澳大利亞國(guó)家反恐機(jī)制（上）

戴銘

一、澳大利亞反恐形勢(shì)概述

澳大利亞的國(guó)家恐怖威脅風(fēng)險(xiǎn)水平自2014年9月上升后一直保持在“有可能”的狀態(tài)?？植乐髁x對(duì)境內(nèi)外澳大利亞人的安全和利益造成直接、持續(xù)的威脅，成為澳大利亞面臨的一項(xiàng)持久性挑戰(zhàn)。涉恐意識(shí)形態(tài)不僅是伊斯蘭極端主義分子的意識(shí)形態(tài)，還包括基于政治、宗教信仰等其他意識(shí)形態(tài)的恐怖主義，比如左翼或右翼極端分子。事實(shí)證明，國(guó)際恐怖團(tuán)體善于利用他們的極端意識(shí)形態(tài)，激勵(lì)其同情者與支持者在全球發(fā)動(dòng)恐怖襲擊。從國(guó)家安全利益的角度出發(fā)，澳大利亞的主要關(guān)切是中東極端分子與東南亞極端組織間日益密切的聯(lián)系。盡管政府已經(jīng)在立法、資源分配和能力建設(shè)等方面投入了大量的時(shí)間與精力，但仍然無(wú)法找到應(yīng)對(duì)恐怖威脅的萬(wàn)全之策。

為此，各級(jí)政府部門(mén)共同努力，重點(diǎn)將預(yù)防作為打擊恐怖主義的第一道防線。澳大利亞政府理事會(huì)于2015年7月發(fā)布《澳大利亞反恐戰(zhàn)略》，該戰(zhàn)略設(shè)定了澳大利亞反恐安排的框架，將澳大利亞當(dāng)前的反恐形勢(shì)置于全球大環(huán)境中進(jìn)行考量，確定了應(yīng)對(duì)持久挑戰(zhàn)所需的五個(gè)相互關(guān)聯(lián)的因素：①挑戰(zhàn)暴力極端主義意識(shí)形態(tài)；②阻止人們成為恐怖分子；③塑造全球反恐環(huán)境；④干擾澳大利亞境內(nèi)的恐怖活動(dòng)；⑤發(fā)生恐怖襲擊時(shí)的有效應(yīng)對(duì)和秩序恢復(fù)。

“澳大利亞國(guó)家反恐計(jì)劃”包括其各級(jí)政府和參與反恐的相關(guān)機(jī)構(gòu)的組織、管理與運(yùn)行責(zé)任，確定了恐怖活動(dòng)預(yù)防、應(yīng)對(duì)、調(diào)查、災(zāi)后恢復(fù)以及相關(guān)準(zhǔn)備工作的框架，以準(zhǔn)備、預(yù)防、應(yīng)對(duì)和恢復(fù)的“PPRR模型”為支撐，不同類型的工作相互關(guān)聯(lián)并有可能同時(shí)進(jìn)行。該計(jì)劃位列于規(guī)劃了澳大利亞反恐工作首要戰(zhàn)略框架的《澳大利亞國(guó)家反恐戰(zhàn)略》之下，是其有益補(bǔ)充。這份計(jì)劃由包括《澳大利亞國(guó)家反恐手冊(cè)》在內(nèi)的一系列詳細(xì)文件予以支持?！斗纯钟?jì)劃》遵循著《反恐戰(zhàn)略》提出的以下三個(gè)原則：一是保護(hù)生命安全是絕對(duì)優(yōu)先級(jí)，二是各級(jí)政府和社區(qū)須共同應(yīng)對(duì)恐怖主義的挑戰(zhàn)，三是恐怖活動(dòng)是需要通過(guò)刑事司法程序處理的犯罪行為。

二、國(guó)家協(xié)調(diào)和法律框架

（一）各級(jí)政府及相關(guān)主體職責(zé)分工。

表1和表2概述了澳大利亞聯(lián)邦、州、地方政府、私營(yíng)機(jī)構(gòu)和社區(qū)等，在反恐籌備、預(yù)防、應(yīng)對(duì)和恢復(fù)等方面的職責(zé)。

