國家綜合檔案館公共服務(wù)能力評估：現(xiàn)實(shí)依據(jù)、理論根基與研究難點(diǎn)

李宗富 張瑞瑞

[摘要]論文從政府、公眾、檔案館等角度分析了需要加強(qiáng)綜合檔案館公共服務(wù)能力評估的現(xiàn)實(shí)依據(jù)，認(rèn)為公共價(jià)值管理理論、公共服務(wù)質(zhì)量評估理論和政府績效評估理論是構(gòu)建綜合檔案館公共服務(wù)能力評估體系的理論基礎(chǔ)，并且當(dāng)前相關(guān)部門出臺的有關(guān)公共服務(wù)能力建設(shè)與評估的法律、法規(guī)等都為評估檔案館公共服務(wù)能力提供了重要依據(jù)和參考。但也存在著評估主體、評估標(biāo)準(zhǔn)、評估模型難以確定等問題，需要從理論、實(shí)踐、制度等層面加強(qiáng)研究和探索。

[關(guān)鍵詞]綜合檔案館公共服務(wù)能力評估

[分類號]G270

Assessment of Public Service Capacity of National Comprehensive Archives： Realistic Basis， Theoretical Foundation and Research Difficulties

Li Zongfu1， Zhang Ruirui2

（1.School of Information Management of Zhengzhou University， Zhengzhou， Henan， 450001； 2.Henan Information Engineering School， Zhengzhou， Henan， 450001）

Abstract： The paper analyzes the realistic basis of strengthening the evaluation of the public service ability of the comprehensive archives from the aspects of government， the public and archives， and holds that the theory of public value management， the theory of public service quality evaluation and the theory of government performance evaluation are the theoretical basis of constructing the evaluation system of public service capacity of comprehensive archives，and holds that the laws and regulations on the construction and evaluation of public service capacity issued by relevant departments at present provide an important basis and reference for evaluating the public service capacity of archives.But there are still some problems such as the evaluation subject， the evaluation standards， the evaluation model are difficult to determine，and need to strengthen the research and exploration from the aspects of theory， practice， system， etc.

Keywords： Comprehensive Archives； Public Service Capability； Evaluation

當(dāng)前，社會各方面需要優(yōu)質(zhì)檔案服務(wù)與檔案部門不能完全滿足這種需求之間的矛盾，仍然是我國檔案工作的主要矛盾之一。全面提升公共服務(wù)能力已經(jīng)成為我國各級綜合檔案館工作轉(zhuǎn)型的重要標(biāo)志，而以評促轉(zhuǎn)、以評促建是一種重要的推進(jìn)策略。通過評估摸清當(dāng)前各級國家綜合檔案館公共服務(wù)能力建設(shè)現(xiàn)狀，發(fā)現(xiàn)問題與不足，探索提升檔案館公共服務(wù)能力的路徑與策略，對促進(jìn)綜合檔案館轉(zhuǎn)型具有重要的現(xiàn)實(shí)意義。

然而在實(shí)踐中，國家綜合檔案館公共服務(wù)能力評估體系不健全、評估機(jī)制不完善等問題都在較大程度上影響了以評促建策略的實(shí)施。與此同時(shí)，目前國內(nèi)檔案學(xué)界對該主題的系統(tǒng)性研究也比較少，僅有少數(shù)學(xué)者直接涉及到檔案館公共服務(wù)能力評估問題。如趙洋月構(gòu)建了國家檔案館公共服務(wù)評價(jià)體系并選擇浙江省內(nèi)23個(gè)國家檔案館進(jìn)行實(shí)證計(jì)量研究[1]；傅榮校[2]、盛梅[3]等在對我國國家檔案館公共服務(wù)能力評估研究現(xiàn)狀進(jìn)行評述的基礎(chǔ)上，又對全國各省（自治區(qū)、直轄市）綜合檔案館公共服務(wù)能力進(jìn)行實(shí)證測評[4]。但更多的是對某一地區(qū)或某一檔案館公共服務(wù)能力現(xiàn)狀進(jìn)行調(diào)查研究，如宋蘊(yùn)堃[5]、宋欣玉[6]對大連市檔案館公共服務(wù)效果進(jìn)行了調(diào)查分析，王佳君[7]研究了寧夏綜合檔案館公共服務(wù)供給能力提升與發(fā)展問題等。一些學(xué)者[8]構(gòu)建的評估指標(biāo)的科學(xué)性與可行性不足、缺乏科學(xué)方法支撐，也未能很好地體現(xiàn)出檔案館公共服務(wù)能力發(fā)展的新趨向和新要求。以公眾需求為導(dǎo)向的國家綜合檔案館公共服務(wù)能力評估到底需要怎樣的評估理論？有何現(xiàn)實(shí)依據(jù)？理論根基是什么？評估主體如何選擇？評估標(biāo)準(zhǔn)、體系、模型如何構(gòu)建？在評估實(shí)踐中需要怎樣的法律制度和政策支持等，都需要深入研究和探討。基于此，本文從政府、公眾和綜合檔案館等角度出發(fā)，分析國家綜合檔案館公共服務(wù)能力評估的現(xiàn)實(shí)依據(jù)、理論基礎(chǔ)，探析該研究中存在的問題和難點(diǎn)，以期為構(gòu)建科學(xué)合理、切實(shí)可行的評估指標(biāo)體系打下堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。

