義務(wù)教育發(fā)展路：曲折而光明

柳斌

制定教育法，爭議在錢;執(zhí)行教育法，最大的困難還是錢。關(guān)于教育體制改革的思路是實(shí)行體制下放，也就是把發(fā)展基礎(chǔ)教育的責(zé)任交給各級地方政府，實(shí)行縣鄉(xiāng)村三級辦學(xué)、縣鄉(xiāng)兩級管理、以縣為主的體制。

1985年中華人民共和國國家教委成立時(shí)，我榮幸地?fù)?dān)任國家教委副主任，分管基礎(chǔ)教育工作。那時(shí)，新中國教育事業(yè)經(jīng)過35年的發(fā)展，已經(jīng)取得了巨大成績。面向21世紀(jì)，我們的奮斗目標(biāo)是建設(shè)中國特色社會主義的民族、科學(xué)、大眾的現(xiàn)代教育體系。要實(shí)現(xiàn)這一宏偉目標(biāo)，我國教育在深化改革和提高質(zhì)量方面任重而道遠(yuǎn)。

面向21世紀(jì)，對于我國來講，資源、技術(shù)、交通能源和高級專門人才都是重要的，但最重要的還是國民素質(zhì)。因?yàn)闊o論是資源、資金，還是技術(shù)、交通能源等，要轉(zhuǎn)變?yōu)橛袃r(jià)值的東西，轉(zhuǎn)化為國民生產(chǎn)總值，歸根結(jié)底都要通過廣大勞動者的勞動。離開了國民素質(zhì)，其他資源都不能發(fā)揮應(yīng)有的作用。小平同志早就指出，中國最突出的國情是人口眾多，最主要的優(yōu)勢是人口優(yōu)勢，最大的資源是人力資源。由人口最多國家向最大人力資源國家轉(zhuǎn)變，決定因素是教育。義務(wù)教育由于其普及性、公益性、強(qiáng)制性，對一個國家國民素質(zhì)的提高發(fā)揮著基礎(chǔ)性的作用。所以，要下功夫抓好普及義務(wù)教育，深化基礎(chǔ)教育改革，全面貫徹教育方針，全面提高教育質(zhì)量。在黨中央和國務(wù)院的領(lǐng)導(dǎo)下，國家教委領(lǐng)導(dǎo)班子決定把在擁有十幾億人口的中國實(shí)施義務(wù)教育作為最緊迫、最重大的任務(wù)提上議事日程。作為中國實(shí)施義務(wù)教育的親歷者，我親眼見證了這一宏偉工程。

制定我國首部《義務(wù)教育法》，實(shí)現(xiàn)“兩個基本”

1982年，《中華人民共和國憲法》公布施行，其第十九條規(guī)定“國家舉辦各種學(xué)校，普及初等義務(wù)教育”，自此，我國義務(wù)教育正式走上法治軌道。為貫徹憲法精神，1985年5月，中共中央頒布《關(guān)于教育體制改革的決定》，明確要求“有步驟地實(shí)行九年制義務(wù)教育”，同時(shí)指出，義務(wù)教育“即依法律規(guī)定適齡兒童和青少年都必須接受，國家、社會、家庭必須予以保證的國民教育”，為此，需要制定義務(wù)教育法。國家教委立即組織了義務(wù)教育法起草小組，并任命我為組長，自1985年6月根據(jù)“宜粗不宜細(xì)”的原則開始起草。義務(wù)教育是否免費(fèi)，成為《義務(wù)教育法》起草、制定過程中最大的爭議。我們也曾考慮過實(shí)行免費(fèi)教育，但是經(jīng)過測算，按照當(dāng)時(shí)的標(biāo)準(zhǔn)，每年全國中小學(xué)生雜費(fèi)在6億元左右，1985年國家難以拿出這筆錢。經(jīng)全國人大討論后，決定還是只免收學(xué)費(fèi)。各地學(xué)校按照需要，收取少量雜費(fèi)，用于繳納水電、置辦辦公用品等日常開支。從開始起草到1986年4月全國人大審議通過，只用了短短10個月的時(shí)間，這是中國第一部《義務(wù)教育法》，對我國教育事業(yè)所起的號召、動員作用和移風(fēng)易俗的社會影響是巨大的。它的出臺，標(biāo)志著我國義務(wù)教育終于走上了有法可依的道路。

制定教育法，爭議在錢;執(zhí)行教育法，最大的困難還是錢。關(guān)于教育體制改革的思路是實(shí)行體制下放，也就是把發(fā)展基礎(chǔ)教育的責(zé)任交給各級地方政府，實(shí)行縣鄉(xiāng)村三級辦學(xué)、縣鄉(xiāng)兩級管理、以縣為主的體制。當(dāng)時(shí)，各級政府財(cái)政預(yù)算投入所占比例還不到義務(wù)教育總投入的一半，義務(wù)教育的發(fā)展主要依靠企業(yè)和農(nóng)民的支持。

