中美航行自由爭(zhēng)議解析

曲亞囡

摘要：從2000年起，美國(guó)軍艦屢次到南海巡航，多次侵犯中國(guó)領(lǐng)海，不僅引起國(guó)際社會(huì)的廣泛關(guān)注，而且嚴(yán)重危害到中國(guó)的領(lǐng)土安全。美國(guó)主張的“航行自由制度”明顯不同于中國(guó)乃至整個(gè)國(guó)際社會(huì)的主張。通過(guò)逐個(gè)分析中美航行自由的爭(zhēng)議焦點(diǎn)問(wèn)題，在《聯(lián)合國(guó)海洋法公約》以及國(guó)際法的框架下對(duì)中美航行自由的觀點(diǎn)予以法理解釋?zhuān)鸩浇议_(kāi)美國(guó)“航行自由”的真面目，從對(duì)內(nèi)和對(duì)外兩個(gè)層面提出中國(guó)應(yīng)對(duì)美國(guó)“航行自由”的對(duì)策，為維護(hù)中國(guó)海洋權(quán)益和南海地區(qū)的和平與安全提供可行性建議。

關(guān)鍵詞：航行自由;《聯(lián)合國(guó)海洋法公約》;南海

中圖分類(lèi)號(hào)：D993.5 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A

文章編號(hào)：2096-028X（2019）03-0059-08

Analysis of the dispute over the freedom of navigation between China and the US

—rebutting the United States’ proposal of the “freedom of navigation”QU Ya-nan

（School of Marine Law and Humanities，Dalian Ocean University，Dalian 116023，China）

Abstract：Since 2000， the US warships have cruised in the South China Sea for several times， violating the sovereignty of our territorial waters. Such kind of action has not only aroused wide attention of the international community， but also seriously endangered our territorial security. The proposition of the United States for the freedom of navigation is different from that of China and other countries. By analyzing the key issues of the dispute of the freedom of navigation between China and the US one by one， the paper gives legal explanations to the views of the freedom of navigation between the US and China under the framework of the United Nations Convention on the Law of the Sea and international law， gradually reveals veil of the US “freedom of navigation”， and puts forward countermeasures from both internal and external aspects so as to provide feasible suggestions for safeguarding our country’s ocean rights & interests and maintaining the peace and security of the South China Sea.

Key words：freedom of navigation;the United Nations Convention on the Law of the Sea;South China Sea

2001年4月，美國(guó)EP3電子偵察機(jī)抵近中國(guó)南海專(zhuān)屬經(jīng)濟(jì)區(qū)，并在該海域上空進(jìn)行偵察活動(dòng)，中國(guó)戰(zhàn)斗機(jī)升空對(duì)其實(shí)施攔截和驅(qū)趕，美國(guó)偵查機(jī)故意違規(guī)操作撞擊中國(guó)戰(zhàn)斗機(jī)造成機(jī)毀人亡事故，隨后在未獲得中方同意的情況下迫降中國(guó)海南島陵水軍用機(jī)場(chǎng)，中美危機(jī)由此拉開(kāi)了序幕。而后，2002年和2004年美軍海洋測(cè)量船兩次進(jìn)入中國(guó)黃海、東海進(jìn)行軍事測(cè)量，2005年美國(guó)海軍偵察船和海洋調(diào)查船分別闖入中國(guó)東海和黃海專(zhuān)屬經(jīng)濟(jì)區(qū)，2009年美國(guó)海軍測(cè)量船進(jìn)入中國(guó)南海進(jìn)行測(cè)量活動(dòng)。在此期間，中國(guó)軍機(jī)和軍艦多次攔截和跟蹤，對(duì)美軍的船舶進(jìn)行了多次驅(qū)逐，而美國(guó)卻反咬一口，借此機(jī)會(huì)大力宣揚(yáng)“中國(guó)威脅論”。2015年10月，美國(guó)將“拉森”號(hào)導(dǎo)彈驅(qū)逐艦駛?cè)胫袊?guó)南海12海里內(nèi)，以維護(hù)“海上航行自由”的名義明目張膽地干涉南海問(wèn)題，此次美國(guó)對(duì)南海問(wèn)題的干預(yù)引起了國(guó)際社會(huì)的廣泛關(guān)注。2016年4月25日，美國(guó)國(guó)防部發(fā)布《2015年航行自由報(bào)告》，聲稱(chēng)中國(guó)、印度、菲律賓、越南等13個(gè)國(guó)家和地區(qū)對(duì)美軍要求“外國(guó)軍艦進(jìn)入其領(lǐng)海必須事先通知”，美國(guó)指控這些國(guó)家和地區(qū)是“過(guò)度的海上主張”，并強(qiáng)調(diào)美國(guó)在南海享有充分的航行自由權(quán)利。從美國(guó)1991年直至2018年的《航行自由報(bào)告》可以看出，美國(guó)在南海所謂的針對(duì)中國(guó)的“過(guò)度海上主張”一直以來(lái)主要集中于三個(gè)問(wèn)題，一是軍艦在領(lǐng)海的無(wú)害通過(guò)權(quán)，二是“U形線”以?xún)?nèi)水域的法律地位，三是專(zhuān)屬經(jīng)濟(jì)區(qū)內(nèi)軍事活動(dòng)的限制。對(duì)于這些問(wèn)題中美一直爭(zhēng)論不休，美國(guó)認(rèn)為其航行自由符合國(guó)際法，中國(guó)則認(rèn)為美國(guó)對(duì)航行自由的解釋不符合國(guó)際法，表面上美國(guó)是在爭(zhēng)取航行自由權(quán)利，實(shí)則追求在全球范圍內(nèi)的自由航行。因此，有必要從國(guó)際法的角度深入分析中美航行自由的爭(zhēng)議，這將是解決中美在南海問(wèn)題的關(guān)鍵。

一、中美航行自由的爭(zhēng)議焦點(diǎn)

（一）軍艦在領(lǐng)海的無(wú)害通過(guò)權(quán)

《聯(lián)合國(guó)海洋法公約》（簡(jiǎn)稱(chēng)《公約》）并沒(méi)有對(duì)軍艦在沿海國(guó)領(lǐng)海是否具有無(wú)害通過(guò)權(quán)作出明確說(shuō)明，一直以來(lái)，各國(guó)法學(xué)家對(duì)軍艦在領(lǐng)海的無(wú)害通過(guò)權(quán)一直存在爭(zhēng)議。

里維爾和李斯特認(rèn)為外國(guó)商船和軍艦一樣，都可以適用無(wú)害通過(guò)權(quán)。

[1]霍爾認(rèn)為“軍艦不應(yīng)適用無(wú)害通過(guò)權(quán)，它不能按照《公約》中對(duì)商船的規(guī)定來(lái)享有相同的權(quán)利”。[2]奧本海的觀點(diǎn)是“沒(méi)有國(guó)家主張反對(duì)平時(shí)的時(shí)候?qū)τ谕鈬?guó)軍艦和其他公用船舶在其領(lǐng)海的通過(guò)”，卻又補(bǔ)充道“關(guān)于外國(guó)軍艦不受阻礙地通過(guò)領(lǐng)海也并沒(méi)有成為一項(xiàng)公認(rèn)的普遍承認(rèn)的權(quán)利”。[3]周鯁生是中國(guó)著名的法學(xué)家，他所持有的觀點(diǎn)也是無(wú)害通過(guò)權(quán)不應(yīng)及于軍艦，商船和軍艦不加區(qū)分地均享有無(wú)害通過(guò)權(quán)，并不是能被所有國(guó)家接受的規(guī)則。[1]各國(guó)的實(shí)踐也說(shuō)明了商船和軍艦所享有的待遇自古以來(lái)就是不同的。18世紀(jì)時(shí)俄國(guó)和英國(guó)取得了權(quán)利得以進(jìn)入黑海，但只限于商船，仍不允許所有國(guó)家軍艦進(jìn)入黑海。1936年的《蒙特婁公約》區(qū)分了平時(shí)與戰(zhàn)時(shí)，允許對(duì)軍艦駛?cè)牒诤＜右韵拗?/p>