1現(xiàn)實(shí)依據(jù)

1.1公眾對綜合檔案館提升公共服務(wù)能力的期待是現(xiàn)實(shí)根本要求

趙洋月認(rèn)為國家檔案館公共服務(wù)能力是指國家檔案館意識到公眾的需求并及時(shí)提供公共服務(wù)以及提供公共服務(wù)所體現(xiàn)的能力和水平[9]。隨著經(jīng)濟(jì)社會的快速發(fā)展，社會公眾對檔案產(chǎn)生了較大的利用需求并對檔案館的公共服務(wù)能力等都有了更高的期待和要求。首先，公眾希望通過檔案維護(hù)自身各方面的合法權(quán)益。經(jīng)濟(jì)、社會的發(fā)展進(jìn)步使公民在知識創(chuàng)新、勞動(dòng)保護(hù)等方面取得了更多的合法權(quán)益，各級各地檔案館如實(shí)見證并記錄了這一進(jìn)程和結(jié)果?！蛾P(guān)于加強(qiáng)和改進(jìn)新形勢下檔案工作的意見》明確指出：“檔案作為黨和國家各項(xiàng)工作和人民群眾各方面情況的真實(shí)記錄，是促進(jìn)我國各項(xiàng)事業(yè)科學(xué)發(fā)展、維護(hù)黨和國家及人民群眾根本利益的重要依據(jù)”[10]。因此，當(dāng)公眾的合法權(quán)益需要得到保障時(shí)，檔案部門應(yīng)能夠及時(shí)提供必要的支持和幫助。其次，我國加快建設(shè)法治社會的進(jìn)程和結(jié)果使得社會廣大公眾更加重視自身權(quán)利，越來越多的民眾意識到利用已開放檔案、獲取檔案服務(wù)是公民應(yīng)有的權(quán)利。再次，信息技術(shù)的快速發(fā)展改變了社會公眾獲取信息及溝通的方式，相較傳統(tǒng)的進(jìn)館查閱檔案，公眾更偏向于通過網(wǎng)站、微信、微博、電子郵件等網(wǎng)絡(luò)渠道獲取檔案服務(wù)。因此，諸多因素使得社會各界查閱利用檔案的需求持續(xù)增長，對檔案館公共服務(wù)能力和水平提出了更高要求。然而不少檔案館無論是服務(wù)領(lǐng)域、項(xiàng)目、方式、質(zhì)量、效率，還是服務(wù)的廣度和深度等都存在著較大的改進(jìn)與提升空間，亟需做好公共服務(wù)能力建設(shè)與提升工作。

