對我國發(fā)行地方政府公債可行性的思考

周巖

摘 要：本文通過對我國地方政府發(fā)行的必要性和可行性進行分析，列舉我國發(fā)行地方公債要注意幾個問題，對地方政府發(fā)行公債提出政策建議。

關鍵詞：地方政府 可行性 政策建議

公債有國債和地方公債之分，前者由中央政府發(fā)行及支配使用，后者由地方發(fā)行和支配使用。發(fā)行地方公債在發(fā)達的市場經濟國家是一個相當普遍的現象，是一種成熟的融資工具，也稱市政債券，已有一百多年的發(fā)展歷史。當前我國地方政府的隱性或有債務數額龐大，作為政府緩解地方財政困難、完善財政分稅分級體制、加強國有資本運營的重要手段，地方公債也正被越來越多的發(fā)展中國家所關注。

一、我國發(fā)行地方公債的必要性與可行性分析

（一）我國允許地方政府發(fā)行公債的必要性

1.發(fā)行地方公債能夠防范政府債務危機。允許地方政府發(fā)債，有利于地方政府增加籌資來源渠道，在一定程度上可抑制“三亂”現象的出現，從而有效地防范債務危機和財政風險。同時，地方政府債券的發(fā)行能減輕中央政府的財政壓力，有利于降低財政赤字。

2.發(fā)行地方公債可以完善我國財政體制活躍資本市場。通過舉債籌集必要的建設資金，是地方政府自主理財的客觀需要。信譽度很高的地方政府債券的發(fā)行，無疑可以為資本市場提供數額巨大的新交易品種，為金融機構間資金和證券的流動提供新的途徑，對活躍資本市場起到巨大推動作用。

（二）我國允許地方政府發(fā)行債券的可行性

1.發(fā)行地方公債的稅制基礎已經存在。我國1994年實行的分稅制財政體制賦予了地方政府更多的財權，其中地方政府發(fā)行公債的權利，是財政的重要內容之一，我國雖然在各級政府之間事權的劃分等諸多方面還存在許多亟待解決的問題，但是，分級財政體制的初步建立，已使地方政府擁有了相對明確的事權和財權，這就意味著地方政府可以發(fā)行公債，分稅制是我國地方政府發(fā)行公債的理論基礎。

2.我國良好的資本市場為發(fā)行地方公債提供了可靠保障。1990年以來，我國證券市場規(guī)模迅速擴大，有價證券的品種進一步多樣化。同時，證券市場的監(jiān)管和法制建設也逐步完善。隨著我國國債事業(yè)的進一步壯大，國債管理條例也必將更加完善，規(guī)范現行國債市場秩序，依靠我國中央財政多年發(fā)行國債、管理債務的經驗，這些對地方公債的發(fā)行有重要的指導意義，完全有可能建立起一個完善、有序、健康的地方公債市場。

3.地方政府有償債能力。目前各級政府的可支配財力差別較大，但是，對于省級政府來說，其承債能力相對較高，特別是對于一些經濟發(fā)展較快的城市或地區(qū)而言，其承債能力更是毋庸置疑。

二、當前我國發(fā)行地方公債存在的問題

（一）財政監(jiān)督和約束機制不健全。一是我國地方政府財政預算審計欠透明，地方財政編制財政預算項目上并不詳盡。二是地方財政預算審計不到位，造成地方政府可以隨意增加財政支出，財政監(jiān)督和約束機制不健全。三是我國并沒有地方政府破產的相關法律條文，所有的地方政府債務最終由中央政府承擔，地方政府更是肆意欠債。

（二）發(fā)債規(guī)模過大加劇債務風險。一方面，各級地方政府一直承擔著促進地方經濟發(fā)展、擴大城市基礎設施建設和補貼全國虧損的責任，地方財政支出負擔沉重。在財政增收相對滯后的條件下，地方財政收支缺口較大。另一方面，為了加速經濟結構調整和產業(yè)的升級換代，推進經濟發(fā)展，各級地方政府直接或間接地借入內外債務，積累了相當規(guī)模的債務責任和還本付息壓力，地方財政壓力凸顯。

（三）資金運用過程管理與監(jiān)督不到位。一方面，政府作為國有資本所有者的職能和社會經濟管理職能沒有完全分離，政府作為公共服務提供者的角度也還沒有真正建立起來。另一方面，地方公債管理制度不健全，或有法不依，監(jiān)管不力，是地方公債資金使用效益低下，無力償還的主要因素。

三、對地方政府發(fā)行公債的政策建議

（一）建立地方債監(jiān)督約束機制。我國地方政府債券的監(jiān)控機制應由中央政府、證監(jiān)會、地方人民代表大會、地方審計部門組成。地方債作為有價證券的一種，證監(jiān)會應對地方債的發(fā)行和交易進行監(jiān)管;中央政府要嚴格掌握地方債的發(fā)行規(guī)模，地方政府發(fā)債必須報中央政府審批。市政債券專項監(jiān)管機構應具體負責建立監(jiān)管體系，制定監(jiān)管方案，頒布監(jiān)管法規(guī)，加強信息披露管理等多方面的監(jiān)管工作。要把對地方債務資金運用全過程的審計監(jiān)督、財政監(jiān)督和財務監(jiān)督有機地結合起來，把事前監(jiān)督、事中監(jiān)督和事后考證有機結合起來，把專業(yè)監(jiān)督、群眾監(jiān)督和輿論監(jiān)督有機結合起來。

（二）合理確定和控制地方債的規(guī)模。結合我國的實際，首先，根據地方政府支出的規(guī)模占GDP的比重確定地方政府的合理公平支出界限，在政府債務上限以內具體安排發(fā)行規(guī)模。其次，地方政府債券的發(fā)行與地方財源和財政收支規(guī)模應有恰當的配比。再次，中央政府必須制定財政年度債務發(fā)行計劃，地方政府可根據自身的需要和可能，在警戒線和中央政府核定的地方發(fā)行限額以內確定債務的發(fā)行，并就相關發(fā)行事項提交同級人民代表大會審批，并報財政部審查。最后，必須使債券的發(fā)行、償還真正得到保障。不能濫發(fā)、偷發(fā)地方債券，以免造成償付危機，更應杜絕隱性負債和公募債券并存的情況發(fā)生。

（三）提高地方債務資金使用效益。地方政府在發(fā)行債券時，必須明確其社會、經濟目標，明確地方政府債券的科學用途。在市場經濟條件下，必須堅持市場第一、政府第二的原則，債務資金應重點投向既具有社會效益、又具有經濟效益的項目。應明確地方政府債務資金投向的安排不是排擠私人部門投資，同私人部門爭利，而是彌補私人部門資金投入不足的缺陷。地方政府在具體確定債務資金投向時，應把本地區(qū)的資源優(yōu)化配置放在優(yōu)先考慮的位置，對每一投資項目事先都必須進行可行性分析和論證，防止投資的盲目性，盡可能杜絕因投資決策失誤而導致的損失。要建立地方債資金投資責任制，從投資決策到債務資金具體運用的全過程明確責任和責任人，建立必要的激勵機制和約束機制。建立地方債務收入投資項目的預算、決算和財務報表監(jiān)督制度，以及投資效益評估制度，使地方債專項專用，提高資金使用效益。