表2：地方政府、私營(yíng)機(jī)構(gòu)和社區(qū)的角色

表3：政府間協(xié)議和反恐相關(guān)協(xié)調(diào)主體

表4：常設(shè)的聯(lián)邦、州和地區(qū)協(xié)調(diào)主體

（二）反恐法律框架。

澳大利亞有個(gè)全國(guó)一致、合作性的反恐法律框架。執(zhí)法、情報(bào)和檢察部門(mén)在此框架下預(yù)防恐怖活動(dòng)發(fā)生，對(duì)從事或想要從事恐怖活動(dòng)的行為人開(kāi)展調(diào)查和審查起訴。各級(jí)政府負(fù)責(zé)確保法律框架能夠時(shí)刻有效應(yīng)對(duì)恐怖威脅?！罢g反恐法律協(xié)議”為調(diào)整聯(lián)邦政府與州、地方政府間預(yù)防打擊恐怖活動(dòng)、查禁恐怖組織的關(guān)系提供了依據(jù)。必要時(shí)聯(lián)邦政府將與州和地方政府協(xié)商，對(duì)法律框架進(jìn)行修改。位于框架最前列的是澳大利亞《1995年刑法典法令》規(guī)定的涉恐罪行，包括參加恐怖活動(dòng)和為恐怖活動(dòng)開(kāi)展培訓(xùn)、籌備、計(jì)劃、提供財(cái)務(wù)或其他資助等行為。刑法典規(guī)定了對(duì)境外入侵者的指控與起訴。許多涉恐罪行都規(guī)定了預(yù)備階段的處罰，所以，執(zhí)法機(jī)構(gòu)可以提前介入予以制止、逮捕相關(guān)人員。刑法典通過(guò)安全保證和審核機(jī)制，確保國(guó)家安全需求、個(gè)人隱私和公共利益之間的平衡。

三、國(guó)內(nèi)反恐工作的相關(guān)安排

（一）準(zhǔn)備機(jī)制。準(zhǔn)備機(jī)制是指預(yù)警、溝通、計(jì)劃、準(zhǔn)備資源以及安排演練，確保最大限度預(yù)防、應(yīng)對(duì)恐怖活動(dòng)，盡快恢復(fù)正常秩序的過(guò)程。其重要工作之一是通過(guò)培訓(xùn)、演練和配置裝備提高相關(guān)人員專業(yè)技能、保持反恐應(yīng)對(duì)能力。

（二）國(guó)家恐怖威脅咨詢系統(tǒng)與信息發(fā)布。國(guó)家恐怖威脅咨詢系統(tǒng)包括了國(guó)家恐怖威脅的五個(gè)等級(jí)和關(guān)于恐怖威脅的性質(zhì)，對(duì)國(guó)家、民眾利益的影響等內(nèi)容。國(guó)家恐怖威脅等級(jí)由安全情報(bào)組織負(fù)責(zé)人根據(jù)情報(bào)信息確定，并定期審核更新。

（三）國(guó)家反恐能力和待命機(jī)制。相關(guān)政府間協(xié)議會(huì)通過(guò)轄區(qū)間合作伙伴關(guān)系提升國(guó)家多樣化的反恐能力，通過(guò)培訓(xùn)演練項(xiàng)目、行動(dòng)實(shí)用性評(píng)估和對(duì)國(guó)際經(jīng)驗(yàn)與基準(zhǔn)的借鑒，測(cè)試反恐能力的有效性。澳大利亞及新西蘭聯(lián)合反恐委員會(huì)提供戰(zhàn)略指導(dǎo)、政策協(xié)調(diào)和全國(guó)范圍內(nèi)的投資，以提升更強(qiáng)調(diào)互動(dòng)性的反恐能力。這里的互動(dòng)性可能是訓(xùn)練和準(zhǔn)則的共享、一致性培訓(xùn)、有效信息分享，以及獲得本轄區(qū)沒(méi)有的專業(yè)設(shè)備和技術(shù)等。

（四）演練與培訓(xùn)。演練是提升反恐能力的關(guān)鍵要素之一，提供了多機(jī)構(gòu)、跨部門(mén)的參與機(jī)會(huì)，包括：測(cè)試現(xiàn)有計(jì)劃以發(fā)現(xiàn)能力差距，維持和提升互動(dòng)性，為審查制定安全立法、政策、計(jì)劃、安排和程序提供信息，保持國(guó)家反恐安排適用的一致性，等等。轄區(qū)和相關(guān)機(jī)構(gòu)承擔(dān)著培訓(xùn)設(shè)計(jì)的職能，確保轄區(qū)間、能力間的互動(dòng)性與凝聚性。各轄區(qū)負(fù)責(zé)培訓(xùn)和根據(jù)需要認(rèn)證急救人員和專業(yè)警務(wù)技能，所有的培訓(xùn)項(xiàng)目和運(yùn)行流程都會(huì)根據(jù)實(shí)踐反饋開(kāi)展定期評(píng)審。

（五）信息發(fā)布與媒體聯(lián)絡(luò)。各級(jí)政府確保發(fā)布的公共信息和媒體聯(lián)絡(luò)工作能夠讓公眾對(duì)恐怖威脅和政府應(yīng)對(duì)措施有所認(rèn)識(shí)，對(duì)國(guó)家應(yīng)對(duì)各類恐怖威脅的能力有自信。州和地方政府負(fù)責(zé)在各自轄區(qū)內(nèi)發(fā)生恐怖活動(dòng)或恐怖威脅水平發(fā)生變化時(shí)發(fā)布公共信息。檢察總署負(fù)責(zé)國(guó)家層面協(xié)調(diào)一致的公共信息共享。檢察總署的媒體部門(mén)負(fù)責(zé)聯(lián)邦政府涉恐公共信息發(fā)布和媒體聯(lián)絡(luò)。私營(yíng)機(jī)構(gòu)和社區(qū)可以隨時(shí)通過(guò)公開(kāi)信息獲知國(guó)家反恐安排，協(xié)助國(guó)家開(kāi)展備災(zāi)、防災(zāi)、救災(zāi)和恢復(fù)工作。政府專門(mén)設(shè)置了全年無(wú)休的國(guó)家安全熱線1800123400，接收涉恐警情。澳大利亞安全情報(bào)組織建設(shè)了一個(gè)行業(yè)和政府共享非涉密信息的聯(lián)絡(luò)網(wǎng)站，幫助雙方建立共識(shí)和牢固的互利關(guān)系。

