50萬事實孤兒納入保障，一個都不能少

2019年7月10日，民政部、最高人民法院、最高人民檢察院、國家發(fā)展改革委、教育部等12部委聯(lián)合出臺《關(guān)于進一步加強事實無人撫養(yǎng)兒童保障工作的意見》（以下簡稱《意見》），具有劃時代和里程碑意義，標志著中國從此進入現(xiàn)代性、普惠性兒童福利和家庭福利時代，意義深遠。

現(xiàn)代性含義多種多樣，這里主要是指現(xiàn)代兒童福利與兒童福利服務(wù)理念：兒童福利是國家責(zé)任;兒童既屬于家庭，又屬于國家;母親福利、兒童福利和家庭福利是高度整合、內(nèi)在一體化的;兒童福利與家庭福利是社會福利制度最基礎(chǔ)部分。普惠性含義豐富多彩，主要是指兒童福利與家庭福利覆蓋所有的家庭、所有的兒童和所有的福利服務(wù)，而非局限于貧困家庭、困境家庭、孤殘兒童和單純的經(jīng)濟保障，實質(zhì)是全民性的;更重要的是，普惠性兒童與家庭福利體系“超越”兒童生存與家庭生活“問題、困難和障礙”，即包括正常兒童在內(nèi)的所有兒童和包括普通家庭在內(nèi)的所有家庭，都有權(quán)獲得來自國家的福利服務(wù)。

民政部去年摸排發(fā)現(xiàn)，目前全國的“事實孤兒”有50萬人左右。2019年是現(xiàn)代、普惠兒童福利時代元年，其標志性事件一是民政部公布首次設(shè)置“兒童福利司”，在現(xiàn)代兒童福利理念下的中央政府司級兒童福利行政管理體制成為國家機構(gòu)重要組成部分，凸現(xiàn)黨和國家對兒童福利事業(yè)的高度重視。二是《意見》頒布，標志兒童福利事業(yè)由民政部門傳統(tǒng)的“孤殘兒童保障”工作戰(zhàn)略升級。1949年中華人民共和國成立后，民政部門逐步建立社會福利院與兒童福利院，主要接收“五保老人”和棄嬰孤兒，因為幾乎所有棄嬰都是重病重殘兒童，因此民政部門習(xí)慣上稱之為“孤殘兒童”。他們中的絕大多數(shù)散居在全國各地，獨自生活，沒有得到國家福利保護和照顧。2010年國務(wù)院辦公廳《關(guān)于加強孤兒保障工作的意見》頒布，標志孤殘兒童福利元年來臨，其核心是為全國散居孤兒提供最低標準的“孤兒基本生活費”，首次實現(xiàn)孤兒福利的全覆蓋。與此同時，民政部門還對流浪兒童、受艾滋病影響的致孤兒童和其他脆弱兒童實施國家福利，兒童福利服務(wù)對象首次由傳統(tǒng)孤殘兒童擴大為困境兒童、留守兒童和貧困兒童等。

早在2006年，民政部等15部門發(fā)布《關(guān)于加強孤兒救助工作的意見》，“事實無人撫養(yǎng)兒童”第一次被官方正式使用。但在2010年國務(wù)院辦公廳《關(guān)于加強孤兒保障工作的意見》中，將這類兒童排除在“孤兒”范圍外，反映人們對孤兒概念和兒童福利理念的認知狀況的變化。伴隨現(xiàn)代社會福利、社會政策、兒童福利、家庭福利理念日益普及，民政部兒童福利司設(shè)置，尤其是習(xí)近平總書記對兒童福利工作高度重視和多次重要批示，為《意見》出臺營造良好的社會氛圍，彰顯國家福利責(zé)任承擔(dān)。

