淺析行政事業(yè)單位在建工程管理存在的問(wèn)題及對(duì)策

■陳 秀

近年來(lái)，隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，行政事業(yè)單位立項(xiàng)建設(shè)的工程項(xiàng)目數(shù)量和規(guī)模都在不斷擴(kuò)大，而由于在建工程具有建設(shè)周期長(zhǎng)、耗資大、建設(shè)質(zhì)量要求高等特點(diǎn)，因此，行政事業(yè)單位改進(jìn)工程管理的能力極為重要。而當(dāng)下，行政事業(yè)單位工程項(xiàng)目的管理過(guò)程中還存在一些問(wèn)題，需要我們加以重視，不斷完善和改進(jìn)管理制度和流程。

一、行政事業(yè)單位在建工程管理存在的問(wèn)題

（一）在建工程未建立臺(tái)賬

部分行政事業(yè)單位項(xiàng)目管理部門和財(cái)務(wù)部門均未建立在建工程臺(tái)賬，導(dǎo)致不能及時(shí)、直觀的了解每個(gè)在建工程的工程進(jìn)度和支付進(jìn)度，不能全面了解各個(gè)在建工程的總體情況，也容易出現(xiàn)審計(jì)和監(jiān)察部門對(duì)在建工程履行監(jiān)督職責(zé)時(shí)，項(xiàng)目管理部門和財(cái)務(wù)部門臨時(shí)抱佛腳，提供資料不全面、對(duì)項(xiàng)目掌握不準(zhǔn)確的情況。同時(shí)，由于未建立在建工程臺(tái)賬，導(dǎo)致財(cái)務(wù)部門對(duì)在建工程了解不全面，在支付項(xiàng)目進(jìn)度款時(shí)，對(duì)項(xiàng)目名稱相似的在建工程，存在掛錯(cuò)項(xiàng)目輔助核算的情況，導(dǎo)致財(cái)務(wù)信息失真。

（二）在建工程合同簽訂不完善

由于行政事業(yè)單位所涉及在建工程一般規(guī)模大、周期長(zhǎng)、工程復(fù)雜，而行政事業(yè)單位缺乏設(shè)計(jì)、施工、監(jiān)理、造價(jià)等方面的專業(yè)人才，所以部分項(xiàng)目建設(shè)合同條款的措辭、內(nèi)容不夠完善，對(duì)招標(biāo)、投標(biāo)文件中關(guān)于質(zhì)量、造價(jià)、建設(shè)期限等實(shí)質(zhì)性內(nèi)容約定不夠詳細(xì)，部分合同內(nèi)容約定流于形式，為工程質(zhì)量、工程能否按期完工等埋下隱患。

合同簽訂人員及管理人員法律意識(shí)不強(qiáng)，部分在建工程項(xiàng)目合同沒(méi)有合同簽訂日期、沒(méi)有法定代表人或授權(quán)人簽字，為合同的生效和執(zhí)行埋下隱患。

合同中關(guān)于質(zhì)保金的約定不符合規(guī)定，根據(jù)國(guó)家有關(guān)規(guī)定，工程合同中約定的質(zhì)保金金額不得高于工程價(jià)款結(jié)算總額的3%。而目前行政事業(yè)單位部分在建工程合同中約定的質(zhì)保金比例遠(yuǎn)高于3%，不符合法律規(guī)定，也帶來(lái)了相應(yīng)的訴訟風(fēng)險(xiǎn)。

（三）在建工程合同執(zhí)行不規(guī)范

部分行政事業(yè)單位在建工程變更的程序不夠規(guī)范，因行政事業(yè)單位缺乏相關(guān)專業(yè)人才，所以在工程變更環(huán)節(jié)處于劣勢(shì)，往往是施工方單方面提出修改，也沒(méi)有對(duì)工程變更進(jìn)行多方會(huì)審，變更資料不夠規(guī)范、詳細(xì)，部分項(xiàng)目變更甚至不補(bǔ)充簽訂合同，對(duì)變更引起的工程量增減、工程造價(jià)變動(dòng)、材料設(shè)備的更換等問(wèn)題不夠重視，容易導(dǎo)致虛報(bào)項(xiàng)目投資完成額、虛列建設(shè)成本，甚至導(dǎo)致貪污腐敗。