，如軍艦噸數(shù)、數(shù)量等。土耳其、英國(guó)、奧地利、法國(guó)、普魯士和俄國(guó)于1841年訂立《倫敦公約》，對(duì)土耳其的規(guī)則加以肯定，即不許外國(guó)軍艦駛?cè)牒诤?。[4]美國(guó)所倡導(dǎo)的航行自由是美國(guó)軍事利益最大化的航行自由，不僅僅是軍艦在公海和專(zhuān)屬經(jīng)濟(jì)區(qū)的航行自由，更是軍艦或者政府船舶在他國(guó)領(lǐng)海享有無(wú)害通過(guò)的權(quán)利，而不應(yīng)受到沿海國(guó)法律的限制。這種要求必然與中國(guó)的國(guó)家安全利益和需求不符，中國(guó)不允許任何國(guó)家的軍艦或者政府用途的船舶未經(jīng)中國(guó)允許進(jìn)入中國(guó)領(lǐng)海，這不僅是對(duì)中國(guó)領(lǐng)土主權(quán)的挑戰(zhàn)，更是美國(guó)海洋霸權(quán)的宣示。因此中美在軍艦的領(lǐng)海無(wú)害通過(guò)制度上的爭(zhēng)議始終難以解決。

（二）南?！癠形線”內(nèi)水域法律地位的爭(zhēng)議

長(zhǎng)期以來(lái)中國(guó)在南海主張以“U形線”作為重要的海域界限。但是一直沒(méi)有對(duì)南海的特定水域范圍進(jìn)行劃定，也沒(méi)有具體對(duì)該水域內(nèi)的島礁等說(shuō)明其法律性質(zhì)。因此，圍繞著“U形線”的性質(zhì)，學(xué)界頗有爭(zhēng)議。如果按照“傳統(tǒng)海岸線”說(shuō)法，對(duì)整個(gè)“U形線”內(nèi)所有的島礁和水域主張主權(quán)，那么外國(guó)軍艦在南海地區(qū)的航行將受到嚴(yán)重限制。如果我們主張“U形線”內(nèi)島礁的領(lǐng)土主權(quán)，對(duì)這些島礁領(lǐng)海外的水域享有歷史性權(quán)利，那么除“U形線”內(nèi)島礁及附近12海里水域以外，“U形線”內(nèi)其他水域都應(yīng)當(dāng)是中國(guó)的歷史性水域。但是，由于沒(méi)有對(duì)“歷史性權(quán)利”和“歷史性水域”的一個(gè)明確規(guī)定，一些學(xué)者就會(huì)從航行自由的角度提出不同觀點(diǎn)，仍然無(wú)法得到一個(gè)準(zhǔn)確有效的界定標(biāo)準(zhǔn)。[5]如果中國(guó)主張南海海域內(nèi)東沙、西沙、南沙等群島的主權(quán)，那么就可以依據(jù)群島水域的認(rèn)定來(lái)劃分權(quán)利。美國(guó)認(rèn)為，中國(guó)的南?！癠形線”既沒(méi)有國(guó)際法律依據(jù)，不符合國(guó)際習(xí)慣法，中國(guó)國(guó)內(nèi)又沒(méi)有相關(guān)的國(guó)內(nèi)法律規(guī)定，中國(guó)對(duì)于“U形線”內(nèi)島礁及其水域的主張缺乏足夠的法律依據(jù)。中國(guó)認(rèn)為，《公約》并沒(méi)有否定“歷史性權(quán)利”和“歷史性水域”的解釋?zhuān)鶕?jù)國(guó)際習(xí)慣法，中國(guó)對(duì)南海“U形線”內(nèi)島礁及水域享有歷史性權(quán)利，公約也沒(méi)有否定大陸國(guó)家的遠(yuǎn)洋群島適用群島水域制度，中國(guó)還可以比照《公約》中關(guān)于群島水域制度的規(guī)定加以適用。

（三）專(zhuān)屬經(jīng)濟(jì)區(qū)軍事活動(dòng)限制的爭(zhēng)議

《公約》對(duì)專(zhuān)屬經(jīng)濟(jì)區(qū)內(nèi)的軍事活動(dòng)的限制很少，主要涉及兩個(gè)不清楚的地方：一是《公約》第五、第七兩個(gè)部分沒(méi)有指明軍事測(cè)量行為是否被包括在他國(guó)專(zhuān)屬經(jīng)濟(jì)區(qū)內(nèi)的航行和飛越自由之中，二是沒(méi)有規(guī)定軍事測(cè)量行為是否在科研活動(dòng)的范圍內(nèi)，從而也就無(wú)法確定沿海國(guó)是否對(duì)他國(guó)在專(zhuān)屬經(jīng)濟(jì)區(qū)的的軍事測(cè)量活動(dòng)具有管轄權(quán)。美國(guó)認(rèn)為，《公約》第58條規(guī)定在沿海國(guó)專(zhuān)屬經(jīng)濟(jì)區(qū)內(nèi)行駛的船舶適用公海航行自由制度，并且《公約》也沒(méi)有明文禁止在他國(guó)專(zhuān)屬經(jīng)濟(jì)區(qū)內(nèi)的軍事測(cè)量偵察等活動(dòng)。所以，根據(jù)“法無(wú)禁止皆可為”原則，美國(guó)軍事船舶可以在中國(guó)的專(zhuān)屬經(jīng)濟(jì)區(qū)內(nèi)享有完全的航行自由，從事的相關(guān)活動(dòng)也符合規(guī)定，未侵犯中國(guó)主權(quán)，未違反國(guó)際法規(guī)定，并不需要中國(guó)的批準(zhǔn)。中國(guó)認(rèn)為，《公約》已經(jīng)明確規(guī)定外國(guó)船舶在沿海國(guó)專(zhuān)屬經(jīng)濟(jì)區(qū)內(nèi)的航行自由必須遵守相關(guān)沿海國(guó)規(guī)定并且要以不損害沿海國(guó)專(zhuān)屬權(quán)和管轄權(quán)為前提。因此，美國(guó)船舶在中國(guó)專(zhuān)屬經(jīng)濟(jì)區(qū)內(nèi)從事軍事測(cè)量活動(dòng)需要遵守中國(guó)相關(guān)規(guī)定，并且要以不損害中國(guó)對(duì)專(zhuān)屬經(jīng)濟(jì)區(qū)的管轄權(quán)為前提，因此，對(duì)美國(guó)在中國(guó)專(zhuān)屬經(jīng)濟(jì)區(qū)內(nèi)從事軍事測(cè)量活動(dòng)應(yīng)當(dāng)受到中國(guó)相關(guān)法律的限制。

二、中美航行自由爭(zhēng)議的觀點(diǎn)解析

（一）美國(guó)關(guān)于航行自由的觀點(diǎn)

美國(guó)雖然全程參與討論制定了《公約》，并且簽署了該公約，但至今都沒(méi)有批準(zhǔn)《公約》成為《公約》的締約國(guó)。美國(guó)所堅(jiān)持的海上活動(dòng)范圍、島礁主權(quán)、航行自由等都是基于美國(guó)的立場(chǎng)和利益，始終堅(jiān)持的是美國(guó)原則，而不是國(guó)際法原則。但是，美國(guó)并不認(rèn)為其違反了國(guó)際法，而是中國(guó)違反了國(guó)際法。美國(guó)認(rèn)為，美方不僅沒(méi)有入侵中國(guó)領(lǐng)海、侵犯中國(guó)主權(quán)，相反，中國(guó)在南海卻妨礙了其依據(jù)國(guó)際法而享有的航行自由的合法權(quán)利。

