大數據視野下公眾環(huán)境信息監(jiān)督權的規(guī)范構造

方印 張海榮

摘?要：在大數據與信息化時代下，隨著技術發(fā)展與國家治理現代化進程的逐步推進，許多新型權利應運而生。公眾環(huán)境信息監(jiān)督權即為一項新興的民主權利。公眾環(huán)境信息監(jiān)督權是指公眾所享有的獲取政府、企業(yè)等基本環(huán)境信息，并有權參與環(huán)境信息決策，監(jiān)督政府、企業(yè)等正當使用環(huán)境信息的公共權利。構建完整的公眾環(huán)境信息監(jiān)督權制度體系有助于保護生態(tài)系統(tǒng)，達到有效防治環(huán)境污染的目的。從文明發(fā)展維度來看，其法律構造是綠色生態(tài)文明建設的內在要求;從實證維度來看，是現代化企業(yè)綠色發(fā)展的基本要求;從法理維度來看，有助于填補環(huán)境信息權與公眾監(jiān)督權之間的空缺;從政理維度來看，有利于維護公眾參與環(huán)境保護中的合法權益。本文擬以相關監(jiān)督理論為法理基礎，從公眾環(huán)境信息監(jiān)督權的法律釋義出發(fā)，探討其規(guī)范構造的法理依據，分析其規(guī)范構造的現實困境，提出其規(guī)范構造的對策建議。

關鍵詞：大數據;環(huán)境保護;環(huán)境信息監(jiān)督權;概念界定;法律構造??中圖分類號：D912.6??文獻標識碼：A??文章編號：1000-5099（2019）03-0068-11

Abstract：In the era of big data and information， with the gradual advancement of technological development and the modernization of state governance， many new types of rights have emerged. The right to supervise public environmental information is an emerging democratic right. The public environmental information supervision right refers to the public power to get the public’s access to basic environmental information of government and enterprises， the right to participate in its environmental information decision￣making and to supervise the legitimate use of environmental information by the government， enterprises. Constructing a complete public environmental information supervision system will help protect the ecosystem and achieve effective prevention and control of environmental pollution. From the perspective of the development of civilization， its legal structure is the inherent requirement of the construction of green ecological civilization; from the perspective of empirical dimension， it is the basic requirement for the green development of modern enterprises; from the perspective of jurisprudence， it helps to fill the gaps between environmental information right and public supervision. From the perspective of political dimensions， it is conducive to safeguarding the legitimate rights and interests of the public in environmental protection. This paper intends to use the relevant supervision theory as the legal basis， from the legal interpretation of the public environmental information supervision right， to analyze the practical problems of its legal structure， and then propose a perfect path.

Key words：big data; environmental protection; environmental information supervision power; concept definition; legal construction

引言

鑒于生態(tài)環(huán)境保護的技術專業(yè)性，公眾僅能通過體感與數據對生態(tài)環(huán)境狀況作出感性認知，加之生態(tài)環(huán)境信息壁壘的存在（無論是公眾對專業(yè)生態(tài)信息的主觀認知，亦或是對專業(yè)生態(tài)環(huán)境信息的客觀取得），公眾很難在環(huán)境治理的過程中發(fā)揮作用，參與感明顯不足。網絡技術的革新和國家治理能力的提升，使得公眾具備碎片化獲取環(huán)境信息的可能，但公眾仍然很難突破在環(huán)境治理過程中自身對于環(huán)境信息認知的局限性。大數據是在信息技術基礎上充分發(fā)揮海量數據優(yōu)勢對分析對象的行為習慣、變化趨勢進行綜合分析、預測、推演的技術，大數據技術的運用在一定程度上破解了公眾在生態(tài)環(huán)境專業(yè)領域的認知桎梏，賦予公眾運用大數據技術獲取、加工、分享、監(jiān)督環(huán)境信息的權利，將為公眾真正參與新時代生態(tài)環(huán)境治理工作提供新的技術與法治路徑。從當前環(huán)境法制理論研究深度加以審視，盡管權利基礎研究是部門法理論發(fā)展的源泉，但環(huán)境權理論引領并承載環(huán)境法制度的縱深發(fā)展任務困難重重，[1]無論是公民環(huán)境權入憲的制度生成，還是公民環(huán)境權私權化的規(guī)范構造等都如此。本文試著以環(huán)境信息監(jiān)督權這一公共權利的法律構造為研究視角，直面大數據時代環(huán)境治理現實所需的國家環(huán)境信息統(tǒng)一立法需求和對公眾環(huán)境信息監(jiān)督權這一公共權利進行保護的憲政價值，探求大數據時代環(huán)境治理中國家環(huán)境信息義務與公眾環(huán)境信息權利間的利益平衡，力求為當前顯得分散雜存的各種環(huán)境信息制度的整合拓展尋求理論基礎和規(guī)范路徑的同時，還為國家統(tǒng)一環(huán)境信息法律制度的立法重構提供一種可能性的方向性的思考。

一、大數據視野下公眾環(huán)境信息監(jiān)督權的基本內涵與理論依據??公眾環(huán)境信息監(jiān)督權是一種大數據時代才凸現其重要價值意義的新型權利，針對此種特性，需要通過明晰其基本內涵，探尋其確立的理論依據，方能進行更加深入的研究，進行權利的規(guī)范構造。

（一）大數據視野下公眾環(huán)境信息監(jiān)督權的基本內涵??大數據視野下公眾環(huán)境信息監(jiān)督權的基本內涵，應當包括其法律釋義及權能結構。厘清公眾環(huán)境信息監(jiān)督權的法律概念，確定其內在的權能結構，是研究的基本前提。

1.公眾環(huán)境信息監(jiān)督權的法律釋義

要界定公眾環(huán)境信息監(jiān)督權的法律釋義，首先可以從文意理解的層面對公眾環(huán)境信息監(jiān)督權的內涵進行解讀，從概念的本源出發(fā)，科學的定義公眾環(huán)境信息監(jiān)督權的法律概念。

首先，“公眾”一詞在公共關系學中有著重要意義，隨著社會公共事務的不斷涌現，使得人們認識到應當將全體社會成員作為一個不確定的整體來對待，借鑒政治學與歷史學的研究成果可以發(fā)現：公眾是從國家與社會二分理論演進出的法律概念， 錢茂偉：《人人都是歷史的參與者——關于中國公眾史學的對話》，來源光明日報，2016年4月20日，http：//www.npopss-cn.gov.cn/n1/2016/0420/c219470-2828973旨在為公共事務設定權利與義務主體。本文認為法學中的公眾系指：國家及政府為有效治理社會公共事務而服務于具有共同公共認知、興趣或關切并直接或間接享有、行使社會公共事務權益的私人、大眾及組織。從屬性維度來看，其應當屬于自然人、法人和其他組織關心社會公共事務、享有社會公共權益、行使社會公共權利的集合。

