中國海洋環(huán)境保護(hù)法制的歷史發(fā)展與未來展望

馬英杰 趙敬如

摘?要：海洋是人類生存發(fā)展的第二空間，隨著科學(xué)技術(shù)的發(fā)展和陸地資源的日趨緊張，人們對海洋資源開發(fā)利用的步伐逐漸加快，海洋環(huán)境問題也越來越嚴(yán)重。各個沿海國家都不斷加強(qiáng)海洋立法對海洋環(huán)境進(jìn)行保護(hù)。我國從上個世紀(jì)七十年代開始就開始了海洋環(huán)境保護(hù)的相關(guān)立法工作，現(xiàn)在已經(jīng)建立起了相對完善的海洋環(huán)境保護(hù)法律體系。本文對我國海洋環(huán)境保護(hù)法制的歷史發(fā)展進(jìn)行了簡單介紹，并結(jié)合目前的提倡生態(tài)文明建設(shè)、人類命運(yùn)共同體建設(shè)、優(yōu)化海洋災(zāi)害防御體系建設(shè)等重要理論，對如何繼續(xù)完善和發(fā)展我國的海洋環(huán)境保護(hù)法制建設(shè)做出新的展望。

關(guān)鍵詞：海洋環(huán)境保護(hù)法; 生態(tài)文明; 人類命運(yùn)共同體; 防災(zāi)減災(zāi)??中圖分類號：D912.6??文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A??文章編號：1000-5099（2019）03-0061-07

Abstract：The ocean is the second space for human survival and development. With the development of science and technology and the increasing tension of land resources， people are gradually accelerating the development and utilization of marine resources， and the marine environmental problems are becoming more and more serious. Various coastal countries have continuously strengthened the protection of the marine environment by marine legislation. China has started the relevant legislation on marine environmental protection since the 1970s， and has now established a relatively complete legal system for marine environmental protection. This paper briefly introduces the historical development of China’s marine environmental protection legal system， combining the current important theories of promoting ecological civilization construction， human beings’ sharing destiny community construction， and optimizing marine disaster prevention system construction， thus to provide new prospects on how to continue to improve and develop the legal protection system construction of China’s marine environment.

Key words：marine environmental protection law; ecological civilization; the community of human beings’ sharing destiny; disaster prevention and mitigation

一、引言

雖然海洋在地球表面占據(jù)著71%的比例，但是人類歷史發(fā)展過程中多數(shù)是在陸地上繁衍生息，對海洋資源的發(fā)現(xiàn)和利用晚于陸地。只是近代，海洋對人類生存與發(fā)展越來越重要。尤其是近年以來，科學(xué)技術(shù)飛速發(fā)展拓展了人類的雙手，在陸地資源日趨匱乏的大背景下，海洋環(huán)境的保護(hù)，海洋資源開發(fā)利用和管理已受到各國普遍重視，開發(fā)利用海洋已成為新的世界潮流。海洋是人類生產(chǎn)和生活不可缺少的領(lǐng)域，是人類社會持續(xù)發(fā)展的希望所在，正如許多專家所言，未來世紀(jì)將是海洋的世紀(jì)[1]。

海洋環(huán)境的保護(hù)治理、海洋資源的可持續(xù)開發(fā)利用均需要有完善的法規(guī)體系、高效的執(zhí)法體系和完善的法律體系作為后盾。海洋環(huán)境保護(hù)法制是有關(guān)國家如何開發(fā)利用海洋資源、發(fā)展海洋經(jīng)濟(jì)、保護(hù)海洋環(huán)境的法律指南，以法律規(guī)范的行使將海洋開發(fā)利用過程中相關(guān)部門的職權(quán)、義務(wù)、責(zé)任固定下來，為開發(fā)利用者和監(jiān)督管理部門提供行為準(zhǔn)則，為國家以及各級地方政府制定海洋環(huán)境保護(hù)法律規(guī)范和嚴(yán)格執(zhí)法提供法律依據(jù)。制度建設(shè)是優(yōu)化海洋環(huán)境、建設(shè)海洋強(qiáng)國的現(xiàn)實需要和根本保障，完善的海洋環(huán)境保護(hù)法律體系是保障有序推進(jìn)海洋綜合利用可持續(xù)開發(fā)的重要前提。本文將從我國海洋環(huán)境保護(hù)法制的歷史發(fā)展出發(fā)，結(jié)合當(dāng)前世界各國普遍重視海洋環(huán)境法制建設(shè)，以及我國提倡生態(tài)文明建設(shè)、人類命運(yùn)共同體建設(shè)、優(yōu)化海洋災(zāi)害防御體系建設(shè)等重要背景，對如何繼續(xù)完善和發(fā)展我國的海洋環(huán)境保護(hù)法制建設(shè)做出新的展望。

二、中國海洋環(huán)境保護(hù)法制的歷史發(fā)展

（一）海洋環(huán)境保護(hù)法制的奠基階段（1982年以前）

20世紀(jì)五六十年代，是新中國成立后國民經(jīng)濟(jì)恢復(fù)和國家第一至第三個五年建設(shè)計劃時期。這一時期，雖然海洋事業(yè)方面制定的法規(guī)大都是為了加強(qiáng)行政管理，沒有從保護(hù)海洋環(huán)境的角度制定防止海洋環(huán)境污染的規(guī)定，但是這些有關(guān)發(fā)展海洋事業(yè)的行政管理法規(guī)，都從不同的角度促進(jìn)了海洋環(huán)境的保護(hù)工作。如 1952年《中華人民共和國外籍船舶進(jìn)出口管理暫行辦法》，1956年《關(guān)于渤海、黃海及東海機(jī)輪拖網(wǎng)漁業(yè)禁漁區(qū)的命令》，以及1964年《外國籍非軍用船舶通過瓊州海峽管理規(guī)則》等。在建國到六十年代初期，我國關(guān)于海事處理方面的法規(guī)就有40件左右。這些法規(guī)，雖然多是行政法規(guī)和規(guī)章，不屬于國家立法機(jī)關(guān)正式制定和頒布的法律，立法層次比較低，但是為制定海洋環(huán)境保護(hù)法奠定了良好基礎(chǔ)。