1.2政府更加重視提升檔案館公共服務(wù)能力是建設(shè)服務(wù)型政府的內(nèi)在要求

自黨的十六屆六中全會強(qiáng)調(diào)建設(shè)服務(wù)型政府后，黨中央、國務(wù)院陸續(xù)發(fā)布了一系列提升政府各個(gè)部門公共服務(wù)能力的規(guī)劃與方案。《“十三五”推進(jìn)基本公共服務(wù)均等化規(guī)劃》不僅明確了國家基本公共服務(wù)制度和“十三五”時(shí)期基本公共服務(wù)領(lǐng)域的主要發(fā)展指標(biāo)，還以附件形式明確了《“十三五”國家基本公共服務(wù)清單》和《重點(diǎn)任務(wù)分工方案》[11]。國家檔案局也要求各級檔案部門正視社會各方面需要優(yōu)質(zhì)檔案服務(wù)與檔案部門不能完全滿足這種需求的矛盾，從轉(zhuǎn)變政府職能、建設(shè)服務(wù)型政府的高度來做好檔案公共服務(wù)，全面提升檔案館公共服務(wù)能力和水平?！度珖鴻n案事業(yè)發(fā)展“十三五”規(guī)劃綱要》提出的主要任務(wù)和實(shí)現(xiàn)指標(biāo)中就包括提高檔案館公共服務(wù)能力，要求檔案館大力開展普及型教育、提升專業(yè)型利用服務(wù)和定制型政府決策參考能力，為綜合檔案館“五位一體”建設(shè)提供更加方便快捷的檔案利用服務(wù)，努力提高檔案館公共服務(wù)的認(rèn)知度和用戶滿意度[12]。

1.3以評促轉(zhuǎn)、以評促建是綜合檔案館現(xiàn)階段的實(shí)踐發(fā)展要求

社會公眾獲取優(yōu)質(zhì)檔案服務(wù)的需求以及政府提高公共服務(wù)能力的要求，使得各級綜合檔案館更加重視公共服務(wù)能力的建設(shè)，極大地推動(dòng)了服務(wù)實(shí)踐活動(dòng)的開展。然而，公共服務(wù)能力建設(shè)與提升是一個(gè)長期過程，需要經(jīng)過規(guī)劃、實(shí)施、評估、調(diào)整這樣一個(gè)不斷循環(huán)的過程。20世紀(jì)90年代，國家檔案局曾開展檔案館目標(biāo)管理考評活動(dòng)，各級檔案館相繼制定了一系列考評細(xì)則和標(biāo)準(zhǔn)，但這僅僅是在當(dāng)時(shí)的社會背景下，檔案館從自身管理角度進(jìn)行的評估考核，并且之后因政府要求停止了實(shí)施。當(dāng)前，全國各級各地檔案館都在積極推進(jìn)公共服務(wù)能力建設(shè)，它們也亟需一套科學(xué)合理且切實(shí)可行的評估指標(biāo)體系，以客觀、準(zhǔn)確地評估當(dāng)前綜合檔案館公共服務(wù)能力建設(shè)現(xiàn)狀，及時(shí)發(fā)現(xiàn)其中的問題與不足，從而對照“服務(wù)型政府”建設(shè)目標(biāo)和社會公眾的需求與期待，尋找差距、彌補(bǔ)漏洞、分析原因、糾正偏差并尋求可行對策，著力開拓公共服務(wù)功能，不斷調(diào)整優(yōu)化服務(wù)內(nèi)容、項(xiàng)目、方式和途徑，努力提升公共服務(wù)能力和水平。這不僅是綜合檔案館工作轉(zhuǎn)型的重要標(biāo)志，更是當(dāng)前檔案工作的實(shí)踐發(fā)展要求。

