這種檔案由于其記錄事件的敏感性，因而也具有著極強的敏感性，這種敏感性表現(xiàn)在外就是極強的保密性。敏感檔案和一般檔案特性的對比如表1所示。

第一，從記錄的事件內(nèi)容來看：一般檔案以記錄社會主體的普通活動為主，而敏感檔案則是以記錄事故災難、公共衛(wèi)生事件、社會安全事件等敏感事件為主。第二，從保管期限來看：一般檔案由于其記錄事件的常態(tài)性和一般性，以短期保管為主，而敏感檔案由于其記錄事件的敏感性和重要性，絕大部分檔案以長期保管為主。第三，從保密年限上來看：一般檔案自形成之日起30年左右要向社會開放，而敏感檔案由于其內(nèi)容的特殊性開放年限一般大于30年。第四，從利用的過程來看：一般檔案利用流程相對簡單，限制較少，而敏感檔案由于其內(nèi)容的敏感性，利用手續(xù)相對復雜。

社會危機事件下的敏感檔案開放，就是指將圍繞社會危機事件所生成的各類敏感檔案，以多種形式向社會開放利用。檔案開放服務(wù)是檔案事業(yè)的落腳點，而敏感檔案的開放是檔案開放中的關(guān)鍵一環(huán)，占據(jù)著重要地位。社會危機事件檔案的開放是檔案開放工作的敏感點和關(guān)鍵點，要處理好開放和保密的關(guān)系，合理促進非涉密敏感檔案開放利用，保障公民知情權(quán)，發(fā)揮敏感檔案信息的情報價值。

2價值論：社會危機事件敏感檔案合理開放的程度分析

2.1適度原則——敏感檔案合理開放的重要價值

其一，社會危機檔案合理開放對檔案館角色調(diào)整具有重要價值。檔案館是公益文化事業(yè)單位，這是檔案館職能的應有邏輯，也是我國對檔案館角色的根本定位。所謂檔案館角色的轉(zhuǎn)型升級，就是指檔案館向文化服務(wù)部門的轉(zhuǎn)型，以及從檔案保管場所向檔案信息利用機構(gòu)的轉(zhuǎn)型和從被動式檔案信息服務(wù)向主動式檔案信息服務(wù)的轉(zhuǎn)型。自19世紀法國大革命后的法國檔案工作改革開始，檔案館應走向開放利用的主張才真正從理論倡議開始付諸實踐。但是，長久以來，由于歷史習慣的影響及公眾心目中對檔案機要屬性的固有認識，檔案的開放利用工作、檔案的價值發(fā)揮以及檔案館的信息服務(wù)職能的落地一直都存在著一些問題。從辯證法矛盾論的哲學范疇來看，事物的主要方面、關(guān)鍵環(huán)節(jié)的轉(zhuǎn)變影響甚至決定著事物性質(zhì)的變化，并帶動著事物其他方面性質(zhì)的轉(zhuǎn)變。社會危機事件敏感檔案是檔案館中保存的記錄社會重大問題，且相較于一般檔案來說更具機密性的檔案材料。該種特殊檔案的合理開放會帶動檔案館提升一般檔案的檔案鑒定工作質(zhì)量、完善檔案的開放利用制度并促進其實際開放職能的落地，從而真正實現(xiàn)檔案館向檔案信息服務(wù)機構(gòu)的角色轉(zhuǎn)變。

其二，社會危機檔案合理開放對提升政治自信，繁榮科學、文化、教育事業(yè)具有重要價值。社會危機事件檔案的開放是一個國家政治自信的體現(xiàn)，這既體現(xiàn)了政府對人民知情權(quán)的尊重，也是人民當家做主的生動寫照。同時，作為記錄社會危機事件的敏感檔案，其蘊含著豐富的知識單元，涵蓋了各領(lǐng)域重要的情報信息。其開放工作的落實可以更廣泛地消除知識孤島現(xiàn)象，從而使檔案館更好發(fā)揮其存憑、留史、資政、育人之功能，推動繁榮國家的科學、文化、教育事業(yè)。

2.2過猶不及——敏感檔案開放不當?shù)南麡O危害

社會危機事件敏感檔案的合理開放具有著重要意義和價值，然而對“合理開放”的把握也顯得尤為重要，如果不合理、不合法、不適度地開放敏感檔案，也會給社會帶來消極危害。

其一，過度開放檔案造成社會緊張。相當一部分檔案關(guān)乎國家、組織、公民的政治、軍事、安全等重大利益。作為主要承載機關(guān)記憶的檔案館而言，移交進館的檔案大多為國家各機關(guān)的檔案材料，如果不能將敏感檔案開放控制在合理范圍內(nèi)，忽視開放的內(nèi)容范圍、人員范圍的話，難免會擾亂社會正常公共秩序。