在支付質(zhì)保金方面，由于工程質(zhì)保期限至少為1年，部分行政事業(yè)單位為提高預(yù)算執(zhí)行率，要求施工方先將質(zhì)保金交至基本戶，后用零余額賬戶支付包括質(zhì)保金在內(nèi)的全部款項(xiàng)，套取預(yù)算資金。

在在建工程付款環(huán)節(jié)，財(cái)務(wù)人員審核不嚴(yán)格，部分在建工程原合同外新增加部分沒(méi)有簽訂合同，便予以付款；造價(jià)、監(jiān)理費(fèi)用的支付進(jìn)度和工程合同施工進(jìn)度高度相關(guān)，但在支付與在建工程相關(guān)的造價(jià)費(fèi)、監(jiān)理費(fèi)時(shí)，財(cái)務(wù)人員不審核工程相關(guān)合同條款，也不審核相關(guān)進(jìn)度審定資料，財(cái)務(wù)人員和經(jīng)辦人員風(fēng)險(xiǎn)和責(zé)任意識(shí)淡薄，也易造成國(guó)有資產(chǎn)的流失。

（四）部分在建工程長(zhǎng)期掛賬

《基本建設(shè)財(cái)務(wù)規(guī)則》第四十二條規(guī)定，工程項(xiàng)目驗(yàn)收合格后應(yīng)當(dāng)按規(guī)定及時(shí)辦理資產(chǎn)移交手續(xù)，即使沒(méi)有財(cái)務(wù)竣工決算報(bào)告也應(yīng)按暫估價(jià)值將在建工程轉(zhuǎn)為固定資產(chǎn)。

而行政事業(yè)單位在財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)核算中存在在建工程長(zhǎng)期掛賬的問(wèn)題，主要表現(xiàn)為資產(chǎn)中在建工程占比高，且金額多年不變動(dòng)或居高不下，已經(jīng)投入使用、甚至報(bào)廢的工程依然掛在“在建工程”中，在建工程長(zhǎng)期掛賬很容易造成資產(chǎn)的長(zhǎng)期閑置，導(dǎo)致本應(yīng)計(jì)提折舊的資產(chǎn)未計(jì)提折舊，影響財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)財(cái)務(wù)報(bào)告的準(zhǔn)確性，也不利于資產(chǎn)管理。造成這種現(xiàn)象一方面是由于行政事業(yè)單位部分工作者，尤其是單位領(lǐng)導(dǎo)層重建設(shè)輕財(cái)務(wù)管理，使得財(cái)務(wù)工作實(shí)踐中依然存在“重建設(shè)、輕決算、弱收尾”的情況；另一方面是因?yàn)樾姓聵I(yè)單位項(xiàng)目管理水平不足，事前基建手續(xù)不完善、未按規(guī)定執(zhí)行審批或變更手續(xù)，導(dǎo)致“半拉子”工程；同時(shí)，業(yè)務(wù)人員和財(cái)務(wù)人員缺乏溝通機(jī)制，業(yè)務(wù)人員不懂財(cái)務(wù)，而財(cái)務(wù)人員也不了解業(yè)務(wù)，財(cái)務(wù)部門只能在支付進(jìn)度款時(shí)通過(guò)經(jīng)辦人對(duì)在建工程進(jìn)行大概了解，工程項(xiàng)目的具體建設(shè)狀況財(cái)務(wù)人員不易掌握。

二、行政事業(yè)單位在建工程管理的改進(jìn)意見(jiàn)