1.4評估理論等相關(guān)研究不完善要求檔案學(xué)界和業(yè)界加強(qiáng)理論研究

推進(jìn)檔案館公共服務(wù)能力建設(shè)必然要有一套科學(xué)合理的評估體系以便能及時(shí)、準(zhǔn)確、客觀地評估現(xiàn)狀。然而，當(dāng)前相關(guān)評估理論研究卻沒有很好地跟上實(shí)踐的發(fā)展，這在一定程度上制約了檔案館公共服務(wù)能力建設(shè)步伐。在國外，不少檔案機(jī)構(gòu)早已制定并實(shí)施了較為完備的檔案館公共服務(wù)評估方案，如美國檔案工作協(xié)會（1986）制訂的《檔案機(jī)構(gòu)評估指南》、美國檔案工作者協(xié)會（1989）出版的Archives Assessment and Planning Workbook、英國檔案工作協(xié)會（1990）等機(jī)構(gòu)制定并實(shí)施的The Working Party Performance Indicators等。此外，國外檔案學(xué)界也有不少學(xué)者如Ronald Randall（1995）對檔案館社會服務(wù)評價(jià)框架和步驟[13]、Christoph Graf（2004）對檔案館服務(wù)評價(jià)導(dǎo)向[14]、Jacques Grimard（2004年）等對檔案館具體服務(wù)項(xiàng)目評價(jià)[15]、Lynda Kelly（2004年）對檔案館利用者服務(wù)內(nèi)容評價(jià)[16]等進(jìn)行了深入研究。然而，由于中外檔案管理體制、機(jī)制的差異以及檔案機(jī)構(gòu)服務(wù)能力和水平的差距，國外相關(guān)研究和實(shí)踐成果對我國僅具有借鑒和參考的價(jià)值。國內(nèi)雖然正在大力推進(jìn)公共服務(wù)能力建設(shè)，但國家綜合檔案館公共服務(wù)能力評估指標(biāo)缺乏、評估體系不完善、評估機(jī)制不健全等都在較大程度上影響了以評促建策略的實(shí)施推進(jìn)。在理論研究上，雖然檔案學(xué)界有少數(shù)學(xué)者對國家綜合檔案館公共服務(wù)能力評估體系進(jìn)行探討，但觀點(diǎn)和認(rèn)識還具有一定的局限性，已有研究成果尚未取得整體性認(rèn)識且并未形成完整知識體系。理論研究的薄弱必然將削弱理論對于實(shí)踐的指導(dǎo)意義，因此，檔案學(xué)界和業(yè)界亟需加強(qiáng)對該主題的理論研究與探討。

2理論根基

2.1評估理論基礎(chǔ)

國家綜合檔案館公共服務(wù)能力評估需要從社會公眾、政府、綜合檔案館等多重利益相關(guān)者的角度出發(fā)，對其進(jìn)行全方位、立體式且持續(xù)不斷的測量和評估。它不僅涉及到多個(gè)相關(guān)利益主體，而且涉及到多個(gè)學(xué)科知識，因此，必須緊緊圍繞各方訴求并充分借鑒其他學(xué)科的理論成果和方法，構(gòu)建符合當(dāng)前各方需求的評估理論體系。本文認(rèn)為公共價(jià)值管理理論、公共服務(wù)質(zhì)量理論和政府績效評估理論是綜合檔案館公共服務(wù)能力評估體系的理論基礎(chǔ)。

（1）公共價(jià)值管理理論

公共價(jià)值管理理論是公共服務(wù)績效評價(jià)的常用工具。其中，公共價(jià)值的來源具有多重性，主要包含服務(wù)、結(jié)果和信任或合法性三個(gè)方面[17]。公共價(jià)值管理主張把創(chuàng)造公共價(jià)值作為公共管理的出發(fā)點(diǎn)與歸宿，而公共價(jià)值是公民期望的集合，公共管理者應(yīng)主動(dòng)在同公眾的互動(dòng)中識別并發(fā)現(xiàn)公共價(jià)值，并在與上級公共部門的互動(dòng)中爭取政治支持，營造有利的授權(quán)環(huán)境，積極整合必要的資源，最終創(chuàng)造公共價(jià)值[18]。國家綜合檔案館公共服務(wù)能力評估的最終目的是提高檔案館的公共服務(wù)能力，創(chuàng)造并實(shí)現(xiàn)檔案的公共價(jià)值，這與公共價(jià)值管理理論的精髓不謀而合。因此，引入公共價(jià)值管理理論將有助于國家綜合檔案館公共服務(wù)能力評估研究。首先，根據(jù)公共價(jià)值管理理論，國家綜合檔案館提供的公共服務(wù)，其價(jià)值不僅在于滿足了公民利用檔案、獲取公共服務(wù)的需求，而且還傳遞了民主、法制、公平、公正等價(jià)值，這是超越了公共服務(wù)質(zhì)量本身的價(jià)值。其次，在如何創(chuàng)造公共價(jià)值上，國家綜合檔案館應(yīng)承擔(dān)更多責(zé)任，為實(shí)現(xiàn)檔案的公共價(jià)值爭取更多的有利授權(quán)環(huán)境。再次，在公共價(jià)值的實(shí)現(xiàn)上，國家綜合檔案館應(yīng)重點(diǎn)關(guān)注社會公眾的集體偏好，加強(qiáng)同公眾的互動(dòng)與對話，以準(zhǔn)確識別和發(fā)現(xiàn)公眾的期待并最終實(shí)現(xiàn)檔案的公共價(jià)值。最后，公共價(jià)值管理理論認(rèn)為，公共價(jià)值可以被看作一種績效測量的評價(jià)標(biāo)準(zhǔn)[19]，那么評估技術(shù)的發(fā)展則可以為國家綜合檔案館公共服務(wù)能力評估提供更多的技術(shù)支持。