《意見》反映出現(xiàn)代兒童福利與家庭福利制度全面性、戰(zhàn)略性轉(zhuǎn)型的方向。一是由傳統(tǒng)、狹義孤殘兒童福利概念，戰(zhàn)略升級為現(xiàn)代、廣義、普惠性兒童與家庭福利理念。二是兒童福利服務(wù)對象由傳統(tǒng)的孤殘兒童、流浪兒童、艾滋病致孤兒童，擴大包括了事實孤兒。三是兒童福利服務(wù)模式由兒童福利院的“機構(gòu)照顧”，轉(zhuǎn)變?yōu)橐浴笆聦嵐聝杭彝橹鳌闭疹櫋Ｋ氖怯蓚鹘y(tǒng)“孤殘兒童為主”的狹義兒童福利，戰(zhàn)略升級為“以家庭為基礎(chǔ)的現(xiàn)代兒童福利”。五是由以往單純經(jīng)濟性保障的基本生活費發(fā)放，轉(zhuǎn)變?yōu)闃?gòu)建中國特色現(xiàn)代兒童福利服務(wù)體系。六是由傳統(tǒng)孤殘兒童的養(yǎng)（育）、治（療）、康（復(fù)）、教（育）服務(wù)，擴大包括了事實孤兒綜合性服務(wù)。七是由傳統(tǒng)孤殘兒童的基本生活保障服務(wù)，擴大為重病重殘事實孤兒的醫(yī)療康復(fù)保障，貧困無依事實孤兒教育資助救助，缺乏家庭監(jiān)護事實孤兒的國家監(jiān)護，專業(yè)化與個性化關(guān)愛服務(wù)。八是由傳統(tǒng)單一行政化的民政工作者隊伍為主，戰(zhàn)略轉(zhuǎn)變?yōu)橐詫I(yè)化與個性化兒童與家庭社會工作者為主的多學(xué)科隊伍。

簡言之，《意見》的出臺反映國家主體福利責(zé)任日益增強，專業(yè)化與個性化兒童和家庭社會工作春天來臨，中國特色現(xiàn)代兒童與家庭福利體系框架形成。

同時，《意見》的出臺也標志中國特色現(xiàn)代兒童與家庭福利服務(wù)體系建設(shè)進入攻堅期。如何以兒童和家庭福利為中心，構(gòu)建國家性、福利性、法治化、專業(yè)化、全面性、整合性、體系性兒童與家庭福利服務(wù)體系，成為時代的主題和主體。

國家性主要是指兒童與家庭福利制度應(yīng)以國家福利為主，市場福利與中觀社會福利為輔。福利性主要指兒童與家庭福利以“社會福利”概念為主，以經(jīng)濟福利為主，“社會保障”為輔。法治化既是指兒童與家庭福利制度屬于“法定服務(wù)”，又是指兒童與家庭福利的法制化建設(shè)。專業(yè)化主要是指社會工作者，心理學(xué)家、特殊教育老師、康復(fù)醫(yī)師、法官、檢察官、律師等專業(yè)人員將成為提供兒童與家庭福利服務(wù)的主體，跨學(xué)科、跨專業(yè)和多學(xué)科整合專業(yè)團隊成主角。全面性既是指兒童與家庭福利服務(wù)對象全民性與全覆蓋，又是指兒童與家庭福利服務(wù)全面性。整合性主要是指兒童與家庭福利的機構(gòu)照顧與家庭照顧的整合一體，民政系統(tǒng)孤殘兒童福利與醫(yī)療衛(wèi)生系統(tǒng)患病兒童、婦幼保健服務(wù)的整合一體，預(yù)防性、發(fā)展性、規(guī)范性、治療性和補救性服務(wù)整合一體，兒童福利服務(wù)與家庭福利服務(wù)、家庭教育服務(wù)、強制親職服務(wù)整合等。體系性主要是指以事實孤兒基本生活保障體系、教育資助救助服務(wù)體系，體現(xiàn)國家親權(quán)、國家監(jiān)護的監(jiān)護責(zé)任體系，社會化和專業(yè)化社會關(guān)愛服務(wù)體系四大子體系組成兒童福利服務(wù)體系框架，為所有家庭、所有兒童構(gòu)建中國特色現(xiàn)代兒童與家庭福利服務(wù)體系，奠定社會福利制度基礎(chǔ)。