（一）加大對(duì)在建工程管理的重視程度

行政事業(yè)單位在建工程項(xiàng)目資金來(lái)源往往是財(cái)政撥款，資產(chǎn)的形成是免費(fèi)的，因此部分事業(yè)單位對(duì)在建工程管理的責(zé)任意識(shí)、效益意識(shí)和約束意識(shí)比較淡薄。意識(shí)的淡薄必然會(huì)導(dǎo)致管理松散、責(zé)任落實(shí)不到位、虛列建設(shè)成本、建設(shè)項(xiàng)目管理缺乏可行性，甚至貪污腐敗、工程質(zhì)量低劣等問(wèn)題。加強(qiáng)行政事業(yè)單位國(guó)有資產(chǎn)管理作為國(guó)家治理的一項(xiàng)重要基礎(chǔ)性工作，越來(lái)越受到各級(jí)政府的重視。

首先，行政事業(yè)單位負(fù)責(zé)人及項(xiàng)目管理人員應(yīng)提升政治站位，強(qiáng)化國(guó)有資產(chǎn)管理意識(shí)，增強(qiáng)管好用好國(guó)有資產(chǎn)的主動(dòng)性和積極性。其次，行政事業(yè)單位應(yīng)加強(qiáng)內(nèi)部控制建設(shè)，將決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)、監(jiān)督權(quán)三權(quán)分離，實(shí)現(xiàn)科學(xué)決策、管理有序、有效監(jiān)督，利用單位內(nèi)部審計(jì)、紀(jì)檢監(jiān)察部門進(jìn)行內(nèi)部監(jiān)督，建立和完善項(xiàng)目立項(xiàng)制度、竣工決算審計(jì)制度等，實(shí)現(xiàn)全程監(jiān)管建設(shè)項(xiàng)目施工狀況和對(duì)建設(shè)項(xiàng)目的全程審計(jì)和考評(píng)。最后，國(guó)有項(xiàng)目管理部門應(yīng)加強(qiáng)外部監(jiān)管職能，認(rèn)真壓實(shí)責(zé)任，組織相關(guān)部門對(duì)在建工程的立項(xiàng)、招投標(biāo)、建設(shè)、登記、入賬等進(jìn)行監(jiān)管，確保國(guó)有資產(chǎn)信息真實(shí)、準(zhǔn)確、完整。

（二）建立在建工程臺(tái)賬

建立和完善在建工程的臺(tái)賬記錄和整理，可以使相關(guān)項(xiàng)目管理部門和財(cái)務(wù)部門及時(shí)、詳細(xì)全面的了解項(xiàng)目進(jìn)度、資金使用情況及成本效益情況，不僅可以詳細(xì)準(zhǔn)確統(tǒng)計(jì)新增工程數(shù)量、變更工程數(shù)量，做到不重不漏，有利于財(cái)務(wù)部門合理安排資金、縮短支付周期、提升預(yù)算和決算水平，為竣工決算提供基本數(shù)據(jù)，而且有利于行政事業(yè)單位通過(guò)臺(tái)賬對(duì)項(xiàng)目建設(shè)費(fèi)用進(jìn)行有效控制，也可以進(jìn)一步提升行政事業(yè)單位管理能力和水平。

因此，項(xiàng)目管理部門和財(cái)務(wù)部門應(yīng)該根據(jù)科室的監(jiān)管和業(yè)務(wù)需求，分別建立在建工程臺(tái)賬，按照在建工程發(fā)生和變更情況，及時(shí)補(bǔ)充登記臺(tái)賬，于每月月末進(jìn)行對(duì)賬，做到賬賬相符、賬實(shí)相符。同時(shí)，項(xiàng)目管理部門和財(cái)務(wù)部門也應(yīng)該加強(qiáng)溝通，對(duì)在建工程的基本情況按月或按季度進(jìn)行核對(duì)，加強(qiáng)業(yè)財(cái)融合，如有不符，應(yīng)及時(shí)查找原因，按照實(shí)際情況更正臺(tái)賬登記。