這一時期我國在國際海洋資源開發(fā)合作方面也做出了具有開拓性和基礎(chǔ)性的貢獻(xiàn)。伴隨著海上貿(mào)易和經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，該階段我國參與的國際海洋活動主要側(cè)重于海洋漁業(yè)資源開發(fā)方面。比較典型的是1952年與波蘭簽訂的合辦輪船公司的協(xié)議，以及以1956年與蘇聯(lián)、朝鮮簽訂漁業(yè)合作協(xié)定為開端的國際漁業(yè)合作協(xié)定。

到了20世紀(jì)70年代，海洋石油勘探開發(fā)事業(yè)逐漸發(fā)展起來，隨之而來的船舶碰撞和溢油污染等環(huán)境事故多有發(fā)生。1974年《中華人民共和國防止沿海水域污染暫行規(guī)定》推行，對沿海水域的污染防治，作了詳細(xì)的規(guī)定。這是我國有關(guān)海洋環(huán)境污染防治、保護(hù)海洋環(huán)境的第一個規(guī)范性法律文件，是我國海洋環(huán)境保護(hù)法史上的重要里程碑。1978年在我國的最高法《中華人民共和國憲法》中明確規(guī)定：“國家保護(hù)環(huán)境和自然資源，防止污染和其他公害?！睘橹袊h(huán)境保護(hù)法制建設(shè)奠定了憲法基礎(chǔ)。1979年9月的《中華人民共和國環(huán)境保護(hù)法（試行）》也有一些條款就海洋環(huán)境的保護(hù)和污染防治作了原則性的規(guī)定。

（二）中國海洋環(huán)境保護(hù)法制的快速發(fā)展階段（1982-1999年）??1982年《聯(lián)合國海洋法公約》正式開放簽署，國際社會對海洋的認(rèn)識更加深入。海洋環(huán)境保護(hù)立法也逐漸被納入我國的國家立法規(guī)劃之中。在這一時期，由于改革開放政策的快速推進(jìn)，海上貿(mào)易的發(fā)展帶動海洋環(huán)境保護(hù)立法步伐大幅加快，不僅體現(xiàn)在海洋環(huán)境保護(hù)法律法規(guī)的數(shù)量大幅提高，而且相對于建國初期沒有正式法律的情況，立法層次也有所提高，海洋資源開發(fā)利用方面法律建設(shè)情況亦有所改善。1982年我國有了第一部《海水水質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)》，1982年通過了《海洋環(huán)境保護(hù)法》，從海洋環(huán)境監(jiān)督管理和造成海洋環(huán)境污染損害的工程建設(shè)、陸源污染、船舶作業(yè)等污染源頭入手做了詳細(xì)的規(guī)定，初步形成了我國海洋環(huán)境保護(hù)法律體系[2]。在此之后，國家還陸續(xù)發(fā)布了其他海洋環(huán)境方面的法規(guī)規(guī)章，如1983年《防止船舶污染海域管理條例》《海洋石油勘探開發(fā)環(huán)境保護(hù)管理條例》，1985年《海洋傾廢管理條例》，1989年《防止拆船污染環(huán)境管理條例》，1990年《防止陸源污染物污染損害海洋環(huán)境管理條例》和《防止海岸工程建設(shè)項目污染損害海洋環(huán)境管理條例》等，內(nèi)容涉及海洋污染、資源勘探開發(fā)等多個方面，有效保障了《海洋環(huán)境保護(hù)法》的實施。

在海洋資源開發(fā)利用方面，改革開放之后，越來越多沿海城市與國外合作開發(fā)我國海洋資源，海洋資源開發(fā)利用的速度大大加快，國家重視資源合理開發(fā)利用的趨勢隨之日漸加強(qiáng)。這一階段主要有1980年《關(guān)于劃定南海區(qū)和福建沿海機(jī)動漁船底拖網(wǎng)禁漁區(qū)線的意見》《漁港監(jiān)督管理規(guī)則（試行）》，1981年《關(guān)于東、黃海水產(chǎn)資源保護(hù)的幾項暫行規(guī)定》，1982年《對外合作開采海洋石油資源條例》和1986年《漁業(yè)法》，1988年《野生動物保護(hù)法》以及后來頒布的《自然保護(hù)區(qū)保護(hù)條例》、《水生野生動物保護(hù)管理條例》等法規(guī)，主要針對這一時期快速發(fā)展的海洋漁業(yè)資源開發(fā)海洋生物保護(hù)和石油資源開發(fā)利用行為作出規(guī)范，對海洋資源的合理高效開發(fā)利用具有重大意義。以上法律及配套法規(guī)規(guī)章均是這一階段我國海洋環(huán)境保護(hù)法制快速發(fā)展的體現(xiàn)。

參與國際條約方面。在國內(nèi)海洋環(huán)境保護(hù)法制穩(wěn)步發(fā)展的同時，我國也積極參與國際海洋環(huán)境保護(hù)法制活動，增加簽訂了許多國際公約和雙邊協(xié)定。如1982年加入了《國際油污損害民事責(zé)任公約》，1983年加入了《1973年國際防止船舶造成污染公約1978年議定書》，1985年加入了《防止傾倒廢物和其他物質(zhì)污染海洋的公約》，1986年加入了《1969年國際油污損害民事責(zé)任公約的議定書》，1990年加入了《1969年國際干預(yù)公海油污事故公約》和《控制危險廢物越境轉(zhuǎn)移及其處置的巴塞爾公約》，1991年加入了《禁止在海床及底土安置核武器和其他大規(guī)模毀滅性武器公約》等。在這一時期我國參加的涉及海洋方面的國際公約，多是關(guān)于防止船舶污染以及規(guī)制海洋傾廢等海洋環(huán)境保護(hù)方面的公約，體現(xiàn)出這一時期全世界環(huán)保意識的發(fā)展和我國對海洋環(huán)境日漸重視。