其次，“環(huán)境信息”是公眾環(huán)境信息監(jiān)督權最終得以實現的核心概念。因此，對于“環(huán)境信息”的清晰界定顯得尤為重要。從環(huán)境信息的概念來看，環(huán)境信息是能夠體現環(huán)境治理過程中，各環(huán)境要素的數量、分布、聯(lián)系等一系列基本屬性的文字與圖形的數據集合。通過對這些環(huán)境信息進行加工、處理、共享，能夠使政府、企業(yè)及公眾更好的認識環(huán)境的基本情況，進而提出綜合環(huán)境治理方案。[2]分析國際相關法律法規(guī)可知，《奧胡斯公約》對環(huán)境信息的界定最為廣泛。 《奧胡斯公約》）第2條規(guī)定：“環(huán)境信息”是指下列方面的書面形式、影像形式、音響形式、電子形式或任何其他物質形式的任何信息：（a）各種環(huán)境要素的狀況，諸如空氣和大氣層、水、土壤、土地、地形地貌和自然景觀、生物多樣性及其組成部分，包括基因改變的有機體以及這些要素的相互作用;（b）正在影響或可能影響以上（a）項范圍內環(huán)境要素的各種因素諸如物質、能源、噪音和輻射及包括行政措施、環(huán)境協(xié)定、政策、立法、計劃和方案在內的各種活動或措施以及環(huán)境決策中所使用的成本效益分析和其他經濟分析及假設;（c）正在或可能受環(huán)境要素狀況影響或通過這些要素受以上（b）項所指因素、活動或措施影響的人類健康和安全狀況、人類生活條件、文化遺址和建筑結構等。分析國內相關法律法規(guī)可知，《環(huán)境信息公開辦法》（以下簡稱《辦法》）第二條將環(huán)境信息分為政府環(huán)境信息與企業(yè)環(huán)境信息。 “政府環(huán)境信息”是指具有環(huán)境保護義務的政府部門，依職權獲取、記錄、保存的環(huán)境基本信息;“企業(yè)環(huán)境信息”是指企業(yè)在生產經營活動中，產生、記錄、保存的與環(huán)境保護相關的一系列基本信息?！掇k法》肯定了環(huán)境信息在生態(tài)環(huán)境治理中的重要作用，但在環(huán)境信息形成主體的認定上卻存在局限：它僅在一定程度上賦予了公眾知情權，但未真正確認公眾形成系列相關環(huán)境信息的權利。公眾的環(huán)境信息知情權表現為生態(tài)環(huán)境治理和保護的階段性權利，公眾通過環(huán)境信息公開的方式也僅能凸顯其知情者身份，無法真正激發(fā)公眾參與環(huán)境治理活動的積極性。

最后，監(jiān)督權與監(jiān)管權之區(qū)分是公眾環(huán)境信息監(jiān)督權法律釋義的內在要求。學理上的監(jiān)督權，一方面是指行政內部監(jiān)督權，即國家通過賦予監(jiān)督（督查）、監(jiān)察、檢察等部門特有的權力，對立法、執(zhí)法、司法活動進行監(jiān)督;另一方面是指公共外部監(jiān)督權，其中包括公眾的信息知情權、建議權、批評權、申訴控告權、行政復議權、行政訴訟權、獲得國家賠償權和來信來訪權等權利。監(jiān)管權是指法律賦權或依法授權的行政機關根據規(guī)定對社會群體的法律行為、事項進行干預、規(guī)制的權力。監(jiān)管權所承擔、履行的是國家的經濟社會管理職能，旨在保護社會群體及生存空間免受侵害，維護公民權益和公共利益，從而促進社會良性發(fā)展。因此，不難審視，環(huán)境信息監(jiān)督權應當是在現有監(jiān)督權框架下對生態(tài)環(huán)境治理和保護領域的專項監(jiān)督權能，屬于重要的公共性權利。

綜上，本文認為公眾環(huán)境信息監(jiān)督權是指公眾所享有的獲取政府、企業(yè)等基本環(huán)境信息，參與公共環(huán)境信息決策，通過信息規(guī)制方式監(jiān)督政府在生態(tài)環(huán)境治理與保護監(jiān)管領域正當履職，監(jiān)督企業(yè)恪守生態(tài)環(huán)保規(guī)律組織生產，監(jiān)督公眾生活正確踐行生態(tài)環(huán)保理念的公共性權利。簡言之，公眾有權借助大數據信息處理技術提高環(huán)境認知理性，進而通過申訴、檢舉、控告等方式進行環(huán)境信息監(jiān)督，從而充分參與到環(huán)境治理中來。 或許有學者認為，大數據是項專業(yè)性工作，公眾對環(huán)境問題固然有參與的必要與熱情，但其只能了解大數據處理過的環(huán)境信息，而不能對大數據在環(huán)境工作中的過程進行參與，因此，不可能實現在此基礎上的監(jiān)督工作。其實這是一種誤解。因為在筆者看來，大數據背景下，大數據技術固然能在復雜的環(huán)境數據處理的問題上有所體現，而公眾環(huán)境信息監(jiān)督權正是基于此種背景產生的法律應當賦予公民的關于環(huán)境治理工作的參與權利。首先，環(huán)境監(jiān)測中的“監(jiān)”是指監(jiān)督企事單位排污行為或其他生態(tài)環(huán)境破壞行為、環(huán)境要素品質監(jiān)管。而環(huán)境信息監(jiān)督權之“監(jiān)督”針對的是環(huán)境信息行為。二者客體有所不同。因此，公眾環(huán)境信息監(jiān)督權中，監(jiān)督的是環(huán)境主體發(fā)布的環(huán)境信息，此種環(huán)境信息能夠利用大數據技術獲得。而非公眾直接對大數據技術處理環(huán)境信息過程的監(jiān)督。

2.公眾環(huán)境信息監(jiān)督權的權能結構

為保障公眾能夠借用大數據技術直接或間接監(jiān)督環(huán)境要素及影響，大數據視野下公眾環(huán)境信息監(jiān)督權的權能結構至少應當包括公眾環(huán)境信息知情權能、公眾環(huán)境信息參與權能、公眾環(huán)境信息監(jiān)督請求權能三個方面。前者是基礎，不知情，監(jiān)督前提無存。中者是中柱，不參與，監(jiān)督將流于形式。后者是關鍵，無請求資格，監(jiān)督動力不存。

公眾環(huán)境信息知情權能是公眾環(huán)境信息監(jiān)督權的前提保障性權能。充分保障公眾環(huán)境信息知情權能夠有效提升公眾對環(huán)境信息的認知能力，從而反作用于政府、企業(yè)公開環(huán)境信息的行為。[3]只有當公眾充分知曉環(huán)境信息之時，方能對政府及企業(yè)操縱環(huán)境信息的行為進行有效監(jiān)督。[4]現代社會，大數據信息處理技術將改變公眾作為環(huán)境信息公開受眾的角色定位。公眾利用大數據技術已經有能力將碎片化的環(huán)境信息進行專業(yè)的檢索、分類、對比及預測。大數據技術有助于拓寬公眾獲取環(huán)境信息的渠道，政府、企業(yè)公開的環(huán)境信息將直接接受公眾的專業(yè)性檢驗，大數據技術將有效地將公眾的知情權直接轉化為信息通合規(guī)制，最終與監(jiān)管手段（命令控制規(guī)制）、稅費手段（經濟激勵規(guī)制）等形成多維現代化環(huán)境治理的規(guī)制模式。

公眾環(huán)境信息參與權能是公眾環(huán)境信息監(jiān)督權的過程保障性權能。環(huán)境信息參與權能是指公眾在環(huán)境信息立法時有話語權，有權決定環(huán)境信息法中與其環(huán)境權益直接有關的因素，有權利參與到相關主體環(huán)境信息使用環(huán)節(jié)的決策中去，使政府、企業(yè)能按照符合公眾整體利益的用途和方式決策、開展環(huán)境友好行為的權利作用。大數據技術的介入，進一步發(fā)揮公眾在企業(yè)環(huán)境誠信檔案信息公示制度建設中的作用，在技術層面監(jiān)督政府公布“環(huán)境違法事實”、規(guī)范政府環(huán)境行政執(zhí)法行為。大數據技術的介入，將直接將公眾從原先的結果被動監(jiān)督者轉化為直接過程主動監(jiān)督者，例如在政府公布重大環(huán)境項目審批、規(guī)劃時，公眾完全可以借助大數據技術參與聽證、質詢。大數據技術提供的多樣化信息樣態(tài)不但會豐富公眾參與監(jiān)督環(huán)境項目的形式，其提供的分析模型、結果預測論證將有利于構建公眾全方面、多層次參與環(huán)境項目全過程監(jiān)督的模型，實現環(huán)境信息監(jiān)督目的。