（2）公共服務(wù)質(zhì)量評估理論

公共服務(wù)質(zhì)量評估理論要求從評估專業(yè)視角對公共服務(wù)質(zhì)量的評估主體、評估客體、評估模式、評估過程等進(jìn)行研究。我國學(xué)者對公共服務(wù)質(zhì)量評估的價(jià)值理念、評價(jià)體系、主體選擇、評價(jià)方法等進(jìn)行了一些研究和探索，這些對國家綜合檔案館公共服務(wù)能力的評估具有借鑒意義。具體來說，我們可以靈活運(yùn)用公共服務(wù)質(zhì)量評估理論與方法，界定國家綜合檔案館公共服務(wù)能力評估概念、內(nèi)涵與性質(zhì)；分析國家綜合檔案館公共服務(wù)能力評估目的、必要性和可行性；明確國家綜合檔案館公共服務(wù)能力評估的主體、客體、內(nèi)容和方法；正確選擇評估指標(biāo)、權(quán)值分配方案及測量方法等；建立切實(shí)可行的評估模型、評估指標(biāo)體系并進(jìn)行實(shí)踐驗(yàn)證。

（3）政府績效評估理論

有學(xué)者認(rèn)為政府績效評估是伴隨著新公共管理運(yùn)動(dòng)而興起的一種公共管理潮流[20]，也有學(xué)者認(rèn)為新公共管理運(yùn)動(dòng)本質(zhì)上是一場在績效評估理論指導(dǎo)下的行政改革運(yùn)動(dòng)[21]。不論二者關(guān)系如何，在實(shí)踐中，績效評估確實(shí)是政府改進(jìn)行政管理方式的一種手段或工具。政府績效評估理論中關(guān)于服務(wù)效率、服務(wù)質(zhì)量、公共責(zé)任和公眾滿意度等內(nèi)容分析，關(guān)于評估方案、評估目標(biāo)、評估程序以及評估標(biāo)桿和等級劃分等內(nèi)容的研究，以及該理論應(yīng)用于實(shí)踐后構(gòu)建的政府績效評估體系，對綜合檔案館公共服務(wù)能力評估理論研究及實(shí)際應(yīng)用具有很強(qiáng)的參考與指導(dǎo)價(jià)值。

2.2法律法規(guī)及政策基礎(chǔ)

目前，針對綜合檔案館公共服務(wù)能力評估，雖然還沒有專門的法律法規(guī)，但我國政府相關(guān)部門出臺的有關(guān)公共服務(wù)能力建設(shè)與評估的法律條文、規(guī)范性文件以及與檔案館公共服務(wù)能力建設(shè)有關(guān)的方針政策等都是評估檔案館公共服務(wù)能力的重要法律參考和政策依據(jù)。

（1）法律法規(guī)基礎(chǔ)

《中華人民共和國公共文化服務(wù)保障法》對公共文化設(shè)施建設(shè)與管理、服務(wù)提供、保障措施、法律責(zé)任等都做出了明確規(guī)定，作為集中管理檔案的文化事業(yè)機(jī)構(gòu)，國家各級綜合檔案館在推進(jìn)公共服務(wù)能力建設(shè)時(shí)應(yīng)遵循其中的相關(guān)規(guī)定。該法第二十三條“各級人民政府應(yīng)當(dāng)建立有公眾參與的公共文化設(shè)施使用效能考核評價(jià)制度，公共文化設(shè)施管理單位應(yīng)當(dāng)根據(jù)評價(jià)結(jié)果改進(jìn)工作，提高服務(wù)質(zhì)量”[22]的規(guī)定，對國家綜合檔案館公共服務(wù)能力評估具有重要借鑒和參考。在檔案專業(yè)領(lǐng)域內(nèi)，《中華人民共和國檔案法》《中華人民共和國檔案法實(shí)施辦法》中關(guān)于檔案機(jī)構(gòu)及職責(zé)、檔案利用與公布、法律責(zé)任、為民服務(wù)等規(guī)定，都是國家綜合檔案館公共服務(wù)能力評估理論體系構(gòu)建的重要法律法規(guī)基礎(chǔ)和依據(jù)。

（2）政策基礎(chǔ)