（三）中國海洋環(huán)境保護(hù)法制的修改完善階段（1999年以后）??20世紀(jì)90年代以后，我國海洋環(huán)境保護(hù)法制的發(fā)展主要體現(xiàn)在根據(jù)現(xiàn)實發(fā)展需要修改和完善現(xiàn)有法律上。海洋環(huán)境保護(hù)方面：我國對1982年公布的《海洋環(huán)境保護(hù)法》十多年的實施情況和需要完善之處加以分析，并于1999年通過了對該法的修訂草案。此后，又于2013年、2016年、2017年繼續(xù)對《海洋環(huán)境保護(hù)法》實施中面臨的新問題進(jìn)行了多次修訂。尤其是2016修正，按照環(huán)境保護(hù)法的發(fā)展方向增加規(guī)定了生態(tài)保護(hù)紅線、向公眾公開相關(guān)信息、總量控制等制度，修改完善了海洋功能區(qū)劃制度、海洋生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償制度、海岸工程建設(shè)項目的環(huán)保測評以及相應(yīng)環(huán)境保護(hù)設(shè)施“三同時”制度。并規(guī)定了更多管制措施，突出體現(xiàn)了國家對于環(huán)境損害行為的嚴(yán)厲態(tài)度。2017重點修正了關(guān)于入海排污口設(shè)置的相關(guān)規(guī)定。

除了對《海洋環(huán)境保護(hù)法》進(jìn)行多次修改和完善之外，其他涉及海洋資源保護(hù)和合理開發(fā)利用及海洋污染防治的法律規(guī)范也陸續(xù)出臺并隨著現(xiàn)實情況的變化多次修改完善。例如2001年公布的《海域使用管理法》，涵蓋海洋功能區(qū)劃、海域使用權(quán)、有償使用等核心制度，標(biāo)志著中國海域使用制度的建立，2003年制定了《放射性污染防治法》，2004年修訂了《野生動物保護(hù)法》。2006年出臺了《防治海洋工程建設(shè)項目污染損害海洋環(huán)境管理條例》，2007年對《防治海岸工程建設(shè)項目污染損害海洋環(huán)境管理條例》進(jìn)行了修改，2009年出臺了《海島保護(hù)法》，頒布了《防治船舶污染海洋環(huán)境管理條例》 并于2013年、2014年和2016 年進(jìn)行了修訂;漁業(yè)資源是人類最早學(xué)會利用的海洋資源，[3]對于漁業(yè)資源的重視在這一階段表現(xiàn)得尤為顯著，我國分別在2000年、2004年、2009年和2013年對1986年通過了《漁業(yè)法》作了四次小幅修正。尤其是2000年修訂了對水域利用的養(yǎng)殖使用權(quán)的規(guī)定，2009年修訂了捕撈業(yè)的捕撈許可證制度，進(jìn)一步劃分了兩者批準(zhǔn)許可的各級主管部門，保證了漁業(yè)資源養(yǎng)殖活動和捕撈活動的合理有序開展。2016年2月對《防止拆船污染環(huán)境管理條例》進(jìn)行了修改，7月對《野生動物保護(hù)法》進(jìn)行了修訂。2016年出臺了《深海海底區(qū)域資源勘探開發(fā)法》。我們把這一階段稱為修改完善階段。以《防治船舶污染海洋環(huán)境管理條例》為例，迄今為止共經(jīng)歷了五次修訂，應(yīng)急預(yù)案、污染清除等規(guī)定更為翔實，成為防治船舶污染海洋環(huán)境管理的主要依據(jù)。

這一時期，我國同樣加入了大量國際公約，覆蓋的領(lǐng)域和范圍也不斷擴(kuò)大，一方面加強(qiáng)海洋資源開發(fā)利用活動的國際合作，另一方面也積極參與到各類海洋生物資源保護(hù)、海洋環(huán)境保護(hù)等活動中。尤其是進(jìn)入21世紀(jì)以來，我國更加注重國際公約的效用，2001—2009年間，簽署和接受有關(guān)海洋公約及修正案共計二十部左右，范圍涵蓋海洋環(huán)境保護(hù)、海洋污染治理、海洋資源開發(fā)等各個方面，在此不再一一贅述。近年來我國對國際海洋公約的重視和積極態(tài)度也并未消減，2010年簽署《南太平洋公海漁業(yè)資源養(yǎng)護(hù)和管理公約》，2012年簽署，2014年批準(zhǔn)《北太平洋公海漁業(yè)資源養(yǎng)護(hù)和管理公約》，2016年加入《2007年內(nèi)羅畢國際船舶殘骸清除公約》。結(jié)合前文對我國積極參與國際海洋環(huán)境保護(hù)條約的實踐，不難發(fā)現(xiàn)自1972年恢復(fù)了我國在聯(lián)合國的合法席位以后，我國陸續(xù)加入了聯(lián)合國和其他國際組織訂立的幾乎所有有關(guān)海洋環(huán)境保護(hù)的公約并與許多國家簽訂了環(huán)境保護(hù)協(xié)定。突出體現(xiàn)了我國對海洋環(huán)境保護(hù)的重視已經(jīng)與世界各國共同合作保護(hù)良好海洋環(huán)境、合理可持續(xù)開發(fā)利用作為全人類共同財富的海洋資源的決心。