公眾環(huán)境信息監(jiān)督請求權能是公眾環(huán)境信息監(jiān)督權的救濟保障性權能。公眾環(huán)境信息監(jiān)督請求權能，是指公眾享有的當其環(huán)境信息知情權和環(huán)境信息參與決策權無法正當行使時向有關部門依法請求保護的權利作用。雖然我國環(huán)境法規(guī)范體系對公眾享有環(huán)境信息收集、交流、共享、知情的權利作出了框架性的規(guī)定，且仍在不斷推動環(huán)境要素的標準化建設，如《環(huán)境保護法》第57條認可了社會公眾在收集環(huán)境信息制度中發(fā)揮的作用;現行的污染防治法體系，明確了污染物、危險物申報制度，申報制度旨在鼓勵企業(yè)提供基礎、原始環(huán)境信息;《環(huán)境保護法》第17條設計的檢測數據共享制度，第56條設計的環(huán)評報告公眾參與制度均說明了社會公眾在環(huán)境信息交流、共享過程中的主體資格;《循環(huán)經濟促進法》、《清潔能源法》、《標準化法》等一系列的法律法規(guī)均對環(huán)境標準、標識、認證等環(huán)境信息作出明確規(guī)范，但是鑒于環(huán)境法立法條文的宣誓化、零散化及環(huán)境法律司法化的技術障礙等瓶頸問題，環(huán)境信息監(jiān)督請求權往往被政府行政行為所“吸收”。大數據信息處理技術介入環(huán)境治理工作后，將從以下兩方面有效的解決上述瓶頸問題：一方面，政府、企業(yè)可以通過大數據技術完整且準確的判斷行為對環(huán)境要素的影響，從根源上防止公眾環(huán)境信息監(jiān)督權受到侵害的可能;另一方面，即使公眾環(huán)境信息權遭受侵害，公眾仍可以利用大數據信息處理手段完成初步舉證責任，借助公益訴訟、生態(tài)損害賠償等制度實現對生態(tài)環(huán)境信息的公力救濟。

環(huán)境信息知情是環(huán)境信息監(jiān)督權的基礎，環(huán)境信息參與是環(huán)境信息監(jiān)督權的具體實施方式，環(huán)境信息監(jiān)督請求是環(huán)境信息監(jiān)督權的救濟和保證，大數據技術將推動構建立體性的公眾環(huán)境信息監(jiān)督權能結構。

（二）大數據視野下公眾環(huán)境信息監(jiān)督權生成的理論依據

大數據視野下催生公眾環(huán)境信息監(jiān)督權的產生，探究其生成的理論依據，主要包括人民主權理論、權利制約理論以及公共信托理論。

1.人民主權理論呼喚環(huán)境權力制約

在現代化人民民主國家中，本國公民依法享有監(jiān)督的權利，這是最基本的政治定性，同樣是人民主權的充分體現。[5]公民環(huán)境信息監(jiān)督權是人民主權理論中公民監(jiān)督權的外在延伸，是其與時代結合而衍生的產物，是現代化社會轉型治理的題中之義。從行政機關角度來看，其手中的公權利均源自于人民。在國家環(huán)境行政權直接作用于社會整體環(huán)境的社會治理體系之下，只有堅持行政權力、國家的主權屬于人民，方能邏輯性地推演出人民當然有權監(jiān)督政府利用公權力管理公共事務的基本情況。從社會發(fā)展的視角來看，現代化社會治理僅僅依靠政府的力量是遠遠不夠的，必須將政府力量和社會力量有機結合起來，充分汲取公眾參與到公共事務的管理工作中，這也是新時代民主法治建設的應有之意。在此之保障前提是公眾可以通過特定的途徑知悉政府是否在授權范圍內行使公權力，并有暢通的渠道向有關機關提出批評和建議。因此，人民主權理論呼喚著對環(huán)境權力加以規(guī)制，加以監(jiān)督。這就標明相關責任部門有向公眾披露環(huán)境信息的內在義務，社會公眾擁有對相關責任部門依法進行環(huán)境信息披露工作、正當行使環(huán)境行政權實施監(jiān)督的權利。

2.權力制約理論誕生環(huán)境信息監(jiān)督權

人民主權理論實質上是一種政治理念，雖然人民作為一個完全擁有國家公權力的整體，但從實際公共行政管理的性質來看，要想保證政府部門手中公權力的有效行使，就必然要求行使公權力的國家工作人員應當是在社會合理分工后抉擇出來的一部分特定的人。人民對這一部分特定人手中的公權利如何進行監(jiān)督？權力制約理論由此誕生。根據不同學科屬性進行劃分，權力制約理論可分為四類，即社會學范式、法律學范式、政治學范式、倫理學范式。從社會治理理論的維度來看，在社會學范式中的權力制約理論內涵是最值得倚重的。此種范式核心關注點在于主張從社會的角度制約公權力，這種觀點充分建立在國家、社會二元結構的前提之下。其具體制約路徑在于，通過設定合理的原則和程序來分配社會公權力資源，優(yōu)化社會公權力組織結構，開辟國家公權力制約的社會渠道，規(guī)范社會公權力運行程序，提高社會公權力運行效益，以防止和糾正社會公權力運行中的偏誤和紊亂。因此，根據社會學范式中的權力制約理論，環(huán)境信息在社會力量的監(jiān)督下，可以更有利于滿足社會和公眾的實際需要;另一方面社會對環(huán)境信息的監(jiān)督亦是社會民主程度的集中體現，為社會開創(chuàng)了嶄新的治理方式。

3.公共信托理論推演環(huán)境信息監(jiān)督權的誕生

從公共信托理論的起源和發(fā)展來看，公共信托的對象是全體國民的共同財產，目的在于實現這些財產的公共利益最大化，實現手段是由本國政府通過信托方式持有。[6]從政府、企業(yè)等環(huán)境信息公開義務主體所擁有的環(huán)境信息財產屬性來看，應當隸屬于公共財產?；诖耍鶕残磐欣碚摽芍?，既然上述環(huán)境信息的所有權由全體國民享有，政府是在全體國民的委托之下對各種環(huán)境信息進行管理與處分，那么作為受托人的政府就應當將管理與處分環(huán)境要素的各種信息告知公眾，公眾有權知曉由各種環(huán)境要素演化而成的基本環(huán)境狀況，并對政府的基本環(huán)境狀況披露工作進行嚴格監(jiān)督。當公眾的這種信息要求得不到滿足時，公眾有權利申請救濟以滿足知情權的需要。由于環(huán)境公共信托存在委托人與受托人的雙向關系，從對應角度看，就確立了公民對政府的監(jiān)督權。[7]如果受托人怠行、濫用監(jiān)管權而造成環(huán)境公共利益損害，任何公民都可以基于委托人身份對其實施監(jiān)督，提出批評建議，并要求政府恰當地履行受托人義務。環(huán)境公共信托理論為公眾對政府履行受托人義務的情況進行監(jiān)督提供了充分的依據和保障，更為環(huán)境信息監(jiān)督權的誕生奠定了堅實的理論基礎。