1.美國(guó)航行自由符合國(guó)際法

美國(guó)主張其軍艦在全世界海域范圍航行自由的國(guó)際法依據(jù)主要是國(guó)際條約和國(guó)際習(xí)慣法，國(guó)際條約則是以《公約》為主。

從國(guó)際條約的角度看，美國(guó)全程參與談判和制定了《公約》，了解《公約》的每一個(gè)基本海洋法律制度的規(guī)定和適用。雖然美國(guó)出于各種原因遲遲不批準(zhǔn)《公約》，但仍以《公約》為其主張航行自由的重要國(guó)際法淵源?！豆s》設(shè)定了領(lǐng)海法律制度、專(zhuān)屬經(jīng)濟(jì)區(qū)法律制度和公海法律制度，而且規(guī)定了領(lǐng)海的無(wú)害通過(guò)權(quán)、專(zhuān)屬經(jīng)濟(jì)區(qū)和公海航行自由權(quán)。中國(guó)及世界上大多數(shù)國(guó)家承認(rèn)的均是《公約》規(guī)定的“各國(guó)領(lǐng)海為12海里，即從陸地基點(diǎn)向外12海里為該國(guó)的海域”，同時(shí)根據(jù)《公約》的規(guī)定可以設(shè)定最遠(yuǎn)不超過(guò)200海里的專(zhuān)屬經(jīng)濟(jì)區(qū)。《公約》并沒(méi)有禁止軍艦在領(lǐng)海的無(wú)害通過(guò)權(quán)，同時(shí)軍艦在沿海國(guó)專(zhuān)屬經(jīng)濟(jì)區(qū)享有和公海一樣的航行自由。美國(guó)主張的航行自由是依據(jù)《公約》規(guī)定的專(zhuān)屬經(jīng)濟(jì)區(qū)和公海的航行自由，更是在一國(guó)領(lǐng)海的航行自由，同時(shí)卻以美國(guó)不是《公約》的締約國(guó)為理由，強(qiáng)調(diào)美國(guó)的航行自由不受《公約》的制約。雖然美國(guó)已經(jīng)從3海里的領(lǐng)海主張轉(zhuǎn)變?yōu)?2海里的領(lǐng)海主張，例如，2015年中國(guó)五艘海軍艦艇進(jìn)入位于阿拉斯加海岸線12海里以?xún)?nèi)的美國(guó)領(lǐng)海，美方則表示：“中國(guó)艦艇活動(dòng)符合國(guó)際法，這是中國(guó)軍艦依國(guó)際法享有的無(wú)害通過(guò)權(quán)?！钡牵绹?guó)仍認(rèn)為其在南海的航行自由和中國(guó)的領(lǐng)海范圍及專(zhuān)屬經(jīng)濟(jì)區(qū)制度并不相悖，美國(guó)的航行自由完全是依據(jù)《公約》的規(guī)定進(jìn)行的。

從國(guó)際習(xí)慣法的角度看，《公約》將很多國(guó)際習(xí)慣法轉(zhuǎn)變?yōu)榇_定的海洋法律制度。依據(jù)國(guó)際習(xí)慣法，懸掛任何主權(quán)國(guó)家旗幟的船舶不受來(lái)自其他國(guó)家的干擾，且海洋利益應(yīng)當(dāng)均衡，而不能過(guò)度主張。美國(guó)利用《公約》未明確規(guī)定的事項(xiàng)做有利于其自身的解釋?zhuān)穸ㄑ睾?guó)對(duì)專(zhuān)屬經(jīng)濟(jì)區(qū)的安全管轄權(quán)，否定一切不利于美國(guó)海洋利益的國(guó)家主張以滿(mǎn)足其自身的訴求。因此，美國(guó)認(rèn)為在南海的航行自由不僅是其根據(jù)國(guó)際法應(yīng)當(dāng)享有的航行自由的權(quán)利，更是其維護(hù)南海和平、防止其他國(guó)家過(guò)度擴(kuò)張海域的重要手段。

2.美國(guó)的航行自由權(quán)不應(yīng)受?chē)?guó)家管轄權(quán)限制

全球海軍力量在新的世界形勢(shì)下正變得越來(lái)越多樣化，美國(guó)為了確保本國(guó)世界范圍內(nèi)的軍事活動(dòng)正當(dāng)進(jìn)行，通過(guò)全球公共領(lǐng)域理論為擴(kuò)大航行自由的權(quán)利尋找理由。全球公域論認(rèn)為每個(gè)國(guó)家在領(lǐng)海之外的國(guó)際水域享有與公海一樣的的絕對(duì)航行自由?！睹绹?guó)軍事行動(dòng)法》規(guī)定：在毗連區(qū)、專(zhuān)屬經(jīng)濟(jì)區(qū)、公海以及領(lǐng)海以外的國(guó)際水域上，所有國(guó)家都享有航行和飛行自由。[6]美國(guó)單方面認(rèn)為，《公約》沒(méi)有限定航行的范圍，也沒(méi)有規(guī)定外國(guó)軍艦不可以在他國(guó)專(zhuān)屬經(jīng)濟(jì)區(qū)內(nèi)航行，更沒(méi)有禁止在領(lǐng)海內(nèi)的無(wú)害通過(guò)?；凇豆s》沒(méi)有禁止性規(guī)定，美國(guó)主張，第一，軍艦在一國(guó)領(lǐng)海的無(wú)害通過(guò)權(quán)不應(yīng)當(dāng)受到沿海國(guó)管轄權(quán)的限制。因?yàn)閲?guó)家管轄權(quán)不能限制外國(guó)船舶正當(dāng)通過(guò)領(lǐng)海。這是《公約》對(duì)沿海國(guó)以外國(guó)家船舶航行自由權(quán)的保護(hù)。第二，軍艦在一國(guó)專(zhuān)屬經(jīng)濟(jì)區(qū)的活動(dòng)不應(yīng)當(dāng)受到沿海國(guó)管轄權(quán)的限制。即使沿海國(guó)國(guó)內(nèi)制定了相關(guān)的法律和法規(guī)，也不能因此限制其他國(guó)家在專(zhuān)屬經(jīng)濟(jì)區(qū)航行自由的權(quán)利，同樣不能限制軍艦在一國(guó)領(lǐng)海享有正當(dāng)?shù)臒o(wú)害通過(guò)權(quán)。如果全世界沿海國(guó)家都以《公約》為借口，限制其他國(guó)家的航行自由權(quán)，這既不是《公約》設(shè)置專(zhuān)屬經(jīng)濟(jì)區(qū)的本意，也不符合國(guó)際法的發(fā)展。因此，中國(guó)干預(yù)其合法的軍事活動(dòng)不符合國(guó)際法的要求。[HT5K]