三、中國海洋環(huán)境保護(hù)法制發(fā)展的未來展望

（一）當(dāng)今世界海洋觀念的變化和發(fā)展

1.傳統(tǒng)海洋強(qiáng)國更加重視海洋可持續(xù)發(fā)展

世界海洋資源的最初開發(fā)利用是從至今認(rèn)為海洋強(qiáng)國的英國、美國、日本等沿海國家開始的，它們依托天然的海洋優(yōu)勢，發(fā)展海洋航運(yùn)、對外貿(mào)易、發(fā)展海上軍事力量以便更好地掠奪資源。英國、美國、日本等傳統(tǒng)海洋強(qiáng)國在今天仍依托著自身先進(jìn)的海洋科技和堅實的海洋基礎(chǔ)不斷發(fā)展海洋事業(yè)、完善海洋法制、鞏固海洋地位。從近年來各傳統(tǒng)海洋強(qiáng)國的相關(guān)海洋法律和政策的發(fā)展趨向來看，海洋環(huán)境保護(hù)、海洋資源可持續(xù)發(fā)展利用已經(jīng)完全融入到各國的海洋發(fā)展觀念之中。

以日本為例，在日本高度重視發(fā)展海洋經(jīng)濟(jì)的時期，對海洋的認(rèn)識就只局限在資源層面，大規(guī)模開發(fā)利用海洋資源以支撐國民經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，在日本大肆開發(fā)海洋資源的過程中，綜合國力確實突飛猛進(jìn)，一躍成為世界經(jīng)濟(jì)強(qiáng)國之一。但是隨之而來的污染嚴(yán)重、資源枯竭等問題，促使日本在戰(zhàn)后將海洋思想轉(zhuǎn)向規(guī)范人們各種海洋活動。尤其到了20世紀(jì)90年代以后，日本學(xué)者掀起了“海洋文明論”的浪潮，合理開發(fā)利用海洋資源、保護(hù)和改善海洋環(huán)境的觀念逐漸影響到更為廣泛的民眾。日本隨后制定了《海洋基本法》和《海洋基本規(guī)劃》，將保護(hù)海洋和可持續(xù)開發(fā)利用作為基本的法律原則，對海洋的開發(fā)利用行為進(jìn)行合理的限制和規(guī)范。兩部法律的立法理念均體現(xiàn)了“海洋文明論”對海洋資源開發(fā)利用行為的廣泛影響。由此可見日本對海洋環(huán)境保護(hù)法制建設(shè)的重視和對海洋資源合理開發(fā)利用的長遠(yuǎn)規(guī)劃。???? ??2.我國海洋環(huán)境法制觀念的巨大進(jìn)步

（1）海洋生態(tài)文明建設(shè)理念深入人心

隨著我國經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的不斷深入，人們的意識已經(jīng)越來越傾向于追求生態(tài)文明。尤其是黨的十八大提出中國特色社會主義五位一體整體布局以后，將生態(tài)文明建設(shè)擺在更加突出的位置。建設(shè)生態(tài)文明不僅關(guān)乎人民生產(chǎn)生活環(huán)境的好壞也關(guān)乎未來世世代代的發(fā)展，實現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興的中國夢，不僅要求經(jīng)濟(jì)發(fā)展民族復(fù)興，保護(hù)生態(tài)文明、建設(shè)美麗中國也是其主要內(nèi)容。我國是海洋大國，要實現(xiàn)經(jīng)濟(jì)社會可持續(xù)發(fā)展，海洋經(jīng)濟(jì)是毋庸置疑的重要一環(huán)，海洋經(jīng)濟(jì)的高速發(fā)展為國家綜合實力的增強(qiáng)提供了強(qiáng)勁的動力。我國要建設(shè)社會主義生態(tài)文明，除了保護(hù)陸地環(huán)境之外，海洋生態(tài)文明建設(shè)是不可忽視的重要版塊。

（2）人類命運(yùn)共同體思想成為共識

隨著全球化的不斷推進(jìn)，世界上多數(shù)國家的經(jīng)濟(jì)政治文化交流都取得了突飛猛進(jìn)的發(fā)展。人類命運(yùn)共同體理念已逐漸成為全球共識[4]。海洋作為占據(jù)地球百分之七十空間的區(qū)域，是人類社會賴以生存與可持續(xù)發(fā)展的共同空間，更因其自身的循環(huán)性、流動性而將人類整體緊緊聯(lián)系起來，整個地球均處在一個無法分割、無法隔絕的生態(tài)系統(tǒng)中。海洋生態(tài)環(huán)境、推動海洋可持續(xù)發(fā)展是全球的共同職責(zé)和使命，每個人、每個國家都責(zé)無旁貸。我國要推動海洋命運(yùn)共同體理念成為全球共識，在該理念的指引下積極參與國際海洋事務(wù)管理，推動海洋命運(yùn)共同體理念早日達(dá)到廣泛共識。???? （3）災(zāi)害防御型國家目標(biāo)明確

防治自然災(zāi)害以保護(hù)自身賴以生存的生產(chǎn)生活環(huán)境的傳統(tǒng)由來已久，現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)的發(fā)展對環(huán)境的破壞也造成了自然災(zāi)害頻頻發(fā)生，單次災(zāi)害所造成的經(jīng)濟(jì)損失愈加提高。在十八大報告中我國已明確提出了我們國家建立和維護(hù)防災(zāi)減災(zāi)體系的重要意義。我國是世界上海岸線最長的國家之一，擁有這豐富多樣的海洋資源，近年來隨著海洋科技的不斷進(jìn)步，眾多海洋產(chǎn)業(yè)的興起和發(fā)展，在國民經(jīng)濟(jì)中海洋經(jīng)濟(jì)已經(jīng)占據(jù)接近一半比重，海上貿(mào)易的發(fā)展，多種海底資源的開發(fā)利用，支撐著我國經(jīng)濟(jì)社會的穩(wěn)定發(fā)展。同時我國也是世界上受海洋災(zāi)害影響較為嚴(yán)重的國家之一，要維護(hù)國民經(jīng)濟(jì)的穩(wěn)定發(fā)展，減少因海洋災(zāi)害而遭受的損失，實現(xiàn)災(zāi)害防御型國家的建設(shè)目標(biāo)，那么我國的海洋防災(zāi)減災(zāi)體系在預(yù)警制度、人才建設(shè)、管理制度等方面仍有待改善。