二、大數據視野下公眾環(huán)境信息監(jiān)督權規(guī)范構造的價值意蘊

（一）綠色生態(tài)文明建設的內在要求

根據代內平等理論，我們立足于環(huán)境保護功能與綠色、持續(xù)提出生態(tài)文明建設。而生態(tài)環(huán)境保護與治理的創(chuàng)新是一項非常復雜，艱巨，長期的系統(tǒng)工程。大數據時代下，綠色生態(tài)文明建設戰(zhàn)略的實施，需要通過對環(huán)境信息進行收集、加工、整理、分析、呈現等多方面協(xié)同合作來調整和改進。[8]只有得到客觀真實、全面有效的環(huán)境信息這一生態(tài)文明建設的發(fā)動機，可持續(xù)發(fā)展的巨輪才能向前快速邁進。對公眾而言，幸福生活需要良好的自然環(huán)境，因而公眾對于綠色發(fā)展的生態(tài)文明建設的熱情和動力都非常充足。[9]對于政府來說，綠色發(fā)展之生態(tài)文明是下一階段建設的目標和方向，是必須完成歷史使命和時代重責。因此，我國生態(tài)環(huán)境保護與治理創(chuàng)新需要打造信息共建、信息共治，信息共享相一致的信息治理格局。由于社會公眾是信息能動社會建設的重要主體，因此有必要提升社會公眾參與信息社會治理的能力。公眾參與環(huán)境信息治理，配合政府由環(huán)境信息集中管理變?yōu)橄蛏鐣謾嗪凸褡灾?，激發(fā)社會合力推動生態(tài)文明信息社會治理創(chuàng)新中的信息利益表達機制、信息沖突協(xié)調機制、信息權利保護機制的綜合建設，全面推動環(huán)境信息治理工具之系統(tǒng)性、整體性及協(xié)同性發(fā)展，最終實現生態(tài)文明信息社會生態(tài)環(huán)境保護與治理工作的現代化發(fā)展。生態(tài)文明建設的程度，需要科學的評價體系和評價標準，而環(huán)境的客觀評價取決于真實、有效環(huán)境信息的收集和發(fā)布。政府與有關企事業(yè)單位公開發(fā)布的環(huán)境信息是否客觀真實與全面有效，不能僅憑公開發(fā)布者自己單方說了算，應當賦予包括獨立第三方評估機構在內的公眾環(huán)境信息監(jiān)督權，這樣的時代背景就賦予了公眾環(huán)境信息監(jiān)督權十分充足的內在動力。???? ??（二）現代化企業(yè)綠色發(fā)展的基本要求

從實證維度分析，公眾環(huán)境信息監(jiān)督權的出現有助于推進企業(yè)節(jié)能減排，從整體上減少企業(yè)污染環(huán)境的行為，進而推動企業(yè)的綠色、高效發(fā)展。黨和國家在生態(tài)環(huán)境問題上愈發(fā)重視，黨的十九大報告中明確表示中國將加大整治力度，將對傳統(tǒng)產業(yè)進行重塑，發(fā)展大數據、物聯(lián)網、人工智能等新興科技，實施“中國制造2025”計劃，全面推進生態(tài)文明建設。現代化產業(yè)升級需要全面、客觀、及時、有效的環(huán)境信息數據予以支撐。我們必須敏銳抓住生態(tài)文明信息化時代信息化發(fā)展的歷史機遇，推動我國環(huán)境信息法學的創(chuàng)新發(fā)展，促使我國環(huán)境信息法治現代化建設。企業(yè)在發(fā)展過程中應當肩負環(huán)境社會責任，但要求企業(yè)自覺收集環(huán)境信息，特別是綜合環(huán)境信息卻不切實際。對于如何減少污染，通過較低的投入帶來較高的環(huán)保效果的實際訴求，企業(yè)需要公開的便利可得的環(huán)境信息。公眾環(huán)境信息監(jiān)督權對于企業(yè)尤為重要，企業(yè)一方面是環(huán)境信息數據的參與者，一方面是環(huán)境信息數據的使用者，對于環(huán)境信息有著天生的雙重性。公眾環(huán)境信息監(jiān)督權有利于促進企業(yè)綠色健康發(fā)展，有利于其找尋經濟發(fā)展與社會穩(wěn)定的平衡點，從而保持良性的發(fā)展勢頭。???

（三）有助于填補環(huán)境信息權與公眾監(jiān)督權之間的空缺??從法理維度分析，公眾環(huán)境信息監(jiān)督權的確立有助于填補環(huán)境信息權與公眾監(jiān)督權之間的空缺。正如徐祥民教授所言，環(huán)境信息權實際上是以環(huán)境信息為基礎建立起來的，集合著與環(huán)境信息相關的各種權利的權利束，其中包括對環(huán)境信息的知悉、傳播和救濟等不同方面。[10]公眾環(huán)境信息監(jiān)督權是一種新型權利，新興權利可以對已有權利的漏洞進行填補。而權利漏洞的填補，往往發(fā)生在司法實踐活動中，在法律規(guī)制出現適用困境時，法官在判決過程中對事實認定，并以此進行填補性判決。[11]從大數據背景下公眾環(huán)境信息監(jiān)督權的屬性來看，公眾環(huán)境信息監(jiān)督權并非從天而降的一種新型權利，它是從原有的法律規(guī)制與法律邏輯中獨立，又具有新的權利內容的一項法定權利。公眾環(huán)境信息監(jiān)督權是在大數據時代應運而生的，是科技時代技術法治化的產物。因法律規(guī)則往往比較滯后，在信息技術高速發(fā)展的當下，面對各種新型權利的產生，規(guī)則出現的適用困境，不能及時對社會實際情況進行調整。公眾環(huán)境信息監(jiān)督權有助于為立法補漏拾遺，符合環(huán)境權利與信息權利交叉融合發(fā)展之趨勢，從而使權利體系更加完善。

（四）有利于維護公眾參與環(huán)境保護中的合法權益??公眾的許多權利都具有監(jiān)督國家機關及其工作人員的公務活動的性質。公眾監(jiān)督權是指公民有監(jiān)督國家機關及其工作人員的公務活動的權利，包括公眾直接行使的監(jiān)督權和公眾通過選舉自己的國家代表機關行使的監(jiān)督權。其中，公眾直接行使監(jiān)督權是民主監(jiān)督的最重要的表現形式之一，其更有利于改進國家機關及其國家機關工作人員的工作，也有助于激發(fā)廣大社會公眾關心國家大事，為國家現代化建設出謀劃策的主人翁精神。人民是國家的主人，對于國家和社會的各項事務，都享有監(jiān)督權。公眾應當在法律規(guī)定的范圍內，按照法定的程序，對法定的程序進行監(jiān)督，是否要行使監(jiān)督權，如何行使監(jiān)督權，多以法律為準繩。同理，在環(huán)境治理的過程中，也應賦予公眾環(huán)境信息的監(jiān)督權利。且公眾環(huán)境信息監(jiān)督權是一種憲法權利，具有公共權利的性質，性質上有別于純粹的民法意義上的私權概念。

因此，從政理維度分析，公眾環(huán)境信息監(jiān)督權的良性發(fā)展有利于維護公眾參與環(huán)境保護中的權益。伴隨著我國經濟的高速發(fā)展，日益凸顯的環(huán)境問題越來越受到人們的關注，公眾是環(huán)境變化影響最直接最密切的對象，環(huán)境治理工作順利進行必然需要公眾的積極參與。[12]然而，公眾參與環(huán)境治理工作又與公眾環(huán)境信息監(jiān)督權的實現緊密聯(lián)系。一方面，實現公眾環(huán)境信息監(jiān)督權，可以讓公眾參與環(huán)境治理的渠道保持時刻暢通;另一方面，實現公眾環(huán)境信息監(jiān)督權，可通過對相關部門披露的環(huán)境信息進行行之有效的監(jiān)督，進而跟蹤關鍵環(huán)境信息的實時變化，這不僅能對環(huán)境信息公開活動有監(jiān)督作用，也能加強公眾環(huán)保意識與政治參與意識。