其二，過度保密檔案難以發(fā)揮價值。信息服務(wù)是檔案館工作的出發(fā)點和落腳點，信息在傳遞的過程中，其價值才能發(fā)揮。過度強調(diào)檔案的機要性，就會使社會信息運轉(zhuǎn)產(chǎn)生滯后，造成政府及公民之間信息溝通不及時、不對稱，企業(yè)無法完全掌握市場環(huán)境，經(jīng)營盲目，加大投資風險，危及市場安全。

3存在論：社會危機事件敏感檔案開放現(xiàn)狀及原因分析

3.1時間的徘徊：敏感檔案開放時間鑒定更加困難

開放時間確立困難意即社會危機事件敏感檔案很難判斷其封閉期的時限。目前而言，社會危機檔案的開放屬于“滯后”中的“滯后”，這種開放時間確立上的困難在實際工作中就表現(xiàn)為一種被動的等待。具體原因如下：

第一，敏感檔案開放的間接影響難于判斷。這種困難如同再優(yōu)秀的檔案工作者也難以精準鑒定一份檔案的價值，判斷好銷毀此份檔案后是否絕對不會有人利用。一方面，檔案的利用具有偶發(fā)性、隨機性；另一方面，檔案開放尤其關(guān)乎國家重大利益及敏感問題的社會危機檔案開放的影響具有間接性、廣域性及不可逆性。因而形成了時間維度的敏感檔案的開放壁壘。

第二，行政改革相對滯后的影響。檔案具有極強的政治性，即政治依附性，因而檔案事業(yè)發(fā)展總是在大的政治環(huán)境下，與政治體制為核心的上層建筑同呼吸共命運。我國自改革開放以來，經(jīng)濟體制改革先于政治，政治自信有待提高。這種體制層面及自信層面的問題，在使得一般檔案的開放都變得較為被動的同時，記錄社會危機事件的敏感檔案的開放利用就更顯其被動性，這種被動性的具體的表現(xiàn)之一就是較難鑒定敏感檔案的開放時間。

3.2流程的跋涉：敏感檔案利用手續(xù)更加繁雜

即便不是利用社會危機檔案，檔案館一般的檔案查閱都需要嚴格的程序。這種查閱程序的復雜與敏感檔案的特殊性及利用后可能產(chǎn)生影響的嚴峻性有關(guān)。當然，檔案信息化程度不高也是客觀原因。2016年新修訂的《檔案法》第十九條第三款中規(guī)定的利用開放檔案的“合法證明”，在《檔案法（實施辦法）》中被解釋為“介紹信、工作證、身份證等合法證明”，而在《檔案館工作通則》第二十一條第一款中，則被解釋為“必須持本單位的正式介紹信”。這種檔案利用手續(xù)的繁雜究其原因如下：

第一，是由敏感檔案的特殊屬性決定的。社會危機檔案涉及國防、外交、國家安全、政治運動等機密內(nèi)容，是檔案中較為特殊的一部分，一旦在不正確的時間，將不合適的內(nèi)容，提供給了不適合的人，造成的影響將是巨大的且不可逆的。社會危機檔案的這種特殊屬性也決定了無論如何精簡行政手續(xù)，如何貫徹檔案館服務(wù)意識，其必要的身份證明、介紹信等都需要參考，必要的手續(xù)都需要辦，必要的步驟都需要遵照執(zhí)行。這是敏感檔案相較于一般檔案的開放來說流程更為復雜的特殊性原因。

第二，是由敏感檔案數(shù)字化程度普遍較低的客觀限制決定的。社會危機檔案由于其形成年代相對久遠，檔案館對其保存相對機密因而難于觸碰，及檔案利用的“合法”受限致使數(shù)字化率相對較低。這種較低的數(shù)字化水平，較少的檔案文獻編纂成果數(shù)量，令即便在沒有利用限制的情況下，其“孤本”屬性及實體的利用不便性也會對其利用造成諸多麻煩，從而使敏感檔案的利用出現(xiàn)重保管、輕利用、手續(xù)多的特點。