（二）中國海洋環(huán)境保護(hù)法制的發(fā)展方向??1.生態(tài)文明建設(shè)與我國海洋環(huán)境保護(hù)法制的完善??環(huán)境保護(hù)是生態(tài)文明建設(shè)不可或缺的板塊，海洋環(huán)境保護(hù)要求在適度利用的同時注重保護(hù)，實現(xiàn)資源和環(huán)境的可持續(xù)利用，要依靠海洋環(huán)境保護(hù)法制中有關(guān)內(nèi)容來保障實現(xiàn)。目前我國的海洋環(huán)境保護(hù)法體系已經(jīng)基本形成且在不斷完善和發(fā)展的過程中，但僅憑借現(xiàn)有的法律規(guī)范來支撐海洋生態(tài)文明建設(shè)還難以保證。因此為了為海洋生態(tài)文明的有序建設(shè)奠定堅實基礎(chǔ)，海洋環(huán)境保護(hù)法制的完善需要放在首位。

（1）確立海洋在《憲法》中的地位

隨著對海洋的開發(fā)利用，人們越來越認(rèn)識到海洋作為全人類共有資源的重要性。但是，我國的最高法憲法中列舉的我國法律承認(rèn)的自然資源中卻不包括“海洋”資源，僅“礦藏”“灘涂”等海洋與陸地共有的資源類型可勉強(qiáng)解釋為包括了海洋資源。如此僅是勉強(qiáng)將海洋部分資源歸于法律保護(hù)之下，海洋以及其中蘊(yùn)含的其他類型的自然資源一直以來沒有憲法明確規(guī)定為法律所保護(hù)的自然資源之一，導(dǎo)致長久以來對海洋環(huán)境保護(hù)和資源開發(fā)的立法未受到應(yīng)得的重視。憲法是我國的根本大法，在其中明確“海洋”作為重要資源的地位，之后有關(guān)保護(hù)海洋環(huán)境保護(hù)和有序開發(fā)利用的立法便獲得了憲法依據(jù)，對于指導(dǎo)未來海洋環(huán)境保護(hù)法體系的修補(bǔ)完善，提高社會總體對海洋的重視程度，進(jìn)一步震懾資源開發(fā)者和環(huán)境利用者的行為等具有至關(guān)重要的作用。

（2）制定海洋基本法并將海洋環(huán)境保護(hù)納入其中???? 在我國以憲法為核心的龐大法律體系中，所有與海洋有關(guān)的法律規(guī)范均可歸于海洋法這一部門法之中。目前，我國與海洋相關(guān)的法律規(guī)范主要包含規(guī)定海洋相關(guān)內(nèi)容的一般單行法、行政法規(guī)規(guī)章、地方法規(guī)，雖然海洋方面的法律數(shù)量龐多，基本涵蓋了方方面面形成了海洋法律體系，但均僅針對某一領(lǐng)域或?qū)ｉT事項，仍然缺少一部統(tǒng)領(lǐng)海洋領(lǐng)域所有規(guī)范的基礎(chǔ)性、指導(dǎo)性法律。海洋基本法的缺失，不單影響海洋法律體系的完整性，更為重要的是制定各個單獨規(guī)范時，無可參考的一般性準(zhǔn)則，也難以協(xié)調(diào)不同主體的不同規(guī)范。[5]以《海洋環(huán)境保護(hù)法》為例，僅是作為保護(hù)和改善海洋環(huán)境的單行法而存在，只關(guān)注海洋生態(tài)保護(hù)和資源利用相關(guān)內(nèi)容。因此，為了進(jìn)一步完善我國海洋法制，指導(dǎo)將來的海洋法制發(fā)展方向，應(yīng)盡快將海洋基本法納入立法議程。制定海洋基本法，筆者認(rèn)為應(yīng)參考一般法律部門基本法的制定習(xí)慣，將基本原則、領(lǐng)海權(quán)屬及范圍、以及目前已經(jīng)形成和有待完善的涉及海洋資源、環(huán)境保護(hù)、以及管理制度等方方面面盡可能全部涵蓋，才能更好地指導(dǎo)海洋法律制度的進(jìn)一步發(fā)展。[5]其中，海洋環(huán)境保護(hù)作為海洋方面最為重要的工作，在制定海洋基本法時應(yīng)當(dāng)將現(xiàn)有《海洋環(huán)境保護(hù)法》中的制度設(shè)計吸納其中，為海洋環(huán)境保護(hù)提供堅實的實施基礎(chǔ)，并且可以從宏觀角度認(rèn)識海洋環(huán)境保護(hù)與其他海洋工作如資源開發(fā)、海事海商活動等之間的協(xié)調(diào)關(guān)系，更好地指導(dǎo)海洋環(huán)境保護(hù)工作。

（3）完善海洋環(huán)境保護(hù)單行法和法規(guī)規(guī)章

迄今為止，我國已經(jīng)制定的海洋環(huán)境保護(hù)單行法和法規(guī)規(guī)章主要涉及資源開發(fā)和污染防治方面，但尚未涵蓋海洋環(huán)境問題的所有領(lǐng)域，尤其是一些新興的海洋產(chǎn)業(yè)可能造成的環(huán)境問題。跟隨社會和經(jīng)濟(jì)發(fā)展，參照國際上相關(guān)國家的成果，我國應(yīng)嘗試適時增加制定一些被現(xiàn)實發(fā)展情況所需要的單行法律和法規(guī)規(guī)章等。