?三、大數據視野下公眾環(huán)境信息監(jiān)督權規(guī)范構造的理論證成

（一）大數據視野下公眾環(huán)境信息監(jiān)督權規(guī)范構造的權利要素證成??權利的本質由多方面的屬性構成。對于一項權利的成立來講，屬性中最重要的、最不能缺少的，主要有利益、主張、資格、權能、自有等要素。

公眾環(huán)境信息監(jiān)督權法律構造所需的“利益”要素。基于利益論，構造一項權利的本質在于將某主體的利益置于保護之中，以和特定人進行對抗，手段是給予后者以義務、無能力或責任（依保護需要而定）。權利之所以能得以設立，目的是為了將一些特定利益保護起來;權利之所以被稱作權利，也是因為利在其中。權利總是為保護特定利益而設定的。龐德認為：利益是一個主體，他認為根據道德的理由，他的某種東西需要或者應當被承認和保障。一種權利如果沒有任何利益，就不會有人對它提出要求或主張，就不可能成為權利。權利之所以產生，是某些主體對利益的獲取得到了社會統(tǒng)治集體的肯定，并設計一定的制度和規(guī)則來確保利益的實現。公民基本權利的享有基于利益產生，各主體間形成的利益關系經由法律調整變?yōu)闄嗬x務的分配。對于公眾環(huán)境信息監(jiān)督權來說，它是通過對政府、企業(yè)環(huán)境信息行為的監(jiān)督來滿足公眾對環(huán)境信息的需求，并通過利用這些信息來維護個人的和社會的環(huán)境利益，包括公民的身體健康利益、公民、法人及其他組織的財產利益等。從利益保護的角度來看，環(huán)境信息監(jiān)督權涉及到對兩種利益的衡量把握。一是基于對人的損害而產生的利益，即私益。自然人的私益損害主要由因其無法行使監(jiān)督權利而導致人身、財產權利損害構成。二是基于對環(huán)境的損害而產生的利益即公益。因此，環(huán)境信息監(jiān)督權所體現的最直接的利益是權利主體獲得環(huán)境信息的自由和權利。

公眾環(huán)境信息監(jiān)督權法律構造所需的“主張”要素?；谥鲝堈f，權利構造的本質在于權利享有者能夠主張義務人為或不為某種抑或某些行為。權利之所以被稱之為權利，并且被明確地提出，除了表示它所代表的利益和行為受到強制力的保護以外，還預示著它會受到侵犯。由于權利擁有者在行使權利的過程中，可能出現與其他利益相關人之合法利益相沖突的情況，故其權利極有可能被抑制。與之相類似，公眾在主張環(huán)境信息監(jiān)督權的同時，亦會給政府、企業(yè)的環(huán)境信息行為帶來義務和壓力。這種壓力主要源自于公眾對政府、企業(yè)是否依法履行環(huán)境信息公開義務進行監(jiān)督和檢舉。對公眾來說，獲取相關的環(huán)境信息表現為一種更為直接的利益，如果權利主體不對其主張，這項利益也不會成為權利?，F如今，絕大多數關鍵的環(huán)境信息掌握在政府和企業(yè)手中，而社會公眾所掌握的也就冰山一角，顯然，它們在信息占有地位上不對等。如果企業(yè)內部和政府監(jiān)測的環(huán)境信息不公布出來，公眾的合法利益就隨時可能會受到侵犯。即使公眾有途徑查明企業(yè)內部和政府監(jiān)測的環(huán)境信息，但也要耗費巨大的資源，而且在查明信息過程中還可能受到政府和企業(yè)的阻礙。公眾想要從環(huán)境信息的占有者手里獲得信息，就必須主張自己的權利，否則不會受到重視。近年來，在政府和社會的環(huán)保事業(yè)建設和發(fā)展以及環(huán)保法律宣傳之下，公眾的權利意識逐漸蘇醒，他們對于環(huán)境信息監(jiān)督權的主張也伴隨著嚴重的環(huán)境污染和環(huán)境突發(fā)事件而逐漸激烈起來，人們?yōu)榱松娌坏貌恢鲝堊约旱臋嗬?/p>

公眾環(huán)境信息監(jiān)督權法律構造所需的“資格”要素?；谫Y格說，權利主體對于權利的合法享有和正當行使，應當滿足一定的主體資格或符合一定的客觀條件。這些條件有可能是社會道德層面所要求，亦有可能是法律層面所要求。從宏觀整體層面來看，政府、企業(yè)等環(huán)境信息公開義務主體所擁有的環(huán)境信息具有天然的公共財產性，基于公共信托理論，上述環(huán)境信息的所有權由全體國民享有，政府是在全體國民的委托之下對各種環(huán)境信息進行管理與處分。因此，社會公眾具備享有各種環(huán)境信息權利的主體資格是現代化國家治理理論的題中之義。從微觀具體層面來看，公眾享有的環(huán)境信息監(jiān)督權屬于整體環(huán)境信息權利中的一束子權利，它是一種道德上天然的資格，并不因外界因素而被剝奪。這就意味著當環(huán)境信息擁有者不當行使權利之時，任何公民都可以基于這種合法資格對其實施監(jiān)督，提出批評建議。

公眾環(huán)境信息監(jiān)督權法律構造所需的“權能”要素?；跈嗄苷f，公眾環(huán)境信息監(jiān)督權之權能要素可分為權威要素與能力要素兩大層面。從權威要素的視角加以審視，法律應當是一種統(tǒng)治階級進行社會治理的工具，那么如此看來，權利的本質應當為統(tǒng)治階級意志所表達的對某些特定法律關系的確認與保護，這就要求此時的權利必須有一定的權威來保證其順利實施。環(huán)境信息監(jiān)督權的權威在受到法律的確認之前，是來自于道德或習俗的。人們認為讓某人知道他生存在什么樣的環(huán)境之下是一種基本的應當予以滿足的要求?；镜牧贾偷赖掠^念要求政府、企業(yè)履行關鍵環(huán)境信息披露的義務。分析現有相關具體法律條文可知，《辦法》對環(huán)境信息公開做出了細致的描述，這也從側面反應了環(huán)境信息監(jiān)督權的法律權威性，即公眾的環(huán)境信息監(jiān)督權必須得到應有的尊重，法定的信息公開義務必須被遵守。從能力要素的視角加以審視，除了權威要素的支持以外，公眾環(huán)境信息監(jiān)督權之權利主體還應當具備享有和實現其利益、主張或資格的實際能力或可能性。在大數據信息處理技術和公眾權利意識不斷提升的大背景下，公眾享有和實現環(huán)境信息監(jiān)督權的實際能力已完全具備。因此，大數據背景下公眾環(huán)境信息監(jiān)督權法律構造所需的“權能”要素已達到權利構造的基本要求。而關于公眾環(huán)境信息監(jiān)督權的權能結構問題，前文已有比較詳細的論述，這里不再重述。