3.中國(guó)對(duì)南?！癠形線”內(nèi)島礁和水域的權(quán)利主張不符合國(guó)際法

長(zhǎng)期以來(lái)，美國(guó)并不承認(rèn)中國(guó)南?！癠形線”的法律地位，中國(guó)在南海的權(quán)利主張以“U形線”作為重要依據(jù)，但卻沒(méi)有根據(jù)國(guó)內(nèi)法或者國(guó)際法具體說(shuō)明其法律性質(zhì)，也沒(méi)有對(duì)南海的特定水域范圍進(jìn)行劃定。美國(guó)認(rèn)為，第一，中國(guó)對(duì)南?！癠形線”內(nèi)部分島礁的權(quán)利主張不符合國(guó)際法。原因有二，一是美國(guó)不承認(rèn)“‘U形線’的法律地位”并高度關(guān)注中國(guó)對(duì)南沙群島島礁的建設(shè)，認(rèn)為南中國(guó)海島礁不符合《公約》規(guī)定的“能夠維持人類(lèi)居住或經(jīng)濟(jì)生活”的島礁屬性，人工島礁不具備“自然形成”這一屬性，不具有島嶼的法律地位，因此不能主張主權(quán)。究其原因，美國(guó)實(shí)際上擔(dān)心中國(guó)改變南海島礁的法律地位，而且南海諸多島礁所處位置對(duì)美國(guó)在亞洲最重要的海軍基地新加坡樟宜海軍基地產(chǎn)生了威脅。二是美國(guó)認(rèn)為中國(guó)不能依據(jù)《公約》規(guī)定的群島制度主張權(quán)利?！豆s》明確規(guī)定群島制度適用于群島國(guó)家，中國(guó)非群島國(guó)，應(yīng)當(dāng)遵守《公約》的規(guī)定，不能以南海諸島的地貌特征類(lèi)比群島國(guó)家。因此，美國(guó)認(rèn)為，中國(guó)南海諸島既不符合群島的屬性，也不具備島嶼的法律地位和特征。這樣中國(guó)在當(dāng)前的法律基礎(chǔ)上將對(duì)美國(guó)船舶和飛機(jī)在南海的各種軍事行為束手無(wú)策。第二，中國(guó)對(duì)南?！癠形線”內(nèi)水域的權(quán)利主張不符合國(guó)際法。美國(guó)認(rèn)為中國(guó)對(duì)南?！癠形線”內(nèi)水域的主張主要是依據(jù)歷史性權(quán)利，《公約》并沒(méi)有對(duì)歷史性權(quán)利作出明確規(guī)定，況且中國(guó)立法也從未明確“U形線”內(nèi)水域的法律地位，美國(guó)不承認(rèn)沒(méi)有任何國(guó)際法律依據(jù)而劃定的海洋范圍，中國(guó)對(duì)“U形線”內(nèi)水域不具有合法管轄權(quán)，是中國(guó)領(lǐng)海以外海域，屬于國(guó)際公域，美國(guó)自然依法享有航行自由權(quán)。

（二）中國(guó)對(duì)美國(guó)航行自由觀點(diǎn)的反駁

1.美國(guó)對(duì)航行自由的解釋是對(duì)國(guó)際法的歪曲

中國(guó)認(rèn)為美國(guó)在南海的航行自由既不符合國(guó)際法又不符合中國(guó)國(guó)內(nèi)法。

第一，美國(guó)不是《公約》締約國(guó)，不能援引《公約》中規(guī)定的權(quán)利。美國(guó)所謂的海洋過(guò)度主張主要依據(jù)的是《公約》的內(nèi)容，其航行自由同時(shí)卻又是游離于《公約》之外的海洋權(quán)益的訴求，這既是對(duì)《公約》精神的違背，又不符合《聯(lián)合國(guó)憲章》的精神。既然美國(guó)主張《公約》賦予的權(quán)利，就應(yīng)當(dāng)遵守國(guó)際法上對(duì)國(guó)際條約的誠(chéng)實(shí)守信原則，承擔(dān)相應(yīng)的義務(wù)。美國(guó)主張的航行自由實(shí)際上是“自由航行”，是根據(jù)自身的利益對(duì)航行自由分別作了限制解釋與擴(kuò)大解釋?zhuān)@種根據(jù)己國(guó)利益而隨意作出限制解釋和擴(kuò)大解釋的做法藐視了中國(guó)的海洋權(quán)益，曲解了航行自由的應(yīng)有之義。

第二，美國(guó)在南海航行自由不符合國(guó)際習(xí)慣法。從國(guó)際習(xí)慣法的角度說(shuō)，國(guó)際社會(huì)的一致接受或普遍接受和法律確信才能構(gòu)成國(guó)際習(xí)慣法。雖然《公約》規(guī)定了不同海域的航行自由權(quán)利，但是，并非是在任何海域的任意航行自由，況且就軍艦在領(lǐng)海的無(wú)害通過(guò)權(quán)，至今國(guó)際社會(huì)尚存爭(zhēng)議，已經(jīng)有40多個(gè)國(guó)家明確宣布軍艦須經(jīng)通知或者允許方能無(wú)害通過(guò)領(lǐng)海，[7]138很難說(shuō)軍艦不通知或者不經(jīng)過(guò)沿海國(guó)允許就能在一國(guó)領(lǐng)海無(wú)害通過(guò)是符合國(guó)際習(xí)慣法的。

第三，美國(guó)在南海航行自由不符合中國(guó)國(guó)內(nèi)法。中國(guó)是《公約》的締約國(guó)，根據(jù)《公約》的規(guī)定，任何懸掛主權(quán)國(guó)家旗幟的船舶是不受來(lái)自他國(guó)的干擾的。此外，《公約》還規(guī)定沿海國(guó)有權(quán)制定法律，規(guī)定外國(guó)軍艦在進(jìn)入該國(guó)領(lǐng)海前須事先得到該國(guó)的允許?！吨腥A人民共和國(guó)領(lǐng)海與毗連區(qū)法》（簡(jiǎn)稱(chēng)《領(lǐng)海與毗連區(qū)法》）規(guī)定：外國(guó)軍艦經(jīng)過(guò)中國(guó)領(lǐng)海須經(jīng)中國(guó)政府批準(zhǔn)，中國(guó)有權(quán)對(duì)領(lǐng)海和毗連區(qū)行使管制權(quán)，對(duì)違反安全、海關(guān)、出入境管理等相關(guān)法律法規(guī)的行為進(jìn)行管制。這實(shí)際上是在《公約》的基礎(chǔ)上對(duì)軍艦在領(lǐng)海無(wú)害通過(guò)權(quán)的限制。中國(guó)的這項(xiàng)規(guī)定是符合國(guó)際法的，因此，中國(guó)有權(quán)阻止美國(guó)軍艦未經(jīng)中國(guó)同意進(jìn)入中國(guó)領(lǐng)海。但是，中國(guó)并不妨礙美國(guó)軍艦在專(zhuān)屬經(jīng)濟(jì)區(qū)的合法航行自由和公海的航行自由，只不過(guò)在中國(guó)專(zhuān)屬經(jīng)濟(jì)區(qū)內(nèi)的航行自由也應(yīng)當(dāng)遵守中國(guó)的法律。中國(guó)倡導(dǎo)的航行自由是符合《公約》、符合國(guó)際法的航行自由，而不是絕對(duì)的航行自由，是在尊重沿海國(guó)的合法權(quán)益和《公約》合法規(guī)定的前提下充分利用航行和貿(mào)易權(quán)利的相對(duì)自由。

2.美國(guó)并不享有絕對(duì)的航行自由權(quán)

中國(guó)認(rèn)為，美國(guó)主張的航行自由不應(yīng)當(dāng)是不加限制的航行自由，不管是軍艦在領(lǐng)海的無(wú)害通過(guò)權(quán)還是軍艦在專(zhuān)屬經(jīng)濟(jì)區(qū)的軍事活動(dòng)，都應(yīng)當(dāng)受到國(guó)際法和各國(guó)依據(jù)《公約》制定的國(guó)內(nèi)法的限制。

第一，軍艦在領(lǐng)海的無(wú)害通過(guò)權(quán)應(yīng)當(dāng)受到沿海國(guó)限制。《公約》第二部分規(guī)定外國(guó)船舶“無(wú)害通過(guò)”必須要“連續(xù)而迅速”、“不破壞沿海國(guó)的和平、秩序與安全”。無(wú)害通過(guò)權(quán)指外國(guó)船舶（主要指商船）在不損害沿海國(guó)的安寧和平及正常秩序的條件下，可以在不事先通知或征得沿海國(guó)同意的情況下，連續(xù)不間斷地通過(guò)其領(lǐng)海的航行權(quán)利。但沿海國(guó)有權(quán)對(duì)不符合無(wú)害通過(guò)的行為采取相應(yīng)的措施。可見(jiàn)無(wú)害通過(guò)的適用范圍是一國(guó)的領(lǐng)海，并且應(yīng)當(dāng)符合一定的條件。中國(guó)在20世紀(jì)末就通過(guò)立法要求外國(guó)船舶必須在得到中國(guó)準(zhǔn)許的前提下才能“無(wú)害通過(guò)”中國(guó)領(lǐng)海。美國(guó)認(rèn)為《公約》沒(méi)有要求外國(guó)船舶在通過(guò)某國(guó)領(lǐng)海前要得到沿海國(guó)同意，可以直接享有在他國(guó)領(lǐng)海的“無(wú)害通過(guò)”權(quán)。雖然《公約》對(duì)無(wú)害通過(guò)權(quán)的規(guī)定沒(méi)有對(duì)商船和軍艦加以區(qū)分，但是《公約》卻明確了軍艦在國(guó)際法上的特殊地位，軍艦有其特殊的軍事作用，自然不能和商船等同對(duì)待，[8]如果其不加限制地進(jìn)入一國(guó)領(lǐng)海，對(duì)一國(guó)的軍事威脅和國(guó)家主權(quán)的威脅可想而知。