由于某些方面的法律規(guī)定往往缺失或僅規(guī)定原則性問題，國務(wù)院、各級政府部門和人大在面對問題時應(yīng)主動制定和頒布相應(yīng)的法規(guī)規(guī)章，既可及時保障問題順利解決，有可為將來制定綜合性法律積累經(jīng)驗。對于已經(jīng)出臺的法律、法規(guī)，應(yīng)盡快制定相應(yīng)的配套規(guī)章。對于正在實施的海洋法律，更要配合當(dāng)前目標(biāo)加以完善。加強(qiáng)海洋管理機(jī)構(gòu)的組織立法，厘清有關(guān)部門的權(quán)限劃分才利于高效實施;更為重視環(huán)境損害的受害群體，完善海洋生態(tài)補(bǔ)償?shù)姆芍贫群秃Ｑ蟓h(huán)境公益訴訟制度。

（4）積極推進(jìn)海洋資源保護(hù)法的制定實施

海洋生態(tài)文明的建設(shè)，僅僅控制和治理污染是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的。海洋資源保護(hù)法方面，存在法律規(guī)范不健全的問題。從法律淵源的角度，我國海洋資源法的體系已相對完備[6]，憲法、法律、行政法規(guī)規(guī)章等均含有海洋資源的相關(guān)規(guī)定，但同樣存在缺乏綜合性海洋資源保護(hù)法的問題。首先，《海洋環(huán)境保護(hù)法》雖然也將海洋資源保護(hù)明確為主要目標(biāo)之一，但就整篇法律規(guī)定而言，其重心其實是在海洋污染治理方面，規(guī)定了多種海洋污染的防治，而對于資源保護(hù)方面的規(guī)定不甚齊全。其次，海洋資源自身便具有多樣性的特征，且隨著經(jīng)濟(jì)社會的發(fā)展和人類探索開發(fā)自然資源能力的提高，能為人類所用的海洋資源類型和開發(fā)利用方式仍在不斷增多。但是目前對種類繁多的海洋資源的現(xiàn)實，僅海洋漁業(yè)資源可直接適用《漁業(yè)法》來管理和保護(hù)，其他海洋資源僅可依據(jù)如《野生動物保護(hù)法》中有關(guān)水生野生動物的保護(hù)規(guī)定，《土地管理法》中簡單涉及養(yǎng)殖水面和漁業(yè)生產(chǎn)的規(guī)定，《礦產(chǎn)資源法》關(guān)于海洋礦產(chǎn)資源的規(guī)定等來進(jìn)行保護(hù)。這樣很顯然造成了海洋資源這一整體的分割，無法獲得全面的規(guī)劃和保護(hù)，而且各資源之間的相互作用關(guān)系被忽略，規(guī)定不同種類資源的法律之間難以及時協(xié)調(diào)，對海洋資源保護(hù)不甚有利。

（5）積極推進(jìn)法規(guī)的執(zhí)行

我國的《海洋環(huán)境保護(hù)法》自頒布以來，經(jīng)歷了多次修訂，解決了許多法律實施過程中出現(xiàn)的問題，可以說已經(jīng)基本成熟。[2]但是，僅僅有法律規(guī)范的制定和完善是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的，如何更加高效地實施各項海洋環(huán)境保護(hù)法律規(guī)范，充分發(fā)揮法律規(guī)范的引導(dǎo)和規(guī)制作用，才是海洋環(huán)境保護(hù)法制建設(shè)的重中之重。目前，海洋相關(guān)事務(wù)的管理職責(zé)已經(jīng)由國務(wù)院下設(shè)立的國家海洋局變更到自然資源部和生態(tài)環(huán)境部管轄，這在一定程度上可以改善海洋環(huán)境治理中“五龍鬧海”的混亂格局，有利于海洋環(huán)境保護(hù)工作的有序開展。另外，為了更好地監(jiān)督地方政府海洋環(huán)境保護(hù)相關(guān)部門更好地履行職責(zé)，可以考慮借鑒我國水污染防治法中的“河長制”制度，將地方環(huán)境治理情況與政績相結(jié)合，有利于提高沿海各地方海洋環(huán)境保護(hù)部門的工作積極性，也有利于上級環(huán)保部門對地方政府環(huán)境責(zé)任履行的監(jiān)督和管理。

2.以人類命運(yùn)共同體思想指導(dǎo)中國的海洋環(huán)境保護(hù)法制??前文已述，海洋作為占據(jù)地球百分之七十空間的區(qū)域，是人類未來生存和發(fā)展的重要空間，更因自身的循環(huán)性、流動性而將人類整體緊緊聯(lián)系起來，整個地球均處在一個無法分割、無法隔絕的海洋生態(tài)環(huán)境系統(tǒng)中。我國海洋環(huán)境保護(hù)法制的發(fā)展和完善理所應(yīng)當(dāng)在人類命運(yùn)共同體思想的指導(dǎo)下進(jìn)行，面對當(dāng)前海洋形勢，以習(xí)近平關(guān)于人類命運(yùn)共同體的重要論述為指導(dǎo)，在保障我國國家利益不受侵犯的基礎(chǔ)上，積極參與全球海洋環(huán)境治理。

（1）牢記國家利益為前提

在人類命運(yùn)共同體思想的指導(dǎo)下，世界各國均應(yīng)團(tuán)結(jié)一致應(yīng)對海洋環(huán)境惡化和資源不合理開發(fā)利用等問題。但是，在積極履行環(huán)境義務(wù)的同時，應(yīng)時刻牢記以國家利益為前提。必須謹(jǐn)記以我國國家利益為根本準(zhǔn)則，在領(lǐng)土領(lǐng)海主權(quán)問題等關(guān)系國家利益的爭論上，絕不可妥協(xié)退讓。[7]推動構(gòu)建人類命運(yùn)共同體，深化海上合作也應(yīng)以國家利益為前提。以當(dāng)前討論最為激烈的南海爭端以及中日釣魚島主權(quán)爭端為例，我國應(yīng)堅守主權(quán)不妥協(xié)退讓，但不影響與對方國家開展其他形式的經(jīng)濟(jì)合作、環(huán)境保護(hù)合作。