4方法論：社會危機事件敏感檔案開放問題解決路徑

4.1認知層面：提高國家政治自信及公民檔案認知

就政府角度而言，無論是社會危機事件檔案開放過度保密的問題，還是真實性的保證問題，在宏觀層面都與政治自信與制度自信緊密相關(guān)。黨的《十九大報告》中明確強調(diào)：“堅定中國特色社會主義的道路自信、理論自信、制度自信?！边@一堅定的論斷也表明，只有提高政治自信與制度自信，才能在促進政治體制改革的同時堅定道路，在敏感檔案開放的同時保證維護良好的社會秩序及政府公民關(guān)系。使國家敢于公開社會危機事件敏感檔案，并使歷史得以真實還原。

就公民角度而言，公民是政治參與的主體，是社會進步發(fā)展的直接推動。提高公民政治參與意識及檔案認知，能夠自下而上推進檔案工作體制變革與進步。政治素養(yǎng)是一個國家公民的基本素養(yǎng)，提高政治參與意識，提高公民對知情權(quán)的訴求，尤其是提高公民對檔案的客觀認識與自覺意識，有利于從“需求側(cè)”倒逼檔案館整理開放可公開館藏檔案，為個人利用、工作利用和學術(shù)研究服務(wù)。

4.2尺度層面：促進檔案局與保密局業(yè)務(wù)合作及法律協(xié)調(diào)

其一，從檔案館（局）和保密局角度來看：檔案開放公布的主體是國家授權(quán)的各級檔案館；而有關(guān)于檔案的前身——政府文件、匯報、數(shù)據(jù)等的秘密等級的制定，則由保密局依照《中華人民共和國保密法》指導監(jiān)督制定。保密局參與制定的文件保密等級在很大程度上決定了文件立卷歸檔并最終移交進館的檔案的密級及開放時間。檔案局與保密局共同參與政府文書工作，又分別在文件運動周期的不同環(huán)節(jié)對其施加影響。因而在政府文書工作中，檔案局與保密局要協(xié)作介入，優(yōu)勢互補，使得政府文書機要等級制定合適，既不過度收緊，影響信息利用；又不過度松弛，造成失密泄密。

其二，從《政府信息公開條例》和《保密法》角度來看：《保密法》是全國人大制定，各級政府保密局組織執(zhí)行，以政府文書保密工作為立法重心的國家保密法律。而《政府信息公開條例》是國務(wù)院制定的，以幫助政府規(guī)范新形勢下的政務(wù)公開環(huán)節(jié)諸如公開范圍、公開內(nèi)容、公開方式、監(jiān)督執(zhí)行等問題的法律規(guī)定，二者分別針對政府信息的“保密”與“公開”矛盾的兩個側(cè)面，共同構(gòu)成政府信息活動的“兩個尺度”。筆者運用波士頓矩陣的分析模型，繪制了圖1所示的四類檔案分布示意圖。

圖1以重要度和敏感度兩維度的四種組配方式，將全體檔案分成了四種類型：重要且敏感、不重要但敏感、重要不敏感、不重要也不敏感四種，開放年限大致為>30年、≥30年、≤30年、<30年四種。敏感度高的一、二象限的兩類檔案側(cè)重遵照《保密法》進行組織，而敏感度低的三、四象限的兩類檔案則側(cè)重遵照《政府信息公開條例》進行組織。

4.3實踐層面：加快檔案館非涉密館藏鑒定及資源開發(fā)

檔案開放的主體是國家各級各類檔案館，社會危機事件下的檔案開放同樣應立足于檔案館建設(shè)視角。立足于檔案館資金支持，復合技術(shù)人才引進及培養(yǎng)；補充修訂細化檔案館開放檔案尤其是圍繞社會危機事件的敏感檔案開放范圍、時間、流程等規(guī)定；加強對敏感檔案的整理，制定并公布開放檔案目錄，以便劃清開放與不開放檔案的界限。同時，檔案館還應以專題形式，結(jié)合對社會需要的預估，整理編纂館藏檔案，以“無密級多副本”的出版物形式公開，并用好“兩微一端”新平臺，充分發(fā)揮檔案館微博、微信、移動客戶端靈活便捷的優(yōu)勢，做好信息發(fā)布、編研推送、數(shù)字展廳等服務(wù)，進一步增強公開實效，提升服務(wù)水平，滿足工作、科研、休閑、獲取知識等不同類型的需要，更好為社會公眾服務(wù)。

社會危機事件檔案開放問題要著重處理好機關(guān)檔案室到同級檔案館的檔案“移交”鑒定問題和檔案30年后開放鑒定及編纂、公布問題。一方面，嚴格做好檔案密級劃分工作，為檔案館今后的開放工作奠定資源基礎(chǔ)；另一方面，提高信息技術(shù)在檔案開放工作中的應用程度，促進可開放敏感檔案以信息化的方式為社會所利用，助推國家治理體系及治理能力的現(xiàn)代化。

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