第二，專(zhuān)屬經(jīng)濟(jì)區(qū)的軍事活動(dòng)應(yīng)當(dāng)受到沿海國(guó)管轄權(quán)的限制。國(guó)家管轄權(quán)是一國(guó)主權(quán)的體現(xiàn)，中國(guó)立法規(guī)定中國(guó)對(duì)領(lǐng)海和毗連區(qū)具有管制權(quán)，對(duì)專(zhuān)屬經(jīng)濟(jì)區(qū)和大陸架具有管轄權(quán)。美國(guó)依據(jù)《公約》的部分條款認(rèn)為其在沿海國(guó)專(zhuān)屬經(jīng)濟(jì)區(qū)享有航行自由和合法利用海洋的權(quán)利，但是《公約》第60條、

第73條、第220條和第246條也賦予了沿岸國(guó)管轄權(quán)，對(duì)他國(guó)在專(zhuān)屬經(jīng)濟(jì)區(qū)內(nèi)的活動(dòng)進(jìn)行了限制，應(yīng)當(dāng)“適當(dāng)顧及”沿岸國(guó)的權(quán)利和義務(wù)，遵守沿岸國(guó)根據(jù)《公約》規(guī)定的法律法規(guī)和其他與《公約》相符的國(guó)際法。[7]

143-144中國(guó)并不反對(duì)美國(guó)商船在中國(guó)領(lǐng)海的無(wú)害通過(guò)，更不反對(duì)美國(guó)在中國(guó)的專(zhuān)屬經(jīng)濟(jì)區(qū)享有航行自由的權(quán)利，但是美國(guó)軍艦在中國(guó)專(zhuān)屬經(jīng)濟(jì)區(qū)的軍事活動(dòng)，已然對(duì)中國(guó)領(lǐng)土主權(quán)和主權(quán)權(quán)利造成了威脅，基于中國(guó)國(guó)家領(lǐng)土安全的考慮，美國(guó)軍艦在中國(guó)專(zhuān)屬經(jīng)濟(jì)區(qū)的活動(dòng)必須受到中國(guó)法律的限制。此外，眾所周知，由于南海地理環(huán)境的限制，南海各國(guó)專(zhuān)屬經(jīng)濟(jì)區(qū)重疊，南海已無(wú)公海。美國(guó)要在各國(guó)專(zhuān)屬經(jīng)濟(jì)區(qū)主張航行自由，并不能像在公海享有的航行自由權(quán)一樣，除了受?chē)?guó)際法的規(guī)制，也應(yīng)當(dāng)受到各國(guó)國(guó)內(nèi)法的限制。

3.中國(guó)對(duì)南?！癠形線”內(nèi)島礁和水域的權(quán)利主張是合法的

第一，中國(guó)南?！癠形線”內(nèi)水域享有歷史性權(quán)利。中國(guó)從未對(duì)外宣稱(chēng)南?！癠形線”內(nèi)水域是中國(guó)的內(nèi)水、領(lǐng)海和專(zhuān)屬經(jīng)濟(jì)區(qū)，只有中國(guó)享有主權(quán)的南海諸島附近12海里，才是中國(guó)的領(lǐng)海。美國(guó)認(rèn)為既然中國(guó)從未承認(rèn)“U形線”內(nèi)水域是中國(guó)領(lǐng)海，那么就應(yīng)當(dāng)是國(guó)際水域，國(guó)家主權(quán)不能及于國(guó)際水域，自然可以自由航行。南海“U形線”是中國(guó)在1948年就已經(jīng)提出的，有充分的歷史證據(jù)顯示，中國(guó)在南海享有長(zhǎng)期的歷史權(quán)益，并且對(duì)這片歷史性水域享有符合《公約》規(guī)定的“歷史性權(quán)利”。在1982年《公約》生效之前，中國(guó)已經(jīng)劃定“U形線”，《公約》生效之后，雖然明確了領(lǐng)海、專(zhuān)屬經(jīng)濟(jì)區(qū)和公海制度，但是不能因此否定中國(guó)對(duì)“U形線”內(nèi)水域享有的既存權(quán)利。同時(shí)，根據(jù)《公約》的規(guī)定，各國(guó)應(yīng)當(dāng)允許和尊重歷史性水域及其權(quán)利。中國(guó)對(duì)南海一貫主張歷史性權(quán)利，從未主張南?！癠形線”內(nèi)水域是中國(guó)領(lǐng)海，但是一些別有企圖的國(guó)家卻散布謠言說(shuō)中國(guó)要把南海變成中國(guó)的領(lǐng)海，中國(guó)的國(guó)內(nèi)法雖沒(méi)有作出明確的規(guī)定，但是例如《中華人民共和國(guó)專(zhuān)屬經(jīng)濟(jì)區(qū)和大陸架法》（簡(jiǎn)稱(chēng)《專(zhuān)屬經(jīng)濟(jì)區(qū)和大陸架法》）第14條以及《南海政策綱領(lǐng)》等，都提出了中國(guó)享有的歷史性權(quán)利。

第二，中國(guó)對(duì)南海島礁的建設(shè)是符合國(guó)際法的行為。目前，在南海有諸多島礁，關(guān)于南沙群島的島礁爭(zhēng)議比較激烈，南海水域的特殊性不僅在于其地理位置特殊，而且這些島礁面積比較小，難以達(dá)到《公約》第121條所規(guī)定的享有專(zhuān)屬經(jīng)濟(jì)區(qū)和大陸架的標(biāo)準(zhǔn)，其主權(quán)歸屬問(wèn)題在周邊國(guó)家之間就存在著爭(zhēng)議。中國(guó)也尚未出臺(tái)任何明確的法律規(guī)定，明確劃定南沙群島的領(lǐng)海、毗連區(qū)和專(zhuān)屬經(jīng)濟(jì)區(qū)，可以說(shuō)，南?！癠形線”在中國(guó)至今沒(méi)有相關(guān)的法律規(guī)定明確它的法律地位?；谥袊?guó)對(duì)南海長(zhǎng)期享有的歷史性權(quán)利，可以主張中國(guó)對(duì)南海島礁及其12海里領(lǐng)海享有主權(quán)。主權(quán)國(guó)家在實(shí)施島礁建設(shè)過(guò)程中包含主張領(lǐng)土主權(quán)或鞏固領(lǐng)土主權(quán)的目的，中國(guó)對(duì)南海部分島礁的建設(shè)是基于中國(guó)對(duì)南海諸島的主權(quán)和主權(quán)權(quán)利，[9]中國(guó)對(duì)島礁的建設(shè)并未改變島礁自然形成的屬性，而是增加其經(jīng)濟(jì)價(jià)值，為南海順利安全通航作出了巨大貢獻(xiàn)。況且中國(guó)履行了《公約》規(guī)定的適當(dāng)顧及義務(wù)，既沒(méi)有破壞海洋環(huán)境，也沒(méi)有損害他國(guó)的合法權(quán)益。