（三）完善合同簽訂和內(nèi)容審核的流程

合同的簽訂和執(zhí)行具有很強(qiáng)的業(yè)務(wù)性、法律性和財(cái)務(wù)性，單位應(yīng)當(dāng)建立健全合同內(nèi)部管理制度，對(duì)合同的內(nèi)容審核和簽訂進(jìn)行嚴(yán)格管理，建立內(nèi)部溝通機(jī)制，業(yè)務(wù)、財(cái)務(wù)和合同管理部門要不斷溝通，將合同管理與工程項(xiàng)目實(shí)施、財(cái)務(wù)收支管理等相結(jié)合，嚴(yán)格按照預(yù)算批復(fù)和支出控制方法來(lái)進(jìn)行合同內(nèi)部控制，并實(shí)現(xiàn)業(yè)務(wù)部門、財(cái)務(wù)部門和法律部門的聯(lián)動(dòng)機(jī)制，如遇法律關(guān)系復(fù)雜和技術(shù)要求高的合同，可以聘請(qǐng)律師事務(wù)所或相關(guān)技術(shù)專家參與工作。

首先，完善工程項(xiàng)目合同簽訂制度和流程。施工合同的文本一般由項(xiàng)目管理部門起草，內(nèi)部法務(wù)部門進(jìn)行審核，如遇法律關(guān)系復(fù)雜和技術(shù)要求高的合同，可聘請(qǐng)律師事務(wù)所或相關(guān)技術(shù)專家參與合同起草；如由乙方起草合同，項(xiàng)目承辦部門先行對(duì)合同進(jìn)行初審，再由法律相關(guān)部門進(jìn)行復(fù)審。其次，完善合同審核制度。行政事業(yè)單位應(yīng)按照“統(tǒng)一管理，分級(jí)負(fù)責(zé)、分專業(yè)審查”的原則進(jìn)行合同審核，項(xiàng)目合同審查流程要嚴(yán)格，合同審核人員的專業(yè)素質(zhì)要提高，不但要明確合同起草人員和合同審核人員的職責(zé)，而且工作中要留痕，做好合同審核工作底稿。同時(shí)，建立會(huì)審制度，對(duì)法律關(guān)系復(fù)雜的項(xiàng)目合同，由財(cái)務(wù)部門、內(nèi)部審計(jì)部門、法律相關(guān)部門、項(xiàng)目管理部門進(jìn)行會(huì)審，各部門認(rèn)真履行職責(zé)。最后，合同簽署要完整、合規(guī)、合法。嚴(yán)格劃分各類合同簽署權(quán)限，完善合同專用章保管和使用制度，提高合同簽訂經(jīng)辦人員的法律意識(shí)、責(zé)任意識(shí)，確保合同簽訂日期、法定代表人或授權(quán)代表人簽章等信息完整。