（2）積極參與全球海洋綜合治理

我國擁有漫長的海岸線和巨大的領(lǐng)海面積，經(jīng)歷了幾十年的快速發(fā)展，海洋經(jīng)濟(jì)實力已經(jīng)躋身世界前列，海洋經(jīng)濟(jì)占全球經(jīng)濟(jì)的比重世界矚目[8]。一方面，我國以自身強(qiáng)大的海洋經(jīng)濟(jì)實力，應(yīng)當(dāng)在全球海洋法律秩序的變革中占有一席之地;另一方面，由于我國經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展對海洋的依賴度進(jìn)一步提高，國際上關(guān)于海洋問題的決定必將對我國海洋事業(yè)產(chǎn)生越來越大的影響。因此，我國應(yīng)當(dāng)積極參與全球海洋環(huán)境綜合治理，貢獻(xiàn)中國智慧、中國方案。

首先，我國應(yīng)當(dāng)一如既往地保持好國際社會中負(fù)責(zé)人大國的一貫作風(fēng)，加強(qiáng)對國際海洋環(huán)境法律制度的研究，積極參與國際和區(qū)域合作會議，發(fā)表意見、解決問題，積極推動和主導(dǎo)各項國際海洋條約和國際海洋環(huán)境保護(hù)合理合議的達(dá)成，切實參與到國際海洋法秩序的重建過程中[9]。其次，積極參與國際協(xié)商合作的過程中，應(yīng)當(dāng)始終牢記國家利益，公平合理友好合作等準(zhǔn)則，平等對待所有國際主體，不以大國實力強(qiáng)推合議同時監(jiān)督其他大國的行為，保證所有合議均在平等協(xié)商的基礎(chǔ)上達(dá)成。再次，我國既然以構(gòu)建人類命運(yùn)共同體和推動國際海洋法新秩序為目標(biāo)，就應(yīng)該主張和平利用海洋， 合作開發(fā)和保護(hù)海洋。[10]并且以身作則用深化開放、減少環(huán)境損害、打擊海盜等危害分子、嚴(yán)處走私等跨國海上犯罪等行動向世界各國展示為人類命運(yùn)共同體和海洋可持續(xù)發(fā)展盡力的決心和熱情，廣泛帶動其他國家積極參與其中。

3.完善海洋防災(zāi)減災(zāi)制度，建設(shè)災(zāi)害防御型國家??從國家海洋局發(fā)布的《2017年海洋災(zāi)害公報》中，我們可以很快地了解海洋災(zāi)害的概況。據(jù)公報介紹，我國海洋災(zāi)害具有種類多樣、損失巨大、近幾年災(zāi)情偏輕等特點，主要以風(fēng)暴潮、海浪、海冰、馬尾藻暴發(fā)和海岸侵蝕等災(zāi)害為主。僅2017年各類海洋災(zāi)害共造成直接經(jīng)濟(jì)損失63.98億元，死亡（含失蹤）17人。其中，風(fēng)暴潮造成的損害最為慘重，直接經(jīng)濟(jì)損失55.77億元，死亡（失蹤）6人[11]。海洋災(zāi)害之所以越來越受重視，與近年來經(jīng)濟(jì)重心像海洋靠近、海洋經(jīng)濟(jì)高速發(fā)展并在國民經(jīng)濟(jì)中不斷升高比重關(guān)系密切。在海洋經(jīng)濟(jì)的發(fā)展過程中，我國雖然已經(jīng)構(gòu)建和不斷完善海洋災(zāi)害防災(zāi)減災(zāi)制度，但距離災(zāi)害防御型國家的目標(biāo)還有很長的一段路要走。目前我國應(yīng)注意海洋災(zāi)害風(fēng)險防范體系，觀測體系預(yù)警體系救助體系等的整體規(guī)劃和分塊落實，同時進(jìn)一步完善海洋災(zāi)害應(yīng)急救助制度。

（1）提高預(yù)警能力

災(zāi)害預(yù)警是在海洋災(zāi)害來臨前進(jìn)行預(yù)報和發(fā)布預(yù)警的工作，在防災(zāi)減災(zāi)過程中屬于十分重要的一環(huán)。精確預(yù)報和及時發(fā)布災(zāi)情預(yù)警，有利于最小化災(zāi)害損失。首先，要進(jìn)一步提高海洋觀測能力，觀測點的設(shè)立要吸取經(jīng)驗教訓(xùn)合理設(shè)立。全面配備最先進(jìn)的觀測儀器，加強(qiáng)各觀測點之間的信息交流和共享。其次，提高預(yù)警服務(wù)水平，根據(jù)不同形式的海洋災(zāi)害具有的不同特點有針對性的完善各自的災(zāi)害預(yù)警制度和預(yù)案體系，以便于災(zāi)害即將發(fā)生時迅速辨別、發(fā)布預(yù)警。充分利用人工智能等信息化技術(shù)，增強(qiáng)信息共享。最后，要強(qiáng)化海洋防災(zāi)減災(zāi)隊伍建設(shè)，防災(zāi)減災(zāi)專業(yè)人員的培養(yǎng)同時加強(qiáng)對民眾的海洋災(zāi)害教育和培訓(xùn)，最大程度地引導(dǎo)災(zāi)害地區(qū)群眾主動預(yù)防和開展災(zāi)害自救等，減輕國家負(fù)擔(dān)，同時更高效地保護(hù)人民群眾的生命和財產(chǎn)安全。

（2）完善防災(zāi)減災(zāi)工程建設(shè)