因此，中國(guó)對(duì)南?！癠形線”的主張和實(shí)踐并沒(méi)有違反《公約》和國(guó)際習(xí)慣法，也沒(méi)有妨礙該公約和國(guó)際習(xí)慣法所保護(hù)的航行自由。[10]美國(guó)不能以歷史性權(quán)利指責(zé)中國(guó)對(duì)南海“U形線”內(nèi)島礁及水域的主張不符合國(guó)際法，更不能以非法建設(shè)島礁為借口指責(zé)中國(guó)妨礙其航行自由。美國(guó)以上述理由為借口，聲稱(chēng)其在南海享有的航行自由權(quán)受到中國(guó)的不符合國(guó)際法的限制，實(shí)則意圖侵入中國(guó)領(lǐng)海，侵犯中國(guó)主權(quán)，中國(guó)絕不容許，堅(jiān)決反對(duì)。

三、美國(guó)在南海航行自由的實(shí)質(zhì)

美國(guó)將南海地區(qū)列為“航行自由計(jì)劃”的關(guān)鍵區(qū)域的原因有三點(diǎn)：第一，美國(guó)在南海的軍事計(jì)劃是其“亞太再平衡”戰(zhàn)略的重要組成部分之一，南海有安全的運(yùn)輸通道可以保障軍事物資全球范圍內(nèi)的到達(dá);第二，美國(guó)對(duì)中國(guó)保障南海航行自由政策持懷疑態(tài)度;第三，美國(guó)擔(dān)心中國(guó)改變南海島礁的法律地位，而且南海諸多島礁所處位置，對(duì)美國(guó)在亞洲的海軍基地產(chǎn)生了威脅。因此，美國(guó)在南海航行自由問(wèn)題上主要從經(jīng)濟(jì)利益、安全利益和軍事利益三方面加以考量。

第一，從經(jīng)濟(jì)利益考量，南海的航行自由直接關(guān)系到南海的世界貿(mào)易航運(yùn)通道是否暢通，南海對(duì)美國(guó)的經(jīng)濟(jì)貿(mào)易起著非常重要的作用，而東亞是美國(guó)進(jìn)行投資和貿(mào)易出口的重點(diǎn)區(qū)域，怎樣確保無(wú)障礙地進(jìn)入南海是美國(guó)一直關(guān)注的問(wèn)題。美國(guó)每年從亞太地區(qū)進(jìn)口的各種重要原料90%要經(jīng)南海航道運(yùn)回北美。而且，穿越南海的航線基本都要通過(guò)南沙群島。南沙海域的重大商業(yè)價(jià)值，使代表美國(guó)商業(yè)巨頭利益的政客和游說(shuō)集團(tuán)為所謂南海航行自由不斷向政府施加壓力，影響美國(guó)的外交和國(guó)防決策。[11]

第二，從安全利益考量，美方認(rèn)為，南海島礁主權(quán)爭(zhēng)端的日益加劇、海洋權(quán)益競(jìng)爭(zhēng)的日趨激烈和該地區(qū)迅速的軍事化是影響南海航行自由的三個(gè)因素。[12]現(xiàn)如今，美國(guó)不承認(rèn)南海“U形線”內(nèi)水域的法律地位，認(rèn)為中國(guó)對(duì)南海“U形線”內(nèi)水域的主張會(huì)加劇南海爭(zhēng)端，對(duì)島礁的建設(shè)也會(huì)使南海形勢(shì)愈加復(fù)雜化，實(shí)際上背后支持中國(guó)的爭(zhēng)端國(guó)，暗中參與南海爭(zhēng)端，以在國(guó)際水域享有航行自由權(quán)為借口大搖大擺地入侵中國(guó)領(lǐng)海，屢次挑戰(zhàn)中國(guó)底線，蔑視中國(guó)主權(quán)，在南海海域攪動(dòng)風(fēng)云。美國(guó)不顧《公約》的限制一意孤行堅(jiān)持其所謂的“海上自由航行原則”，[13]以國(guó)際習(xí)慣法作為美國(guó)觀點(diǎn)的理論基礎(chǔ)，不僅站不住腳，有違國(guó)際法的效力位階，同時(shí)也破壞了南海海域的和平，有違全世界和平與發(fā)展的共同愿望與宗旨。

第三，從軍事利益考量，近年來(lái)，美國(guó)在南海的軍事演習(xí)和軍事活動(dòng)有增多的趨勢(shì)，在中國(guó)管轄海域?qū)嵭泻叫凶杂傻囊蟠藭r(shí)也在不斷增加，并且給其航行自由冠以冠冕堂皇的理由。那么，美國(guó)在被國(guó)際廣泛接受的國(guó)際規(guī)則上強(qiáng)行加上自己的規(guī)則到底有什么企圖？最主要的原因就在于《公約》只能保障國(guó)家作為“沿海國(guó)”所享有的海洋權(quán)益。而美國(guó)規(guī)則則影響著美國(guó)軍事力量的全球到達(dá)、對(duì)重要航道的控制，影響著美國(guó)海洋霸權(quán)的發(fā)展。美國(guó)近幾年發(fā)布的《航行自由報(bào)告》，公開(kāi)向世界展示其航行自由的“成果”，通過(guò)這些報(bào)告我們可以看出，近10年間，中國(guó)、印度、印度尼西亞、馬來(lái)西亞、伊朗、馬爾代夫、阿曼這7個(gè)國(guó)家連續(xù)成為美國(guó)航行自由的對(duì)象，如果將這7個(gè)國(guó)家的海域連接起來(lái)，正好構(gòu)成了中亞海上交通線，橫跨了南海海域和馬六甲海峽，這不難看出美國(guó)海洋霸權(quán)的野心。而《公約》卻很難實(shí)現(xiàn)美國(guó)的這種野心，這就是美國(guó)總是以《公約》監(jiān)護(hù)人的身份立場(chǎng)參與航行自由有關(guān)事件卻又不愿加入《公約》的實(shí)質(zhì)原因。

因此，從美國(guó)在南海的經(jīng)濟(jì)利益、政治利益和軍事利益的訴求看，美國(guó)一直以來(lái)就把全球范圍內(nèi)的航行自由作為目標(biāo)，但是其實(shí)質(zhì)是利用航行自由來(lái)維護(hù)其自由貿(mào)易，促進(jìn)本國(guó)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展。隨著其海洋力量的強(qiáng)大，維護(hù)自由貿(mào)易逐漸轉(zhuǎn)變?yōu)閿U(kuò)大軍事范圍，維護(hù)海上霸權(quán)。由于美國(guó)內(nèi)部某些勢(shì)力擔(dān)心加入《公約》會(huì)削弱美國(guó)的國(guó)家主權(quán)和限制美國(guó)在全世界范圍內(nèi)的行動(dòng)自由，所以美國(guó)至今仍未加入《公約》。[14]美國(guó)雖未加入《公約》，卻利用公約中對(duì)自己有利的條款和習(xí)慣法來(lái)擴(kuò)大自己的軍事力量，通過(guò)單邊行動(dòng)挑戰(zhàn)沿海國(guó)家的安全管轄權(quán)。這樣看來(lái)美國(guó)的意圖非常明顯，把毗連區(qū)、專(zhuān)屬經(jīng)濟(jì)區(qū)與公海以及國(guó)際水域相混淆，以確保美國(guó)的航行自由，實(shí)則為美國(guó)全球范圍內(nèi)的軍事行動(dòng)提供方便。南海問(wèn)題是美國(guó)拉攏東南亞國(guó)家實(shí)施其“亞太再平衡”戰(zhàn)略的手段，美國(guó)利用航行自由問(wèn)題攪混南海局勢(shì)，使多數(shù)東盟國(guó)家被卷入紛爭(zhēng)，拉近和各爭(zhēng)端國(guó)的關(guān)系來(lái)?yè)Q取他們的支持，有力地阻礙了東盟與中國(guó)的區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化進(jìn)程，不僅維護(hù)了其在南海的地緣經(jīng)濟(jì)、政治利益以及軍事利益，而且在實(shí)現(xiàn)其利益訴求的同時(shí)牽制和遏制了中國(guó)的發(fā)展，保障其亞太霸權(quán)的穩(wěn)固。