那是一個令人感動、令人鼓舞的時(shí)代，全國掀起了“人民教育人民辦，辦好教育為人民”的熱潮。在廣大農(nóng)村、城鎮(zhèn)，每家每戶都在為學(xué)校出錢出力，力所能及地為孩子創(chuàng)造良好的讀書環(huán)境。1986年，國家教委提出“一無二有”作為義務(wù)教育學(xué)校的最基本標(biāo)準(zhǔn)，即“校校無危房，班班有教室，學(xué)生人人有課桌凳”。最終，不僅每所學(xué)校都實(shí)現(xiàn)了“一無二有”，而且添置了教學(xué)設(shè)備，修了圍墻，還蓋了廁所。從1986年到2000年，籌款達(dá)數(shù)千億元，我國基礎(chǔ)教育終于走出低谷，達(dá)到了有史以來最好的情形：全民受教育水平由1985年前的人均4.3年，提高到2000年的人均8.1年，實(shí)現(xiàn)了基本普及九年義務(wù)教育、基本掃除青壯年文盲的目標(biāo)。在國家投入不足、一半義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)靠多渠道籌措的情況下，用15年的時(shí)間實(shí)現(xiàn)“兩個基本”，這在歷史上是一個奇跡。

修訂《義務(wù)教育法》，實(shí)現(xiàn)免費(fèi)義務(wù)教育

2001年，國家實(shí)施農(nóng)村稅費(fèi)改革，取消農(nóng)村教育費(fèi)附加的征收，并分離企業(yè)所辦的中小學(xué)。這些政策使農(nóng)民和企業(yè)的負(fù)擔(dān)得到減輕，但同時(shí)也使得農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)銳減，許多農(nóng)村中小學(xué)教師工資發(fā)不出，導(dǎo)致不少教師棄教從事其他職業(yè)，學(xué)校危房率也逐年上升。與此同時(shí)，“雜費(fèi)”雪球越滾越大，成了一些地方亂收費(fèi)的借口。此外，教育資源配置不合理，各級政府投入責(zé)任不明確，國家轉(zhuǎn)移支付經(jīng)費(fèi)總量不足，素質(zhì)教育迫切需要由政府倡導(dǎo)進(jìn)而納入法制體系……這些都表明，修訂《義務(wù)教育法》已刻不容緩。

2003年，近600位全國人大代表提出議案，要求修訂《義務(wù)教育法》，這是歷史上提案人數(shù)最多的一項(xiàng)法律修訂議案。2003年6月，第十屆人大常委會將修訂《義務(wù)教育法》列入立法計(jì)劃。我當(dāng)時(shí)任全國人大常委會委員、教科文衛(wèi)委員會委員，參與了《義務(wù)教育法》修訂的全過程。人大常委會委員們形成了幾點(diǎn)共識：要由“人民教育人民辦”轉(zhuǎn)向“義務(wù)教育國家辦”;要由收費(fèi)義務(wù)教育轉(zhuǎn)為免費(fèi)義務(wù)教育，使義務(wù)教育回歸它本來的面貌;要由縣鄉(xiāng)村三級辦學(xué)、投入以縣為主，轉(zhuǎn)換成管理以縣為主、投入由省級政府統(tǒng)籌落實(shí)。2006年6月29日，全國人大常委會審議通過了新修訂的《義務(wù)教育法》，其中第二條明確規(guī)定：實(shí)施義務(wù)教育，不收學(xué)費(fèi)、雜費(fèi)。

近代新式教育在中國發(fā)端以來，實(shí)行全民免費(fèi)義務(wù)教育一直是教育界孜孜以求的目標(biāo)，但由于制度、國力、財(cái)力等多方面的限制，始終難以完全實(shí)現(xiàn)。新《義務(wù)教育法》頒布實(shí)施是中國教育史上具有里程碑意義的一件大事，它宣告了義務(wù)教育全免費(fèi)時(shí)代的到來。

發(fā)展特殊教育

1987年4月1日，我國開始第一次殘疾人抽樣調(diào)查，結(jié)果顯示，我國有各類殘疾人約5164萬，其中0-18歲的殘疾人數(shù)量為1074萬，6-14歲義務(wù)教育學(xué)齡階段的殘疾兒童約625萬。

黨和國家高度關(guān)注殘疾人的生活和教育狀況。國家教委采取了多項(xiàng)特殊措施保障適齡殘疾兒童接受義務(wù)教育。2006年的《義務(wù)教育法》第六條明確規(guī)定，國務(wù)院和縣級以上地方人民政府應(yīng)當(dāng)合理配置教育資源，保障家庭經(jīng)濟(jì)困難的和殘疾的適齡兒童、少年接受義務(wù)教育。落實(shí)到具體措施，一是有計(jì)劃有步驟地新建特殊教育學(xué)校;二是創(chuàng)造條件在普通學(xué)校中吸收殘疾兒童隨班就讀;三是在師范院校中增設(shè)特殊教育專業(yè)，擴(kuò)大特教師范學(xué)校招生規(guī)模，加速培養(yǎng)特殊教育師資;四是加強(qiáng)特殊教育課程開發(fā)和教材建設(shè)，引入職業(yè)技能選修項(xiàng)目，提高特教教學(xué)質(zhì)量;五是與醫(yī)療衛(wèi)生部門合作，醫(yī)教結(jié)合，開展康復(fù)訓(xùn)練和教育。