《關(guān)于加強(qiáng)和改進(jìn)新形勢下檔案工作的意見》明確提出要建立健全方便人民群眾的檔案利用體系、強(qiáng)化服務(wù)功能和監(jiān)督考評要求?！度珖鴻n案事業(yè)發(fā)展“十三五”規(guī)劃綱要》也明確提出“十三五”期間檔案工作繼續(xù)實(shí)施“以人為本、服務(wù)為先、安全第一”戰(zhàn)略，深化和拓展檔案利用服務(wù)，提高檔案公共服務(wù)能力[23]。此外，公共服務(wù)領(lǐng)域內(nèi)的有關(guān)方針、政策、規(guī)劃、意見等也可以為綜合檔案館公共服務(wù)能力評估提供參考依據(jù)和重要指導(dǎo)。國務(wù)院發(fā)布的《“十三五”推進(jìn)基本公共服務(wù)均等化規(guī)劃》明確提出了“十三五”時(shí)期基本公共服務(wù)領(lǐng)域的主要發(fā)展指標(biāo)。中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)的《關(guān)于加快構(gòu)建現(xiàn)代公共文化服務(wù)體系的意見》第七條提出“建立基本公共文化服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)體系”，第二十二條提出“加強(qiáng)對重大文化項(xiàng)目資金使用、實(shí)施效果、服務(wù)效能等方面的監(jiān)督和評估。完善服務(wù)質(zhì)量監(jiān)測體系，研究制定公眾滿意度指標(biāo)，建立群眾評價(jià)和反饋機(jī)制。探索建立公共文化服務(wù)第三方評價(jià)機(jī)制，增強(qiáng)公共文化服務(wù)評價(jià)的客觀性和科學(xué)性”[24]。

3研究難點(diǎn)與對策

3.1研究難點(diǎn)

（1）評估主體確定之難

評估主體是評估行為的實(shí)施者，對選擇和設(shè)定評估標(biāo)準(zhǔn)、評估指標(biāo)及評估目的等有著重要影響。在早期的公共服務(wù)質(zhì)量或能力評估中，公共服務(wù)的提供者（政府部門）或服務(wù)對象（社會公眾）通常作為評估主體。隨著評估實(shí)踐和理論的發(fā)展，評估主體從一元走向多元。在對國家綜合檔案館公共服務(wù)能力進(jìn)行評估時(shí)，政府、社會公眾、綜合檔案館、檔案工作人員、檔案學(xué)專家學(xué)者以及第三方評估機(jī)構(gòu)等都可以列入評估主體行列。然而，多元的評估主體因利益需求、價(jià)值取向、關(guān)注點(diǎn)以及專業(yè)化程度等而呈現(xiàn)出復(fù)雜的關(guān)系網(wǎng)絡(luò)，這在一定程度上增加了評估的難度。比如政府更加關(guān)注檔案館整體服務(wù)能力提升、社會公平、正義的實(shí)現(xiàn)以及民眾對政府機(jī)構(gòu)的信任度和滿意度等，綜合檔案館更加關(guān)注工作規(guī)劃的實(shí)施、管理目標(biāo)的達(dá)成以及公共服務(wù)供給等，檔案工作人員則更加關(guān)注提升個(gè)人服務(wù)技能、服務(wù)水平以及獲得學(xué)習(xí)、成長機(jī)會等，檔案學(xué)專家學(xué)者更加關(guān)注評估的學(xué)術(shù)價(jià)值和理論體系完善等，社會民眾則更加關(guān)注公民權(quán)利的實(shí)現(xiàn)以及獲取公共服務(wù)的便捷性等。此外，評估主體決定評估目的，不同立場的評估主體對檔案館服務(wù)能力進(jìn)行評估的目的也有較大差異，比如檔案館的目的在于考核、決策；政府的目的在于治理、監(jiān)督；社會公眾的目的在于監(jiān)督、參與等。正是由于國家綜合檔案館公共服務(wù)能力評估涉及多元主體利益且具有多重價(jià)值，因此確定評估主體是首先需要解決的重點(diǎn)問題也是難點(diǎn)問題。