公眾環(huán)境信息監(jiān)督權法律構造所需的“自由”要素?；谧杂烧f，法律賦予法律主體一定的行為自由，而權利的核心乃是權利主體在行為時不受一切非法行為的干擾，擁有意志與行為的雙重自由。馬克思認為，法的核心是對于主體的權利確認，經由法律確認的權利方可體現人民自由。故完善和健全公眾環(huán)境信息監(jiān)督法制能夠為公眾環(huán)境信息監(jiān)督權的實現提供有力的法律保障，充分發(fā)揮公眾環(huán)境信息監(jiān)督權的威力和效能。環(huán)境信息監(jiān)督權的法律效果主要體現為以下兩方面：一是對于公眾充分、自由行使其環(huán)境權利的權利資格的法律層面認可;二是對于公眾行使權利行為的條件、限度進行約束。制定環(huán)境信息監(jiān)督法律規(guī)范不是為了限制公眾依照自己的意愿實現環(huán)境利益的自由，而是為了尋找環(huán)境利益實現的途徑和方式而制定環(huán)境信息監(jiān)督法律規(guī)范。環(huán)境信息監(jiān)督權充分體現了公眾的意志自由和行為選擇的自由，即社會公眾可以按照自身的意志去行使或放棄該權利，不受任何外力的強制或逼迫;另一方面，在法律規(guī)定的范圍內，公眾可以自由地選擇權利的行使方式，不受任何個人或組織的干擾。例如，通過大數據的處理，公眾能夠及時獲取環(huán)境信息，并對于環(huán)境政策、建設項目及大型污染事件等問題進行關注與監(jiān)督，從而督促環(huán)境政府、企業(yè)糾正不當使用環(huán)境信息的行為，防止破壞環(huán)境的惡性事件發(fā)生。[13]

（二）大數據視野下公眾環(huán)境信息監(jiān)督權規(guī)范構造的權利獨立性證成??憲法角度看，公民擁有的監(jiān)督權在性質上是一種參政權，那么公眾擁有的環(huán)境信息監(jiān)督權的性質是否也可以認為是一種參政權呢？筆者認為，不能這么簡單地得出參政權的性質結論。一般而言，公民擁有的監(jiān)督權中的監(jiān)督對象是國家機關及其工作人員的公務行為，其自然是一種實實在在的參政權。但公眾擁有的環(huán)境信息監(jiān)督權中的監(jiān)督對象除了政府部門及其工作人員的環(huán)境信息公開這一公職行為外，還包括企事單位的環(huán)境信息披露行為，以及其他社會公眾的環(huán)境信息傳播行為。其監(jiān)督對象中的后二者在性質與范疇上很難說是公職行為，因而公眾擁有的環(huán)境信息監(jiān)督權只是部分地具有參政權的性質。在生態(tài)文明社會多元治理格局的時代語境下，不妨在性質上把公眾環(huán)境信息監(jiān)督權的當作一種“共治權”或“參治權”看待，如此定性似乎更接近其本質些，其“共治權”或“參治權”之性質定位自然比“參政權”的性質定位更準確，更符合事物的本來面目。???? 筆者認為，環(huán)境信息權實際上是以環(huán)境信息為基礎建立起來的，集合著與環(huán)境信息相關的各種權利的權利束，其中包括對環(huán)境信息的知悉、傳播和救濟等不同方面。環(huán)境信息監(jiān)督權的重點在于“監(jiān)督”，主要是對于信息傳播權利者傳播的信息與信息公開義務者公開的信息是否客觀真實可信進行監(jiān)督（批評、檢舉、控告、訴訟）。環(huán)境信息收集權的重點在于“收集”，既可能是為收集者自己所用，也可能是為其他人所用，前者為信息自用性收集，后者為信息服務性收集（如有償檢測服務，有償監(jiān)測服務）。環(huán)境信息享益權的重點在于“受益”，表現為既可因信息舉報獲獎而受益，也可因信息有償服務而受益。環(huán)境信息傳播權的重點在于“傳播”，表現為既可向有關單位投訴舉報式傳播，也可以通過電話、語言、微信、網絡等向其他不特定的社會第三人式傳播。環(huán)境信息知情權的重點在于“知情”，主要是針對特定義務者的信息公開行為，即針對政府信息公開與企事業(yè)單位信息披露語境下的知曉。這幾種權利是原生性權利，屬于“分配的正義”范圍。而環(huán)境信息救濟權的重點在于“救濟”，即公眾本應享有環(huán)境信息權益受到非法侵害而獲得正式（官方）救濟的與非正式（私力）救濟的權利，因而該權利是再生性權利，屬于“校正的正義”范圍。由此可知，公眾環(huán)境信息監(jiān)督權與公眾環(huán)境信息知情權雖在內容上相互聯(lián)系、互為依托，但二者的性質與功能顯然不同，因此公眾環(huán)境信息監(jiān)督權與公眾環(huán)境信息知情權在內容、性質與功能上有不同之處，其在法權意義上具有自身的獨立意義。就公眾環(huán)境信息監(jiān)督權而言，公眾環(huán)境信息監(jiān)督權和其他權利相似，都是一個集合諸多權能的、內容豐富的權利系統(tǒng)。具體而言，它包涵以下內容：環(huán)境信息知情權能、環(huán)境信息參與權能、環(huán)境信息監(jiān)督請求權能。其中，環(huán)境信息知情是環(huán)境信息監(jiān)督權的基礎，環(huán)境信息參與是環(huán)境信息監(jiān)督權的具體實施方式，環(huán)境信息監(jiān)督請求是環(huán)境信息監(jiān)督權的救濟和保證。由此可見，只有當公眾充分知曉環(huán)境信息之時，方能對政府及企業(yè)操縱環(huán)境信息的行為進行有效監(jiān)督，公眾不知情，環(huán)境信息監(jiān)督就成為一句空話。但是，環(huán)境信息監(jiān)督權僅有公眾的知情又是遠遠不夠的，因為環(huán)境信息監(jiān)督權之所以能夠發(fā)揮作用，離不開具體實施方式，而具體實施方式體現在公眾在環(huán)境信息立法時有話語權，有權決定環(huán)境信息法中與其環(huán)境權益直接有關的因素，有權利參與到相關主體環(huán)境信息使用環(huán)節(jié)的決策中去。另外，權利能對抗和防止他人對這種自由和自我肯定的利益能力的侵犯和剝奪的能力[14]，這種性質決定了當公眾享有的環(huán)境信息知情權和環(huán)境信息參與決策權無法正當行使時向有關部門依法請求保護和救濟的權利。而就公眾環(huán)境信息知情權而言，2015 年實施新《環(huán)境保護法》專門增加了一章“信息公開和公眾參與”，這使得保障公眾的環(huán)境信息知情權已經落實為環(huán)境信息公開制度的確立。第53條第1款明確規(guī)定，“公民、法人和其他組織依法享有獲取環(huán)境信息、參與和監(jiān)督環(huán)境保護的權利”。這一規(guī)定標志著公眾環(huán)境知情權在我國的正式確立，所以環(huán)境信息知情權在法律上已經作為一種獨立權利類型規(guī)定了。如物之占有、使用、收益、處分構成物之所有權，物之占有、使用、收益構成物之用益權，物之占有或處分限制構成物之擔保權。幾種物權之權能即內容上也有部分相同之處，但不妨礙其各自成為獨立的物權類型。同理，公眾環(huán)境信息監(jiān)督權與公眾環(huán)境信息知情權之權能即在內容上也有部分相同之處，但這并不妨礙其成為各自獨立的權利類型。