（四）完善在建工程項(xiàng)目全過(guò)程管理和內(nèi)部控制

一般建設(shè)項(xiàng)目應(yīng)該從前期決策、設(shè)計(jì)、招標(biāo)合約、現(xiàn)場(chǎng)、收尾五個(gè)環(huán)節(jié)進(jìn)行管理和內(nèi)部控制。行政事業(yè)單位應(yīng)該根據(jù)職責(zé)和審批權(quán)限對(duì)項(xiàng)目立項(xiàng)進(jìn)行決策，建立工程項(xiàng)目授權(quán)審批制度，要在充分調(diào)查論證的基礎(chǔ)上研究項(xiàng)目建設(shè)的可行性和必要性，堅(jiān)持真實(shí)客觀的原則，必要時(shí)可以聘請(qǐng)專業(yè)機(jī)構(gòu)編制項(xiàng)目建議書和可行性分析報(bào)告，確保立項(xiàng)決策的科學(xué)性和合理性；行政事業(yè)單位應(yīng)加強(qiáng)對(duì)項(xiàng)目設(shè)計(jì)環(huán)節(jié)的內(nèi)部控制，組織相關(guān)部門及專業(yè)技術(shù)人員對(duì)設(shè)計(jì)方案分階段審核，監(jiān)督設(shè)計(jì)工作，確保設(shè)計(jì)方案和前期可行性報(bào)告的一致性；行政事業(yè)單位應(yīng)該按照招標(biāo)投標(biāo)法實(shí)施條例及相關(guān)規(guī)定的要求，規(guī)范招標(biāo)程序，遵循公開(kāi)、公正、平等競(jìng)爭(zhēng)的原則，擇優(yōu)選取中標(biāo)公司；行政事業(yè)單位應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)工程建設(shè)過(guò)程的監(jiān)管，實(shí)行嚴(yán)格的建設(shè)項(xiàng)目監(jiān)理制度，選擇專業(yè)能力強(qiáng)、職業(yè)道德高的監(jiān)理公司，做好項(xiàng)目進(jìn)度和質(zhì)量的監(jiān)控，客觀公正的執(zhí)行各項(xiàng)監(jiān)理工作，如需進(jìn)行項(xiàng)目變更，必須經(jīng)過(guò)相關(guān)部門和項(xiàng)目監(jiān)理、財(cái)務(wù)監(jiān)理的審核，如導(dǎo)致工程項(xiàng)目支付方式和金額發(fā)生變動(dòng)時(shí)，應(yīng)提供詳細(xì)且完整的書面文件和資料，財(cái)務(wù)人員在進(jìn)行款項(xiàng)支付時(shí)應(yīng)嚴(yán)格審核有關(guān)變更資料是否完整；行政事業(yè)單位應(yīng)及時(shí)編制竣工決算報(bào)告，開(kāi)展決算審計(jì)，組織專業(yè)人員進(jìn)行竣工驗(yàn)收，確保建設(shè)項(xiàng)目質(zhì)量符合設(shè)計(jì)要求。

（五）明確在建工程轉(zhuǎn)固標(biāo)準(zhǔn)，及時(shí)轉(zhuǎn)固

首先，加強(qiáng)對(duì)財(cái)務(wù)人員和項(xiàng)目承辦人員的基建和財(cái)務(wù)知識(shí)培訓(xùn)，通過(guò)對(duì)《基本建設(shè)項(xiàng)目竣工財(cái)務(wù)決算管理暫行辦法》、《基本建設(shè)財(cái)務(wù)規(guī)則》等的學(xué)習(xí)，使財(cái)務(wù)和業(yè)務(wù)經(jīng)辦人員明確在建工程竣工決算、竣工財(cái)務(wù)決算等時(shí)間節(jié)點(diǎn)的具體要求和操作要點(diǎn)，并建立良好的溝通渠道和機(jī)制，實(shí)時(shí)掌握在建工程建設(shè)情況。同時(shí)，通過(guò)不斷培訓(xùn)和學(xué)習(xí)轉(zhuǎn)變單位領(lǐng)導(dǎo)者和經(jīng)辦人員重建設(shè)輕財(cái)務(wù)管理的思想，了解到在建工程長(zhǎng)期掛賬的危害和提高財(cái)務(wù)數(shù)據(jù)真實(shí)性的重要性。其次，完善項(xiàng)目建設(shè)流程，嚴(yán)格按規(guī)定執(zhí)行項(xiàng)目立項(xiàng)和事前審批程序，在項(xiàng)目批準(zhǔn)建設(shè)時(shí)，嚴(yán)格劃分事前、事中工程項(xiàng)目管理的內(nèi)容，權(quán)責(zé)明確，避免“半拉子”工程出現(xiàn)。最后，不斷完善固定資產(chǎn)轉(zhuǎn)固的會(huì)計(jì)處理標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)定，為行政事業(yè)單位財(cái)務(wù)部門提供更加明確的工作指引。

綜上所述，加強(qiáng)對(duì)在建工程管理的重視，不斷完善建設(shè)項(xiàng)目事前、事中、竣工各項(xiàng)業(yè)務(wù)流程，只有實(shí)現(xiàn)項(xiàng)目建設(shè)全過(guò)程管理和行政事業(yè)單位內(nèi)部控制建設(shè)，才能真正優(yōu)化資源配置，才能不斷提高行政事業(yè)單位管理能力，才能為國(guó)家和納稅人管理好和使用好國(guó)有資產(chǎn)。