（2）評估標(biāo)準(zhǔn)確定之難

在第十一屆全國人民代表大會第五次會議上，朱雪琴等30名代表（第339號議案）建議制定公共服務(wù)基本法，界定公共服務(wù)的基本類型、公共服務(wù)的提供主體，規(guī)定公共服務(wù)評估制度等。國務(wù)院法制辦認(rèn)為，基本公共服務(wù)涉及許多方面，不同領(lǐng)域公共服務(wù)的對象、標(biāo)準(zhǔn)、模式差異很大，各地區(qū)之間保障水平很不平衡，制定統(tǒng)一的公共服務(wù)基本法有待研究論證[25]。截至2016年底，我國共有國家綜合檔案館3336個(gè)[26]。受地域、經(jīng)濟(jì)、政策等影響，這些檔案館的公共服務(wù)能力必然有著較大差異，建立一套統(tǒng)一的評估標(biāo)準(zhǔn)及指標(biāo)體系顯然是不現(xiàn)實(shí)的。因此，應(yīng)綜合考慮各種實(shí)際情況，選擇和建立科學(xué)、合理的評估標(biāo)準(zhǔn)，既具有測量基本公共服務(wù)能力的公共指標(biāo)，又具有可以根據(jù)評估目的作適當(dāng)調(diào)整的彈性指標(biāo)；既具備標(biāo)準(zhǔn)化的指標(biāo)權(quán)重體系，又具備可供選擇的同檔案館級別相匹配的指標(biāo)權(quán)重和計(jì)量公式。

（3）評估模型構(gòu)建及過程實(shí)施之難

不同領(lǐng)域或?qū)I(yè)都有各自較為常用的評估模型，國家綜合檔案館公共服務(wù)能力評估尚未形成較為常用或典型的評估模型。根據(jù)不同的標(biāo)準(zhǔn)，評估模型可分為不同的類型，如根據(jù)測評方式分為直接評估模型和間接評估模型；根據(jù)評價(jià)方法可分為基于層次分析法的評估模型、基于德爾菲法的評估模型等；根據(jù)評估目的可分為考核型、決策型、治理型、參與型、監(jiān)督型和民意調(diào)查型等評估模型。如何根據(jù)評估目的準(zhǔn)確選擇評估主體與評估方法，建立系統(tǒng)的評估指標(biāo)體系，進(jìn)而構(gòu)建出科學(xué)合理、切實(shí)可行的評估模型與方案；如何根據(jù)評估模型收集數(shù)據(jù)，順利推進(jìn)并實(shí)施評估過程，這是國家綜合檔案館公共服務(wù)能力評估的關(guān)鍵步驟。

3.2研究對策

要解決當(dāng)前困境，必須將理論研究與實(shí)證研究緊密結(jié)合起來，將檔案館公共服務(wù)能力評估及建設(shè)問題研究與檔案制度構(gòu)建研究緊密結(jié)合起來。具體來說，有以下四個(gè)方面建議：

第一，在理論研究層面，首先需要注重并加強(qiáng)檔案館公共服務(wù)能力評估基礎(chǔ)理論研究，構(gòu)建基本理論體系，系統(tǒng)化地推進(jìn)相關(guān)理論研究。具體來說，就是要深入分析評估的多元價(jià)值導(dǎo)向，從檔案館公共服務(wù)能力建設(shè)的投入要素即公共資源和公共權(quán)力等方面分析政府績效價(jià)值鏈，準(zhǔn)確診斷并把握評估過程中的關(guān)鍵性問題，構(gòu)建評估體系與基礎(chǔ)模型，為實(shí)施檔案館公共服務(wù)能力評估提供扎實(shí)的理論基礎(chǔ)。與此同時(shí)，從評估理論與檔案館公共服務(wù)能力建設(shè)實(shí)踐的適用性、理論依據(jù)、法治基礎(chǔ)、制度保障、評估主體等多方面、多角度進(jìn)行跨學(xué)科研究，適當(dāng)借鑒公共價(jià)值管理、公共服務(wù)質(zhì)量、政府績效考核等相關(guān)理論成果，深化檔案館公共服務(wù)能力評估基礎(chǔ)理論研究。盡管已有一些學(xué)者如傅榮校、祝潔等通過各級各類課題展開相關(guān)研究，但較實(shí)踐要求和公眾需求，相關(guān)研究仍需深入和拓展。