災(zāi)害預(yù)測預(yù)警與防災(zāi)工程是相輔相成的，防災(zāi)減災(zāi)體系的完成，需要綜合觀測、預(yù)警、信息服務(wù)、應(yīng)急指揮、風(fēng)險評估與區(qū)劃“五大工程”。這五項工程均可以通過技術(shù)手段來實現(xiàn)，但現(xiàn)實建造的防災(zāi)減災(zāi)工程更加不容忽視。通過災(zāi)害預(yù)報人們可以及時從海洋生產(chǎn)活動中撤回，但除去人工可以撤退的設(shè)施和財產(chǎn)，沿岸安置的難以移動的設(shè)施以及海岸本身的完好就需要防災(zāi)工程來守護(hù)。

首先，在海洋災(zāi)害防災(zāi)減災(zāi)工程建設(shè)之前，政府有關(guān)部門應(yīng)主動與建設(shè)地民眾達(dá)成共識，最大限度保障人們的人身和財產(chǎn)權(quán)益，以人民為主是第一準(zhǔn)則。其次，防災(zāi)減災(zāi)工程建設(shè)規(guī)模、種類等均須以歷年防災(zāi)減災(zāi)數(shù)據(jù)相吻合，嚴(yán)禁鋪張更杜絕濫造。另外，具體防災(zāi)減災(zāi)工程的建造和完善：如海岸帶保護(hù)修復(fù)工程;打造和維護(hù)沿海防護(hù)林及水利塘坊等工程，在災(zāi)害真正到來時做好最后一道屏障。

（3）政府社會各方齊動防御海洋災(zāi)害

首先，堅定政府的主導(dǎo)作用，各級政府及相應(yīng)的海洋災(zāi)害管理部門應(yīng)當(dāng)適當(dāng)投入財政資金，不遺余力地做好預(yù)報預(yù)警工作和防災(zāi)減災(zāi)工程建設(shè)，培養(yǎng)高層次高素質(zhì)的防災(zāi)減災(zāi)一線人才等;其次，社會群眾尤其是海邊進(jìn)行生產(chǎn)生活容易遭受海洋災(zāi)害的民眾，積極參與到防災(zāi)減災(zāi)工程建設(shè)中，密切監(jiān)督政府部門的防災(zāi)減災(zāi)工作等，以力所能及的方式助力災(zāi)害防御體系的運(yùn)行。最后，在全球化繼續(xù)高速發(fā)展，人類命運(yùn)共同體思想得到廣泛認(rèn)可的背景下，要學(xué)會以國際合作為紐帶防范海洋災(zāi)害，積極向先進(jìn)國家學(xué)習(xí)經(jīng)驗、引進(jìn)先進(jìn)技術(shù)設(shè)備和人才，就全球性災(zāi)害及時做到友好交流信息共享，履行應(yīng)盡義務(wù)積極參與國際救災(zāi)援助等活動，以此降低海洋災(zāi)害發(fā)生的風(fēng)險。

四、結(jié)語

隨著人類社會的發(fā)展、科技的不斷進(jìn)步，海洋的寶貴價值正不斷被人類認(rèn)識和加以利用。未來的世紀(jì)是否是海洋的世紀(jì)，不斷占據(jù)全球經(jīng)濟(jì)更大比重的海洋經(jīng)濟(jì)已經(jīng)給出了答案。海洋是全人類乃至后代人類的共同財富，任何國家和個人都無權(quán)不加限制地開發(fā)和利用海洋，海洋環(huán)境需要人類共同保護(hù)，海洋資源需要共同規(guī)劃合理開發(fā)。法律制度是規(guī)范海洋開發(fā)利用行為最好的工具，我國環(huán)境保護(hù)法制經(jīng)歷了幾十年的發(fā)展已經(jīng)逐漸成為一個相對全面的重要法律體系。未來要在建設(shè)災(zāi)害防御型國家的目標(biāo)下繼續(xù)完善海洋災(zāi)害防災(zāi)減災(zāi)體系建設(shè);在生態(tài)文明建設(shè)理念和人類命運(yùn)共同體思想的共同指引下，不斷發(fā)展和完善我國海洋環(huán)境保護(hù)法制的體系和制度設(shè)計，為海洋可持續(xù)發(fā)展保駕

參考文獻(xiàn)：

[1]馬英杰，何宏偉.中國海洋環(huán)境保護(hù)法概論[M]. 北京：科學(xué)出版社，2018：3.

[2]李志文，馬金星.論我國海洋法立法[J]. 社會科學(xué)，2014（07）：86-95.

[3]石洋，章穎. 中日漁業(yè)資源及相關(guān)法律比較研究[J]. 世界農(nóng)業(yè)，2015（01）：86-90.

[4]陳思靜.人類命運(yùn)共同體與海洋法的拓展[J].理論探索，2018（05）：122-128.

[5]許明城.我國海洋基本法立法模式研究[D].杭州：浙江大學(xué)，2018：12.

[6]周晨. 我國海洋資源法體系的不足與完善[J]. 中國海洋大學(xué)學(xué)報（社會科學(xué)版），2005（05）：18-20.

[7]劉瑞.中國周邊海洋外交的定位與選擇[D].長春：吉林大學(xué)，2017：16.

[8]傅夢孜，陳旸. 對新時期中國參與全球海洋治理的思考[J].太平洋學(xué)報，2018，26（11）：46-55.

[9]于宜法，馬英杰，薛桂芳，等. 制定《海洋基本法》初探[J].東岳論叢，2010，31（08）：163-167.

[10]劉笑陽.海洋強(qiáng)國戰(zhàn)略研究[D].中共中央黨校，2016：8.

[11]國家海洋局.2017年海洋災(zāi)害公報[EB/OL]http：//gc.mnr.gov.cn/201806/t20180619_1798021.html.