實施《意見》將面臨諸多嚴峻挑戰(zhàn)。事實孤兒獲得領(lǐng)取“孤兒基本生活費”資格，這只是事實孤兒經(jīng)濟保障的前提條件?？紤]到事實孤兒普遍年齡幼小，多不具備獨立生活能力，又普遍面臨監(jiān)護缺乏的困境狀況，如何為事實孤兒提供全方位、專業(yè)化、個性化和以家庭為基礎(chǔ)的兒童福利服務(wù)尤為重要和緊迫。同時，事實孤兒大多處于身心成長最關(guān)鍵的童年期，既亟需生活化和家庭化基本生活服務(wù)，又亟需教育資助救助服務(wù)，體現(xiàn)國家親權(quán)的監(jiān)護責(zé)任體系，還亟需以社區(qū)為基礎(chǔ)的社會關(guān)愛服務(wù)。這意味著家庭化和生活化基本生活服務(wù)、義務(wù)教育服務(wù)、國家監(jiān)護服務(wù)和社會關(guān)系服務(wù)體系，既是事實孤兒福利服務(wù)的短板，又是事實孤兒福利服務(wù)的難點、重點和關(guān)鍵之處，地位重要。但是，目前這些專業(yè)服務(wù)普遍匱乏。

事實孤兒的家庭養(yǎng)育、學(xué)校義務(wù)教育、國家親權(quán)和國家監(jiān)護以及社會化關(guān)愛服務(wù)，殷切呼喚專業(yè)的社會工作者，迫切需要成千上萬以兒童、家庭、學(xué)校、社區(qū)、身體健康與精神健康、司法社會工作為重點的機構(gòu)。此外，中國目前現(xiàn)有兒童福利服務(wù)通常是以部門系統(tǒng)為基礎(chǔ)，而非以兒童和家庭需要為本。事實孤兒和困境兒童需要由多個不同部門來滿足，兒童福利行政管理體制尚面臨諸多困難，部委行政協(xié)調(diào)、部門合作和兒童福利服務(wù)體系整合質(zhì)量亟待提高。這些問題都是無法回避的“硬骨頭”。

為貫徹落實《意見》，根據(jù)社會福利理論，按照現(xiàn)代兒童與家庭福利發(fā)展普遍規(guī)律，結(jié)合中國社情民意和社會發(fā)展階段，建議如下：按照兒童福利理念，盡快將民政部牽頭的國務(wù)院農(nóng)村留守兒童關(guān)愛保護和困境兒童保障工作部際聯(lián)席會議，更名為國務(wù)院農(nóng)村留守兒童和困境兒童福利服務(wù)工作部際聯(lián)席會議;建議全國人民代表大會社會建設(shè)委員會盡快制定、通過中華人民共和國兒童福利法與家庭福利法;建議盡快組建民政部主管的中國兒童福利與家庭福利協(xié)會，推進兒童福利服務(wù)體系建設(shè);充分利用《中國兒童發(fā)展綱要（2021-2030年）》編制時機，增設(shè)“兒童與家庭”的專章;盡快在民政部和東北、西北、華東、華中、華南、西南組建國家級和區(qū)域性社會福利與家庭福利服務(wù)指導(dǎo)中心，為兒童與家庭福利體系建設(shè)提供全方位理論政策指導(dǎo)與技術(shù)支持。

（本文是劉繼同2019年主持國家哲學(xué)社會科學(xué)基金項目《中國特色現(xiàn)代兒童福利與家庭福利制度研究》（19BSH159）階段性成果，作者系北京大學(xué)衛(wèi)生政策與管理系教授、博導(dǎo)。）

責(zé)任編輯：谷珵