第二，在實(shí)踐研究層面，需要檔案部門對檔案館公共服務(wù)能力建設(shè)現(xiàn)狀進(jìn)行總結(jié)，在深入調(diào)研、精準(zhǔn)分析用戶需求的基礎(chǔ)上，對照目標(biāo)、準(zhǔn)確查找問題、明確差距、尋找短板、彌補(bǔ)漏洞、深入分析原因并尋求可行思路與對策。這就需要深入檔案工作實(shí)踐，大力開展實(shí)證性研究，將檔案館公共服務(wù)能力評估與建設(shè)中的問題和訴求及時(shí)總結(jié)出來，結(jié)合檔案館公共服務(wù)能力建設(shè)目標(biāo)和評估理論體系，探討提升公共服務(wù)能力的可行方案與對策，為實(shí)現(xiàn)提升檔案館公共服務(wù)能力的目標(biāo)提供具體可行的思路、方法和建議。當(dāng)前，已有不少地方如浙江[27]、青島[28]、天津[29]、上海[30]等地及時(shí)對檔案館公共服務(wù)能力建設(shè)現(xiàn)狀進(jìn)行總結(jié)并不斷開拓創(chuàng)新，推動(dòng)公共服務(wù)升級。

第三，在制度建設(shè)層面，需要建立和完善相關(guān)法律法規(guī)制度。檔案館公共服務(wù)能力建設(shè)與評估不僅需要轉(zhuǎn)變、更新觀念，加強(qiáng)理論研究，還應(yīng)當(dāng)注重檔案館公共服務(wù)能力評估與建設(shè)的法治化研究，推動(dòng)建立檔案評估的制度保障體系，從制度、規(guī)范、法理等方面清晰界定各方權(quán)責(zé)和義務(wù)，使各方面工作都有章可循、有法可依。如浙江省2017年通過了《浙江省公共文化服務(wù)保障條例》，并將“檔案”納入公共文化服務(wù)保障地方法規(guī)，既為《基本公共文化服務(wù)實(shí)施標(biāo)準(zhǔn)》的出臺提供了基本依據(jù)，又為推進(jìn)檔案公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化、規(guī)范化、均等化建設(shè)起到法治引領(lǐng)作用[31]。

第四，在綜合研究層面，要注重基礎(chǔ)理論層面、實(shí)踐操作層面和制度保障層面的關(guān)聯(lián)性研究，以評估理論體系研究為基礎(chǔ)，以評估實(shí)踐研究為主體，以提升檔案館公共服務(wù)能力為目標(biāo)，以制度研究為保障，全面推動(dòng)檔案館公共服務(wù)能力評估研究，最終構(gòu)建出系統(tǒng)完整的評估理論體系，進(jìn)而為檔案館公共服務(wù)能力建設(shè)提供一定的理論依據(jù)和政策支持。當(dāng)前，已有一些檔案局館、檔案學(xué)會和高校通過學(xué)術(shù)研討會的形式加強(qiáng)各方聯(lián)系并進(jìn)行綜合層面的關(guān)聯(lián)性研究[32]。

在大力建設(shè)服務(wù)型政府的社會背景下，加強(qiáng)檔案館公共服務(wù)能力建設(shè)已成為社會各界關(guān)注的熱點(diǎn)，社會公眾對檔案館公共服務(wù)能力和水平提出了更高要求。國家各級各地綜合檔案館要順應(yīng)時(shí)代要求和民眾呼聲，以評促轉(zhuǎn)、以評促建、以評促發(fā)展，不斷加強(qiáng)公共服務(wù)能力建設(shè)，努力嘗試向公共檔案館轉(zhuǎn)型。這需要我們在檔案公共服務(wù)能力評估理論體系構(gòu)建、評估與建設(shè)實(shí)踐、法規(guī)制度建設(shè)等方面不斷拓展研究范圍，力爭構(gòu)建起科學(xué)合理可行的檔案館公共服務(wù)評估理論框架，進(jìn)而為推進(jìn)我國檔案館管理、服務(wù)現(xiàn)代化提供有益的思路和可資借鑒的參考。

*本文系國家檔案局科技項(xiàng)目“國家綜合檔案館公共服務(wù)能力評估指標(biāo)體系構(gòu)建及實(shí)證研究”（項(xiàng)目編號：2018-R-006）和河南省哲學(xué)社會科學(xué)規(guī)劃項(xiàng)目“河南省各級綜合檔案館公共服務(wù)能力評估及提升策略研究”（項(xiàng)目編號：2018BZH008）階段性研究成果。

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