四、中國(guó)應(yīng)對(duì)美國(guó)航行自由的對(duì)策

現(xiàn)如今，各國(guó)在南海的博弈日趨激烈是無(wú)法回避的問(wèn)題。在南海問(wèn)題上，許多國(guó)家與地區(qū)的立場(chǎng)不一，但是仍擁有很多共同利益。其中各國(guó)共同的核心利益之一就是南海的航行自由問(wèn)題。美國(guó)多次高調(diào)介入南海問(wèn)題給中國(guó)維護(hù)南海地區(qū)的穩(wěn)定帶來(lái)了很大壓力。應(yīng)當(dāng)從對(duì)內(nèi)和對(duì)外兩個(gè)層面提出中國(guó)應(yīng)對(duì)美國(guó)航行自由的措施。

（一）中國(guó)的對(duì)內(nèi)政策

第一，加快深入推進(jìn)海洋強(qiáng)國(guó)戰(zhàn)略。黨的十八大提出了維護(hù)海洋權(quán)益，建設(shè)海洋強(qiáng)國(guó)的重要任務(wù)。黨的十九大提出加快建設(shè)海洋強(qiáng)國(guó)的重要舉措。可見(jiàn)，中國(guó)對(duì)海洋有巨大的利益需求，海洋對(duì)中國(guó)的發(fā)展具有不可替代的重要作用。南海航行自由問(wèn)題將是一個(gè)長(zhǎng)期存在的問(wèn)題。為此，一定要堅(jiān)定不移地推進(jìn)中國(guó)海洋強(qiáng)國(guó)戰(zhàn)略，對(duì)內(nèi)堅(jiān)持維穩(wěn)、對(duì)外堅(jiān)決維權(quán)，不斷豐富和發(fā)展海洋強(qiáng)國(guó)理論，明確走什么樣的海洋強(qiáng)國(guó)道路，從中國(guó)國(guó)情出發(fā)建設(shè)具有中國(guó)特色的海洋強(qiáng)國(guó)制度。面對(duì)美國(guó)的挑釁中國(guó)一定要保持冷靜，在航行自由問(wèn)題上不能被美國(guó)牽著鼻子走，不能對(duì)美國(guó)的主張一一反駁和回應(yīng)，避免朝著美國(guó)所期望的方向發(fā)展，從而偏離了國(guó)際法的方向。

第二，在南海進(jìn)行島礁建設(shè)并加強(qiáng)執(zhí)法力量。美國(guó)一直不斷地壓縮中國(guó)海上戰(zhàn)略空間，中國(guó)應(yīng)該適當(dāng)?shù)赝七M(jìn)島礁建設(shè)來(lái)增強(qiáng)海上防御能力。這樣也能提高對(duì)域外大國(guó)及周邊國(guó)家的軍事威懾力，迫使他們不敢輕舉妄動(dòng)。如果可以加強(qiáng)島礁上情報(bào)監(jiān)控和偵查預(yù)警能力，對(duì)于提高中國(guó)戰(zhàn)略主動(dòng)性十分有利。同時(shí)，堅(jiān)持在南海開(kāi)展持續(xù)有效的安全行動(dòng)，加大南海的執(zhí)法力量，保障中國(guó)在南海的巡航能力、偵查能力和監(jiān)測(cè)能力等，不受美國(guó)在南海的軍事威脅和輿論的影響。

第三，加強(qiáng)國(guó)內(nèi)海洋立法。中國(guó)的海洋立法起步較晚，至今為止雖然已經(jīng)形成了相對(duì)完整的法律體系，但是仍存在諸多問(wèn)題。中國(guó)針對(duì)美國(guó)航行自由的國(guó)內(nèi)立法主要是《領(lǐng)海和毗連區(qū)法》《專(zhuān)屬經(jīng)濟(jì)區(qū)與大陸架法》以及中國(guó)關(guān)于領(lǐng)海的聲明等文件。而這兩部法律制定的時(shí)間比較早，分別是1992年和1998年，難以解決目前中美存在的關(guān)于航行自由的爭(zhēng)議問(wèn)題?？梢钥紤]對(duì)這兩部法律進(jìn)行修訂，或者制定《海洋基本法》，適當(dāng)明確諸如軍事活動(dòng)的類(lèi)型，歷史性權(quán)利等問(wèn)題，充分發(fā)揮主動(dòng)性，贏得法律方面的優(yōu)勢(shì)，通過(guò)不斷完善中國(guó)海洋立法明確《公約》中的模糊之處，有利于中國(guó)在未來(lái)選擇以法律方法解決爭(zhēng)議時(shí)取得主動(dòng)權(quán)。[15]

（二）中國(guó)的對(duì)外政策

中國(guó)近年來(lái)積極推行海洋強(qiáng)國(guó)戰(zhàn)略，積極發(fā)展海洋、經(jīng)略海洋，中國(guó)在海洋的迅速崛起，使中國(guó)在國(guó)際社會(huì)中的地位和作用不容小覷，同時(shí)也在世界上產(chǎn)生了中國(guó)要和美國(guó)爭(zhēng)奪海洋霸權(quán)的聲音。其中以美國(guó)為首的發(fā)達(dá)國(guó)家尤其關(guān)注中國(guó)的崛起，認(rèn)為中國(guó)在南海的舉動(dòng)已然威脅到發(fā)達(dá)國(guó)家的安全，同時(shí)發(fā)展中國(guó)家也在觀望中美關(guān)系及世界海洋形勢(shì)的變化。中美在南海航行自由的爭(zhēng)議不僅是南海各國(guó)關(guān)注的問(wèn)題，更是世界各國(guó)關(guān)注的問(wèn)題，有效的對(duì)外政策將會(huì)對(duì)南海問(wèn)題產(chǎn)生積極的作用。

1.以中美共同利益為基點(diǎn)調(diào)解中美矛盾分歧

中美關(guān)系既存在矛盾分歧，又存在互利共贏，中美關(guān)系的妥善處理不僅關(guān)系到中美共同利益的實(shí)現(xiàn)，同時(shí)也關(guān)系著世界和平與繁榮。因此，處理中美關(guān)系應(yīng)當(dāng)運(yùn)用戰(zhàn)略思維和政治遠(yuǎn)見(jiàn)，客觀看待中美之間的爭(zhēng)議問(wèn)題，相互尊重，共同保持良好關(guān)系。第一，引導(dǎo)美國(guó)加入《公約》。如果美國(guó)繼續(xù)游離于《公約》之外，利用“全球公域論”來(lái)挑戰(zhàn)南海周邊國(guó)家主權(quán)，會(huì)導(dǎo)致很多國(guó)家的海洋權(quán)益受到侵犯。

[16]如果美國(guó)加入《公約》，中國(guó)與美國(guó)就處在了同一法律框架內(nèi)，就可以用同一個(gè)法律原則解讀航行自由，即使《公約》沒(méi)有明確規(guī)定，也可以用《公約》內(nèi)統(tǒng)一的原則進(jìn)行協(xié)調(diào)，以促進(jìn)南海地區(qū)的和平發(fā)展。第二，樹(shù)立安全理念，加強(qiáng)兩國(guó)戰(zhàn)略互信。中美雙方要多一些理解與信任，信任是合作的基礎(chǔ)，同時(shí)增強(qiáng)雙方在法律、執(zhí)法、學(xué)術(shù)方面的溝通交流，以增進(jìn)了解、促進(jìn)合作，加強(qiáng)在國(guó)際反恐、海洋環(huán)境、航運(yùn)貿(mào)易等方面的合作。這符合國(guó)家發(fā)展的長(zhǎng)遠(yuǎn)利益，是中國(guó)與美國(guó)的共同需要。第三，尊重美國(guó)船舶在南海的正當(dāng)航行自由。南海航行自由涉及美國(guó)的政治、經(jīng)濟(jì)等重要利益。在避免南海問(wèn)題過(guò)度激烈化的情況下，中國(guó)應(yīng)該充分尊重美國(guó)船舶在《公約》和國(guó)際法的框架下在南海正當(dāng)?shù)暮叫凶杂蓹?quán)利，確保美國(guó)的合法船舶在海洋法的規(guī)定下合理地享有航行自由權(quán)，保障美國(guó)的航行、貿(mào)易活動(dòng)正常進(jìn)行。