（六）關(guān)鍵基礎(chǔ)設(shè)施保護(hù)與彈性安排。各級(jí)政府設(shè)計(jì)了互補(bǔ)的關(guān)鍵基礎(chǔ)設(shè)施計(jì)劃，與私營(yíng)機(jī)構(gòu)合作，最大化共享信息，優(yōu)化對(duì)各類安全風(fēng)險(xiǎn)的解決方案。州和地區(qū)警察部門(mén)負(fù)責(zé)向相關(guān)機(jī)構(gòu)和人員提供涉恐情報(bào)和風(fēng)險(xiǎn)信息。關(guān)鍵基礎(chǔ)設(shè)施的業(yè)主和運(yùn)營(yíng)者為確定和履行其法律義務(wù)負(fù)最終責(zé)任，管理可能會(huì)影響組織物資、財(cái)務(wù)、法律和聲譽(yù)，或損害職工、顧客和其他相關(guān)方的運(yùn)行風(fēng)險(xiǎn)。檢查總署管理的“可信任信息共享網(wǎng)絡(luò)”，為關(guān)鍵基礎(chǔ)設(shè)施的業(yè)主和運(yùn)營(yíng)者提供了定期共享安全信息的安全環(huán)境。關(guān)鍵基礎(chǔ)設(shè)施咨詢委員會(huì)負(fù)責(zé)提供可信任信息共享網(wǎng)絡(luò)的協(xié)調(diào)和戰(zhàn)略指南。

（七）人員聚集區(qū)域保護(hù)。澳大利亞的人員聚焦區(qū)域保護(hù)戰(zhàn)略計(jì)劃與所有公私營(yíng)機(jī)構(gòu)的業(yè)主、運(yùn)營(yíng)商和利益相關(guān)者共享，隨時(shí)與國(guó)家安全指南保持一致?！叭藛T聚集區(qū)咨詢組”向澳大利亞及新西蘭聯(lián)合反恐委員會(huì)負(fù)責(zé)并為其提供安全建議。全國(guó)范圍內(nèi)的人員聚集區(qū)代表組成“商務(wù)咨詢組”，舉辦全國(guó)性的論壇讓業(yè)主、運(yùn)營(yíng)商、尖端產(chǎn)業(yè)實(shí)體、政府代表和國(guó)際合作伙伴分享信息和建議，并組織培訓(xùn)和演練。

（八）科技和國(guó)家安全。國(guó)防部下屬科技防御組的國(guó)家安全科技中心，負(fù)責(zé)協(xié)調(diào)關(guān)于國(guó)家安全的優(yōu)先科技需求，減少重復(fù)勞動(dòng)并提升影響力?？萍贾行墓芾碇烙M的國(guó)家安全科技項(xiàng)目，以最大化利用防御組的雙重功能。

（九）國(guó)際準(zhǔn)備計(jì)劃。外交貿(mào)易部在其他聯(lián)邦機(jī)構(gòu)支持下負(fù)責(zé)國(guó)家的國(guó)際事務(wù)，通過(guò)有效的國(guó)際支持、合作和能力建設(shè)，提升國(guó)家反恐利益。澳大利亞情報(bào)共同體和聯(lián)邦警察有建設(shè)良好的國(guó)際網(wǎng)絡(luò)和合作關(guān)系，為國(guó)家反恐計(jì)劃提供支持。國(guó)防部門(mén)與國(guó)際伙伴開(kāi)展廣泛的反恐合作和能力建設(shè)。聯(lián)邦政府的一些機(jī)構(gòu)向澳大利亞人提供海外安全風(fēng)險(xiǎn)提示，外交貿(mào)易部的國(guó)家旅行建議幫助在海外旅行的澳大利亞人及時(shí)獲取與旅行相關(guān)的安全信息和旅行地的醫(yī)療、法律、風(fēng)俗和出入境政策等實(shí)用信息。

（十）反恐宣傳。聯(lián)邦政府負(fù)責(zé)處理網(wǎng)絡(luò)激進(jìn)行為，通過(guò)限制恐怖言論影響力、減少在網(wǎng)上獲得極端主義材料的機(jī)會(huì)和加強(qiáng)社區(qū)打擊恐怖主義言論的聲音來(lái)打擊恐怖主義宣傳活動(dòng)。其他打擊在線暴力極端信息的活動(dòng)還包括：聯(lián)系社交媒體公司撤下暴力極端材料、公布在線舉報(bào)工具、加強(qiáng)社區(qū)能力建設(shè)，等等。

（責(zé)任編輯：馮苗苗）