四、大數據視野下公眾環(huán)境信息監(jiān)督權規(guī)范構造面臨的主要問題

（一）公眾環(huán)境信息監(jiān)督權的確認規(guī)范缺乏明確的法律規(guī)定??法治實踐充分證明，立法是依據，執(zhí)法是關鍵，監(jiān)督是保證。公眾環(huán)境信息監(jiān)督權這一新興權利的法律構造必須以現有的環(huán)境監(jiān)督法律法規(guī)為支撐依據。目前，我國環(huán)境信息監(jiān)督法律法規(guī)主要存在以下兩方面的問題：一方面，環(huán)境監(jiān)督法律法規(guī)中的部分條文過于原則化。例如，《環(huán)境保護法》第五十三條明確了國家環(huán)境行政機關應當依法公開環(huán)境信息，為公民參與、監(jiān)督環(huán)境治理提供了必要保障，但對國家環(huán)境行政機關義務的規(guī)定僅為原則性的提及，并未規(guī)定國家環(huán)境行政機關不履行其義務時的法律責任。這就導致國家環(huán)境行政機關權力行使的彈性比較大，很難保障公眾環(huán)境信息監(jiān)督權的有效行使，也使得公眾環(huán)境信息監(jiān)督權在環(huán)境治理現實中具體應用的可操作性較差。另一方面，環(huán)境信息監(jiān)督法律法規(guī)中可以作為裁判規(guī)則應用的法律法規(guī)較少。雖然我國立法對公眾環(huán)境信息監(jiān)督作了規(guī)定，但從最高立法機關開展的執(zhí)法檢查報道內容來看，實踐過程中，某些地方、某些領域的公眾還是不能真正、全面、及時地知悉政府、企業(yè)應該公開的基本環(huán)境信息，因此難以有效地參與環(huán)境治理決策。當政府企業(yè)不當使用環(huán)境信息時，公眾也不能很好地督促其糾正不當行為。公眾對政府企業(yè)環(huán)境信息行為有效監(jiān)督的缺乏導致了部分政府企業(yè)對環(huán)境問題的漠視。其實，很多環(huán)境問題的產生與政府企業(yè)不依法履行環(huán)境信息公開義務以及進行其他不當的環(huán)境信息行為有密切關系，因此欲充分發(fā)揮公眾環(huán)境信息監(jiān)督權的民主監(jiān)督價值，就需要構建科學完整的權利保護制度，這就得借助于全面、系統(tǒng)、明確的公眾環(huán)境信息監(jiān)督權之有關條文規(guī)范的設計完善。

（二）公眾環(huán)境信息監(jiān)督權的行使保障缺乏健全的環(huán)境信息監(jiān)督機制??目前，我國公眾環(huán)境信息監(jiān)督行使之保障機制主要存在以下兩方面的問題：一是信息公開制度不健全;二是公眾參與制度不健全。信息公開制度不健全主要表現在環(huán)境信息公開的相關規(guī)定在很大程度上流于形式，可能導致部分政府公開的環(huán)境信息中缺乏重要的信息內容。一方面，環(huán)境信息的及時全面有效獲取是公眾有效行使環(huán)境信息監(jiān)督權的前提基礎。重要環(huán)境信息的缺失自然阻礙了公眾環(huán)境信息監(jiān)督權的有效行使，限制了公眾行使環(huán)境監(jiān)督權的想象力，導致社會公眾在行使這一權利時不知何時著手、從何處著手，這就造成公眾不能對國家環(huán)境行政機關的環(huán)境信息行為予以持續(xù)性的監(jiān)督。另一方面，重要環(huán)境信息的缺失可能會造成公眾對于環(huán)境問題處理結果的質疑，嚴重者還可能對社會穩(wěn)定造成不利影響。公眾參與制度機制不健全主要體現在公眾對于環(huán)境保護的監(jiān)督缺乏有序的參與機制、環(huán)境聽證制度在程序設計上存在漏洞、公眾意見反饋機制缺乏等方面。此外，現有公眾監(jiān)督渠道也尚未達到較為滿意的效果，“12369”環(huán)保投訴熱線還未全面深入人心，農村情況尤其如此。???

（三）足夠環(huán)境信息理性缺乏給公眾環(huán)境信息監(jiān)督權行使造成一定障礙??法律的生命在于實施，而權利的生命在于行使。隨著國民綜合素質的提升，公眾的權利意識也逐漸增強。但總體而言，公眾對環(huán)境信息權利的觀念還較為淡薄，對環(huán)境信息監(jiān)督權利的認識還比較模糊，對如何才能合理合法地行使環(huán)境信息監(jiān)督權了解甚少。生態(tài)環(huán)境保護活動應當立足于技術、調整于制度、推進于教育、評價于效果。公眾環(huán)境理性的認知程度直接影響著生態(tài)環(huán)境保護的制度生成情況及實施效果評價。公眾環(huán)境理性的提升除了自生自發(fā)的自我提升途徑外，技術改造在一定程度上有助于公眾環(huán)境理性和認知能力的提升。目前，公眾環(huán)境理性仍然處于懵懂狀態(tài)。在公眾不了解自身應有的環(huán)境權利的前提下，要求其運用法律途徑保護自己的環(huán)境權利實為空談。我國環(huán)境問題的爆發(fā)集中于近些年，而公眾對國家環(huán)境行政權力的監(jiān)督也是在環(huán)境問題多發(fā)頻發(fā)的大背景下才得到了重視。公眾自身權利意識的缺乏，一方面導致公眾環(huán)境信息監(jiān)督權的行使和實現大打折扣，另一方面使得公眾濫用監(jiān)督權利的現象也較為普遍。因此，如何培養(yǎng)社會公眾的環(huán)境理性并使其理性行使環(huán)境信息監(jiān)督權是大數據時代公眾環(huán)境信息監(jiān)督權的法律構造過程中不可忽視的問題。???

五、大數據視野下公眾環(huán)境信息監(jiān)督權規(guī)范構造的主要建議

（一）遵循公眾行使環(huán)境信息監(jiān)督權的基本原則

一是合法適度原則。該原則要求公眾在進行環(huán)境信息監(jiān)督時，首先自己的監(jiān)督行為要合乎法律的規(guī)定;在法律沒有相應規(guī)定時，其監(jiān)督行為也應受到政府、企業(yè)的合法權利以及基本道德規(guī)范的限制。合法適度原則要求當事人的行為要以法律法規(guī)為指導，嚴格遵守法律法規(guī)的各種規(guī)定，不得作出有違法律法規(guī)之實質規(guī)則和精神內涵的行為，一旦觸犯將會受到法律法規(guī)的制裁。合法適度原則不僅是公眾環(huán)境信息監(jiān)督權行使所必須遵守的基本原則，也是對權利各方的一種約束和行為規(guī)范。

二是客觀及時原則。此原則要求權利主體應當本著客觀公正的態(tài)度及時行使環(huán)境信息監(jiān)督權。環(huán)境信息監(jiān)督權的行使對監(jiān)督者有著較高的要求，環(huán)境信息之變化速度快與變化周期短等特征要求權利主體及時行使權利。大數據時代，環(huán)境信息監(jiān)督的權利主體分散并且能力不一，掌控和加工信息的能力有高有低。雖然監(jiān)督者都關心環(huán)境問題，但是主觀性會進一步加深監(jiān)督的難度，所以強調監(jiān)督的客觀性就顯得非常必要?？傊瑹o論從環(huán)境信息監(jiān)督權利主體自身的能力狀況來看，還是從環(huán)境信息收集處理的特點來觀察，都需要權利主體在客觀及時原則下行使權利。

三是權利平衡原則。大數據背景下，公眾環(huán)境信息監(jiān)督的本質實際上是一種社會公眾與政府、企業(yè)之間在環(huán)境利益關系方面的競爭與博弈。通過對各種權利行為進行利益上的考量與平衡，有利于保證各方利益在可持續(xù)發(fā)展的基礎上“各得其所，無害他人”，在調整各方利益變動的基礎上實現和平共處共存。權利平衡既要保護公眾的環(huán)境利益，又要照顧企業(yè)的經濟利益，同時也要兼顧政府所追求的政治目標的達成。大數據背景下，公眾環(huán)境信息監(jiān)督權的行使，一方面可以由公眾通過監(jiān)督糾正政府和企業(yè)的不當行為，另一方面公眾也可以通過環(huán)境大數據了解政府和企業(yè)在環(huán)境問題上所做出的努力與改善，通過對政府與企業(yè)的環(huán)境信息的及時全面、客觀真實及依法依規(guī)的公開，使得全社會共同參與環(huán)境治理的意識與能力增強，從而為提升我國綠色GDP而貢獻各自的力量。

