以立法推動學前教育事業(yè)健康持續(xù)發(fā)展

谷珵

要從立法的高度去強調(diào)，學前教育要以公辦為主的原則，要嚴守公平、公正與公益的立場。

日前，教育部部長陳寶生作了關(guān)于學前教育事業(yè)改革和發(fā)展情況的報告。他透露，目前教育部正在組織力量對《學前教育法（草案）》進行修改與完善，并擬列入國務(wù)院2020年立法計劃。陳寶生指出，草案將堅持問題導(dǎo)向， 聚焦學前教育事業(yè)的屬性地位、各級政府和有關(guān)部門的責任、體制機制的保障、違法違規(guī)辦園行為的懲治等問題，并著力破解長期制約學前教育改革發(fā)展的瓶頸與難題。

學前教育法立法，作為業(yè)界的一種強烈呼聲，長期以來活躍在人們的視野中。隨著普惠性學前教育資源需求的擴大，努力構(gòu)建學前教育公共服務(wù)體系就顯得尤為迫切。學前教育事業(yè)涉及一代人的成長，不僅關(guān)系到城鎮(zhèn)化建設(shè)的進程，更與國家和社會的期待密切相連。如何通過立法為學前教育的健康與可持續(xù)發(fā)展保駕護航？政府在學前教育的發(fā)展過程中應(yīng)承擔怎樣的責任？符合幼兒教育規(guī)律的學前教育本質(zhì)又是什么？針對相關(guān)問題，記者采訪了華東師范大學教育學部教育學系教授、教育部人文社會科學重點研究基地基礎(chǔ)教育改革與發(fā)展研究所研究員吳遵民。

《教育家》：學前教育面臨的發(fā)展挑戰(zhàn)有哪些？

吳遵民：學前教育是關(guān)于從兩歲到入小學前這樣一個階段的托幼教育。近年來，伴隨著國民收入的提高和經(jīng)濟條件的極大改善，人們對學前教育亦賦予了高度的關(guān)注與重視。從國家層面來看，把學前教育定義為“人的終身學習的開端”，并且明確指出它是國民教育體系的重要組成部分，并關(guān)系億萬兒童的成長。這樣一種定位充分展示了黨和政府對學前教育的高度重視。

在近期出臺的中共中央、國務(wù)院《關(guān)于學前教育深化改革規(guī)范發(fā)展的若干意見》中，亦把學前教育明確規(guī)定為一項重要的社會公益事業(yè)、 一項重大的民生工程，而辦好學前教育則是貫徹黨的十九大精神的重要決策，關(guān)系社會和諧穩(wěn)定，關(guān)系黨和國家事業(yè)的未來。對于學前教育，黨和政府給予了如此高的期待，可謂前所未有。

在學前教育受到了如此高度重視的同時，國內(nèi)學前教育的發(fā)展在近年來也出現(xiàn)了一些問題，甚至面臨著諸多的困難與挑戰(zhàn)。比如大中城市學前教育的資源不足、發(fā)展不平衡，合格的學前教育教師數(shù)量不足，民眾所期待的具有公益性、普惠性及學前性的幼兒園還未能完全覆蓋。如據(jù)《2018年全國教育事業(yè)發(fā)展統(tǒng)計公報》顯示，當年全國共有幼兒園26.67萬所，學前教育入園幼兒1863.91萬人，在園幼兒4656.42萬人。其中，民辦幼兒園16.58萬所，比上年增加5407所，占全國比例的62.16%。公辦園和民辦園數(shù)量的占比狀況導(dǎo)致了學前教育公益性和普惠性原則遭到了部分舉辦者的漠視，而“入園難”“入園貴”問題也長期得不到妥善解決。無疑，要解決以上問題，就首先需要從國家頂層設(shè)計的層面，也就是通過學前教育法的制定去給予切實的解決。

《教育家》：學前教育立法已經(jīng)推動了將近 30 年，制約立法的瓶頸在何處？

吳遵民：我國在學前、學校和校外（社區(qū)教育或社會教育）三個非常重要的實體教育領(lǐng)域都還沒有立法。當前，我國對學前教育進行規(guī)范主要是依據(jù)《幼兒園管理條例》以及《幼兒園工作規(guī)程》，其分別制定于 1989 年和 1996 年，后者于2016年進行了修訂。兩個文件均對加強幼兒園的管理，提高保育和教育質(zhì)量，促進幼兒教育事業(yè)的發(fā)展起到了重要作用。但總體來說，其仍局限于幼兒園辦學的具體規(guī)范，對學前教育的整體發(fā)展依然缺乏頂層設(shè)計與精細規(guī)劃，尤其對學前教育發(fā)展過程中呈現(xiàn)出的時代特征與社會需求尚不能給予充分滿足。