2.以互利、合作、共贏為原則協(xié)調(diào)與南海周邊國(guó)家的關(guān)系

中國(guó)一直倡導(dǎo)以互利、合作、共贏為原則構(gòu)建新型國(guó)際關(guān)系，南海問(wèn)題涉及中國(guó)領(lǐng)土主權(quán)和海洋利益，南海爭(zhēng)端應(yīng)當(dāng)由中國(guó)和南海爭(zhēng)端國(guó)自行協(xié)商解決，美國(guó)不應(yīng)插手。對(duì)于中美在南海問(wèn)題中存在的矛盾和分歧，應(yīng)通過(guò)共同努力妥善處理、增進(jìn)溝通，控制分歧的范圍、空間和激烈程度，防止矛盾擴(kuò)大化、復(fù)雜化、國(guó)際化。第一，在南海安全方面，中國(guó)可以向美國(guó)、日本學(xué)習(xí)簽訂雙邊協(xié)議，或者進(jìn)行多邊合作，支持東盟國(guó)家在南海地區(qū)安全合作機(jī)制中的主導(dǎo)地位，提供資金、設(shè)備支持。通過(guò)建立中國(guó)—東盟自由貿(mào)易區(qū)，密切彼此間的經(jīng)濟(jì)貿(mào)易往來(lái)，與南海國(guó)家保持持續(xù)合作的關(guān)系。第二，在海洋治理方面，持續(xù)推進(jìn)南海低敏感領(lǐng)域的國(guó)家合作，主動(dòng)參與并加強(qiáng)在南海治理合作領(lǐng)域的磋商，積極推動(dòng)和開(kāi)展地區(qū)對(duì)話，增強(qiáng)互信互動(dòng)，打造南海地區(qū)新秩序。第三，在南海航行自由問(wèn)題上，中國(guó)與南海周邊國(guó)家在航行自由問(wèn)題上同樣既存在分歧，也具有共同的利益。支持美國(guó)的南海國(guó)家同樣對(duì)南海具有極大的利益訴求，某些利益訴求與中國(guó)在南海的利益訴求在某種程度上是一致的。只要加強(qiáng)彼此間的溝通、協(xié)商，消除分歧就可以避免很多矛盾。中國(guó)應(yīng)加快推進(jìn)與南海周邊國(guó)家的合作共識(shí)，不讓南海合作的相關(guān)文件流于形式。[HT5K]

3.以海洋命運(yùn)共同體引導(dǎo)其他國(guó)家共同維護(hù)南海航行自由

海洋命運(yùn)共同體是人類(lèi)命運(yùn)共同體的重要內(nèi)容，海洋命運(yùn)共同體的構(gòu)建是保護(hù)海洋和平安寧的重要途徑，海洋命運(yùn)共同體的提出不僅是中國(guó)參與全球治理的重要理念，更是中國(guó)促進(jìn)世界發(fā)展的中國(guó)智慧和中國(guó)方案。構(gòu)建海洋命運(yùn)共同體就是在構(gòu)建新型國(guó)際關(guān)系的基礎(chǔ)上，尋求各國(guó)的共同利益。首先，尋找南海各國(guó)的利益交匯點(diǎn)，深度參與全球治理的各個(gè)方面，積極拓展非傳統(tǒng)安全領(lǐng)域的密切合作，共同維護(hù)南海重要海上運(yùn)輸通道安全。其次，積極關(guān)注域外大國(guó)利益。中國(guó)的和平崛起離不開(kāi)世界，中國(guó)的崛起不會(huì)妨礙任何國(guó)家的發(fā)展，不會(huì)威脅任何國(guó)家的安全，也不會(huì)犧牲任何國(guó)家的利益。我們應(yīng)高度關(guān)注俄羅斯、日本等域外大國(guó)在南海地區(qū)的利益，這樣才能維持南海局勢(shì)的穩(wěn)定，保障各國(guó)政治經(jīng)濟(jì)利益的實(shí)現(xiàn)。最后，倡導(dǎo)和平共處五項(xiàng)基本原則，是中國(guó)在解決南海問(wèn)題上所奉行的重要政策。和平共處五項(xiàng)基本原則是規(guī)范國(guó)際關(guān)系的重要基礎(chǔ)，在認(rèn)定主權(quán)為中國(guó)的前提下，堅(jiān)決反對(duì)其他國(guó)家干涉中國(guó)內(nèi)政以及侵犯中國(guó)合法權(quán)益的行為。海上航行自由與安全是《公約》的重要內(nèi)容，是人類(lèi)平等和平利用海洋的基礎(chǔ)。中國(guó)提出的航行自由與構(gòu)建海上安全合作機(jī)制有利于“和諧海洋”理念的貫徹落實(shí)，有利于倡導(dǎo)各國(guó)努力尋找互利合作的機(jī)會(huì)、建立維護(hù)南海秩序的有效機(jī)制，有利于贏得世界國(guó)家對(duì)中國(guó)海洋安全政策的認(rèn)同，增強(qiáng)中國(guó)對(duì)南海問(wèn)題的引導(dǎo)能力，進(jìn)而掌握國(guó)際輿論的主動(dòng)性，增強(qiáng)中國(guó)話語(yǔ)的國(guó)際影響力。

中國(guó)發(fā)展海洋強(qiáng)國(guó)并非要爭(zhēng)奪海洋霸權(quán)，而是通過(guò)中國(guó)的發(fā)展幫助發(fā)展中國(guó)家共同發(fā)展。中國(guó)提出的人類(lèi)命運(yùn)共同體的理念絲毫不含中國(guó)企圖爭(zhēng)霸世界的野心，相反的是，中國(guó)希望世界各國(guó)攜手共同進(jìn)步，共同促進(jìn)世界的發(fā)展。因此，在對(duì)外政策上，中國(guó)應(yīng)對(duì)美國(guó)的航行自由仍然是以中美關(guān)系為主，在此基礎(chǔ)上積極引導(dǎo)其他國(guó)家共同維護(hù)南海的航行自由。

五、結(jié)語(yǔ)

現(xiàn)如今，中美在南海的博弈日趨激烈是無(wú)法回避的問(wèn)題。中美兩國(guó)在南海問(wèn)題的立場(chǎng)上雖然存在分歧，也有發(fā)展經(jīng)濟(jì)合作、海上安全和地區(qū)穩(wěn)定等共同利益。南海問(wèn)題無(wú)法在短時(shí)間內(nèi)加以解決，中國(guó)應(yīng)淡化“南海航行自由”爭(zhēng)議的激烈程度，權(quán)衡全球需求，從中美的共同利益出發(fā)，以海洋命運(yùn)共同體推動(dòng)南海爭(zhēng)端的解決，以互利共贏促進(jìn)南海地區(qū)的和平與穩(wěn)定。中美這兩個(gè)太平洋沿岸的大國(guó)應(yīng)當(dāng)承擔(dān)起國(guó)際大國(guó)應(yīng)有的責(zé)任，攜手淡化紛爭(zhēng)，在國(guó)際法的基礎(chǔ)上正確解讀航行自由的應(yīng)有之義，攜手打造南海命運(yùn)共同體。

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