四是禁止濫用原則。該原則要求公眾在環(huán)境信息監(jiān)督權時，不可超過其正當的界限，否則就會構成權利的濫用，從而承擔相應的法律責任。我國憲法及其他法律文獻規(guī)定了“中華人民共和國公民不得以損害國家、社會、集體的利益和其他公民合法的自由和權利來滿足自己的權利和自由的行使”。在法律上，一向要求權利與義務的對等，公眾享有大數據背景下公眾環(huán)境信息監(jiān)督權，然而這種監(jiān)督權的設立與行使應該是出于環(huán)境保護的目的，對政府與企業(yè)不道德或者違法的環(huán)境行為進行批評或揭露。一旦這項權利被濫用，就會產生不良后果，不僅不符合這項權利設立的初衷，也是對憲法規(guī)定的一種違反。

（二）完善公眾環(huán)境信息監(jiān)督權實體內容的相關法律規(guī)定

健全與完善公眾環(huán)境監(jiān)督法制體系，可以為公眾環(huán)境信息監(jiān)督權的法律構造提供制度保障，進而充分發(fā)揮公眾環(huán)境信息監(jiān)督權的威力和效能。鑒于此，建議完善公眾環(huán)境監(jiān)督法制體系以保障公眾環(huán)境信息監(jiān)督權的有序行使。在環(huán)境信息法律層面，對公眾環(huán)境信息監(jiān)督權進行規(guī)范表達是確認公眾環(huán)境信息監(jiān)督的有效路徑。由于公眾環(huán)境信息的知情權能、參與權能與請求權能相互依存，因此在法律規(guī)范層面，公眾環(huán)境信息監(jiān)督權的構造是指確保公眾知悉環(huán)境信息的內容、類型以及獲取環(huán)境信息的途徑，并且可以切實參與環(huán)境信息立法。而在權利行使層面，構造公眾環(huán)境信息監(jiān)督權就需要制定完善的公眾環(huán)境信息保障制度和公眾環(huán)境信息權利的救濟制度，規(guī)定環(huán)境信息公開的義務主體在不依法履行義務或濫用環(huán)境權利時的法律后果。在現行法律規(guī)范的前提下，明確規(guī)定公眾對環(huán)境信息的知情、參與及請求的權利，從而規(guī)范公眾環(huán)境信息監(jiān)督權的具體內容，一方面能夠保障公眾基本環(huán)境信息民主權利的實現，另一方面也能夠加強對環(huán)境信息公開義務主體的監(jiān)督。

（三）加強公眾環(huán)境信息監(jiān)督權中的信息公開、收集及公眾建議技術渠道的制度化建設??完善的環(huán)境信息監(jiān)督權制度體系與開放的技術渠道是保障公眾環(huán)境信息監(jiān)督權得以順利實現的核心內容，該制度體系與技術渠道的制度化可為公眾正當地行使環(huán)境信息監(jiān)督權提供程序上的保障與技術上的支持。為此，第一，重點完善環(huán)境行政清單制度、環(huán)境政務公開制度、環(huán)境信息公開制度，建立深入走訪制度、調查研究制度、聽證制度，健全舉報、投訴及信訪制度，建立公民意見反饋機制。通過上述制度機制的共同作用，可以達到有效促進環(huán)境信息公開與知情監(jiān)督之良性互動運行效果，進而為大數據視野下公眾環(huán)境信息監(jiān)督權的法律構造提供堅實的制度基礎。第二，建立政府與社會公眾密切對接的環(huán)境信息交互體系。[15]健全、高效、便利的監(jiān)督舉報機制以及完善的公民監(jiān)督體系對公眾環(huán)境信息監(jiān)督權的順利構造極為重要。只有通過信息互通才能有效發(fā)揮監(jiān)督體系的應有作用。各級環(huán)境行政部門及企業(yè)應在專用網站上充分開放各種環(huán)境數據集，以創(chuàng)新方式鼓勵公眾通過大數據技術和相關平臺參與環(huán)境多元共治，發(fā)揮社會公眾的民主監(jiān)督作用。第三，開放公眾技術建議渠道。通過汲取各方力量來提高環(huán)境信息的獲取技術，在激發(fā)公眾運用環(huán)境信息積極性的同時，一并提升所收集的數據的準確性。環(huán)境信息監(jiān)督網的搭建不應僅限于網站渠道，還應通過各大網絡社交平臺、APP、兩微一端等方式，進而暢通公眾環(huán)境信息參與的渠道，實現大數據時代的高效監(jiān)督機制。[16]第四，建立相應的平臺反饋機制，讓公眾也成為了環(huán)境信息收集的主體。通過搭建專門版塊收集公眾提供的有效信息，可以讓公眾看到其對環(huán)境治理做出的貢獻，進而激發(fā)公眾環(huán)境信息監(jiān)督權法律構造的內在動力。

?（四）提高公眾環(huán)境信息監(jiān)督權行使的權利意識??權利培育理論認為，基于歷史經驗的觀察，人們對新興權利的認知意識與自覺接受是往往是需要培育的。充分、自覺的接受新興權利的意識是實現公眾環(huán)境信息監(jiān)督權的內在驅動力，因此應加強對公眾環(huán)境信息監(jiān)督權的宣傳教育。具體而言，一方面，國家環(huán)境行政機關應當向公眾廣泛宣傳環(huán)境信息的重要意義，同時闡明政府、企業(yè)、公眾在環(huán)境信息公開中的權利（力）和義務。環(huán)境行政機關應充分利用互聯(lián)網平臺搜集公眾的舉報信息，及時發(fā)現企業(yè)的數據造假、未批先建、違法偷排等現象，使政府對公眾環(huán)境信息訴求的處理方式更為科學、處理結果更加有效。另一方面，國家環(huán)境行政機關還可以通過電視、廣播、網絡、微博等新聞媒體以及現場介紹等方式，全方位地宣傳環(huán)境信息監(jiān)督權行使的范圍及方式，從而提高公眾環(huán)境信息監(jiān)督的權利意識，逐漸提高公眾對環(huán)境信息監(jiān)督權的整體認知。此外，應充分發(fā)揮大數據時代下環(huán)保組織和大眾傳媒的引導作用，建立行之有效便于公眾環(huán)境信息監(jiān)督行使的宣傳教育和激勵機制。

?結論

綜上所述，公眾環(huán)境信息監(jiān)督權是指公眾所享有的獲取政府、企業(yè)等基本環(huán)境信息，并有權參與其環(huán)境信息決策、監(jiān)督政府企業(yè)等正當使用環(huán)境信息的公共權利。從人類發(fā)展的維度來看，大數據視野下公眾環(huán)境信息監(jiān)督權的法律再造是綠色生態(tài)文明建設的內在要求;從實證維度來看，是現代化企業(yè)綠色發(fā)展的基本要求;從法理維度來看，從有助于填補環(huán)境信息權與公眾監(jiān)督權之間的空缺;從政理維度來看，有利于維護公眾參與環(huán)境保護中的合法權益。在環(huán)境信息公開行為中，不正確的環(huán)境信息會影響環(huán)境決策方向及進度，包括環(huán)境法律制度的生成方向與實施進度，公眾對環(huán)境信息的監(jiān)督就成為一種必要，這種監(jiān)督的缺失會直接影響個體的生存環(huán)境及生產要素。所以，我們應當重視公眾環(huán)境信息監(jiān)督權這一隨著技術發(fā)展與現代國家治理現代化進程所產生的新興民主權利。需要指出的是，本文對大數據視野下公眾環(huán)境信息監(jiān)督權的研究僅是一種首發(fā)性思考，對于其法治化路徑的探析還有待進一步加強，這將是筆者下一步的研究重點。

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