我國的一些地方政府率先開展了學前教育立法的探索與實踐，其在立法方面的經(jīng)驗值得借鑒。縱觀各地方條例制定的具體內(nèi)容，其突出的特征就是對學前教育的性質(zhì)和地位給予了確認，不過這本應(yīng)該由更上位的“單行法”，即由國家制定《學前教育法》并予以明確才符合法律規(guī)范。這也從一個側(cè)面顯示了國家層面的立法進程亟待加快。

就學前教育法的制定而言，雖然早在30年前就已經(jīng)被提出，但30年來仍然停留在口頭或者文件推動的狀態(tài)，無法出臺。究其緣由，我認為又大致有以下幾個方面的原因。

一是民營化、企業(yè)化、集團化的運作模式，使得學前教育立法邊界模糊。由于民間資本大量進入學前教育領(lǐng)域，導(dǎo)致了幼兒園公益性弱化，營利性得到增強。因此如何區(qū)分公、民不同特質(zhì)的幼兒園在學前教育發(fā)展中的作用與功能，尤其是如何界定與協(xié)調(diào)《民辦教育促進法》中涉及營利性幼兒園的具體條款，以及又如何保證幼兒園的公益性與普惠性原則得以有效落實，這些都是立法首先需要解決的難題。

二是幼兒園辦學主體和投入機制的變化以及地方之間經(jīng)濟文化發(fā)展水平的差異，導(dǎo)致制定一部具有有效性和普適性法律的困難。比如有一些地方政府對于學前教育采取少投入甚至不投入，或者企業(yè)改制的方法，也對立法產(chǎn)生了沖擊與影響。

三是對學前教育的科學定位眾說紛紜。比如學界有建議把學前教育納入義務(wù)教育的范疇，那么如何區(qū)分幼兒與學齡期兒童的不同，也引發(fā)了學前教育立法的困惑。

《教育家》：當前的學前教育實踐中出現(xiàn)了一些偏離幼兒教育本質(zhì)的功利化傾向，立法層面應(yīng)該如何助其回歸？

吳遵民：就立法來看，大致需要明確規(guī)范以下問題。第一，必須明確幼兒園的幼兒尚不具備學習小學知識和技能的前提條件，幼兒教育更多的是以健康為主、游戲為主，其與小學教育具有本質(zhì)區(qū)別。第二，需要再次強調(diào)小學教育實行“零起點”入學的原則，這樣才可能杜絕幼兒教育的“小學化”與“搶跑道”等一系列怪現(xiàn)象的出現(xiàn)。第三，幼兒教育設(shè)施不是越豪華、越奢侈就越好。我們應(yīng)該在立法中明確規(guī)范幼兒園的設(shè)施基準，也就是要具體規(guī)定一所合格幼兒園的軟硬件的基本底線。這對于抑制奢靡之風，健康和健全發(fā)展幼兒教育都具有重要的意義和作用。

《教育家》：從實踐層面來說，學前教育立法迫切需要解決的問題有哪些？

吳遵民：第一，要從立法的高度去強調(diào)，學前教育要以公辦為主的原則，要嚴守公平、公正與公益的立場。第二，要強調(diào)學前教育的幼兒特征，我們可以把學前教育理解為學校教育的前綴，但絕不是學校教育的附庸。第三，要從立法的高度去明確學前教育的本質(zhì)屬性，就是保護幼兒的身心健康、促進幼兒愉快健康的成長，這應(yīng)該成為幼兒教育的主要目標。同時應(yīng)該貫徹以游戲活動為主，行為習慣養(yǎng)成為核心的幼兒教育原則，回歸幼兒教育的本源。

《教育家》：從國外學前教育法的實施情況，我們可以獲得哪些有益的經(jīng)驗？

吳遵民：目前包括美國、英國、法國、日本、巴西、瑞典、匈牙利等國都已經(jīng)制定了學前教育法和相關(guān)條例，或者在相關(guān)法律中對學前教育的普及作出了具體的規(guī)定。我們可以看到這些國家對學前教育的性質(zhì)均有著非常明確的定義。比如美國在《2000年教育目標法》第一條就明確規(guī)定，所有的美國兒童都要接受良好的學前教育;英國也專門制定了《兒童法案》。這些國家的立法提高了學前教育的地位，提供了確立其強制性與權(quán)威性的立法保障，對在求解普及推進過程中可能出現(xiàn)的現(xiàn)實問題也具有法律的權(quán)威推動與引領(lǐng)作用。