進(jìn)入21世紀(jì)以后，隨著經(jīng)濟(jì)實(shí)力增強(qiáng)，國家對特殊教育的投入大幅增長，啟動了新中國成立以來規(guī)模最大的特殊教育學(xué)校建設(shè)項(xiàng)目。2008-2012年，中央和地方累計(jì)投入54個億，在中西部地區(qū)新建、改擴(kuò)建1182所特殊教育學(xué)校。同時(shí)，國家還建立了從幼兒園到高等院校的殘疾學(xué)生資助體系。殘疾兒童、少年接受義務(wù)教育的比例大幅度提高，2012年達(dá)到72.1%。經(jīng)過多年努力，一種以特殊教育學(xué)校為骨干，以普通學(xué)校隨班就讀和附設(shè)特教班為主體，以送教上門和家庭、社區(qū)教育為補(bǔ)充的中國特殊教育發(fā)展格局基本形成。

建設(shè)高素質(zhì)的教師隊(duì)伍

普及九年義務(wù)教育，必須有一支高素質(zhì)的教師隊(duì)伍。1985年11月的全國教師工作會議反映出中小學(xué)教師隊(duì)伍亟待解決的三大問題：數(shù)量不足、質(zhì)量不高、隊(duì)伍不穩(wěn)定。我在國家教委工作期間傾注了很大心力去解決這些問題。在做了大量調(diào)查研究之后，有針對性地出臺政策措施，有效地化解了這些矛盾。

一是制定《中華人民共和國教師法》。在國家教委黨組的領(lǐng)導(dǎo)下，1985年開始由我牽頭成立起草小組，著手《中華人民共和國教師法》的研究制定，希望以立法手段加強(qiáng)教師隊(duì)伍建設(shè)，保障教師的基本權(quán)益。

二是解決教師隊(duì)伍數(shù)量不足、質(zhì)量不高的問題。采取的主要措施有：擴(kuò)大師范院校招生;加強(qiáng)中師的標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè);建立中央和國家機(jī)關(guān)講師團(tuán)，到有需求的省、市、區(qū)支教，培訓(xùn)教師;建立教師資格證書制度，從社會上吸收一批優(yōu)秀人才當(dāng)教師;建立教師進(jìn)修培訓(xùn)制度，以不斷提升教師素質(zhì)。

三是解決教師隊(duì)伍不穩(wěn)定的問題。向國務(wù)院報(bào)告，提高教師工資待遇10%，并在《中華人民共和國教師法》里規(guī)定教師工資不低于或略高于當(dāng)?shù)毓珓?wù)員工資的平均水平;用國家、學(xué)校、個人“三個一點(diǎn)”的辦法，籌措資金，解決教師住房問題;設(shè)立教師節(jié);成立中小幼教師獎勵基金會，籌措資金，每兩年獎勵一次優(yōu)秀教師;考慮其他行業(yè)都有職務(wù)工資，決定建立教師職務(wù)制度;建立職務(wù)津貼和課時(shí)津貼制度。

四是解決民辦教師的問題。民辦教師是指“中小學(xué)中不列入國家教員編制的教學(xué)人員”，1985年以前，我國小學(xué)教師約有700多萬，其中民辦教師330多萬。民辦教師是農(nóng)村普及小學(xué)教育過程中形成的一支重要教學(xué)力量。由于沒有正式編制，他們沒有正式工資，少量津貼也因人因地而異，與正式教師同工而不同酬，還要回家種責(zé)任田，獲取工分報(bào)酬，生活十分艱苦。為解決民辦教師問題，1986年，國家教委聯(lián)合國家計(jì)委、財(cái)政部、勞動人事部等幾個部門一起到全國各省市進(jìn)行摸底調(diào)研，提出了三個“三分之一”的解決辦法：國家拿出100萬指標(biāo)把合格民辦教師轉(zhuǎn)為正式教師;教育系統(tǒng)內(nèi)部通過師范院校招生、培養(yǎng)教輔人員等辦法解決100萬青年教師轉(zhuǎn)編問題;老年教師達(dá)到退休年齡時(shí)則發(fā)給一筆適當(dāng)?shù)陌仓觅M(fèi)，使其有基本生活保障。1987年，國務(wù)院決定每年撥20萬個指標(biāo)解決民辦教師轉(zhuǎn)正問題，連續(xù)5年。但該政策因?yàn)橐恍┰蚴茏瑁?988年開始被擱置，直到1994年才再度恢復(fù)，用了7年時(shí)間，到2000年民辦教師的問題才基本解決。

我從事教育工作至今已58年，為國家的教育事業(yè)做點(diǎn)踏踏實(shí)實(shí)的事情，是我畢生的情結(jié)與追求。我深感，辦教育難，辦基礎(chǔ)教育更難，一個人口大國普及教育更是難上加難。同時(shí)，我也堅(jiān)信，無論多么困難，只要我們堅(jiān)定跟黨走，就能克服所面臨的種種難題，教育事業(yè)的未來是更加光明的。

（作者系原國家教委副主任）

責(zé)任編輯：劉潔